《价格法》实施以来的成效、存在的问题及展望

(山西大学商务学院，山西太原 030031)

1998年5月1日正式实施的《中华人民共和国价格法》（以下简称《价格法》）是我国价格法制建设进程中的重要里程碑。以此为起点，我国价格法制建设、价格管理以及价格监督等均实现了较大突破，为经济社会健康发展奠定了坚实的价格法律基础。

一、《价格法》的重要性及实施以来取得的成效

（一）《价格法》的重要性

1997年12月第八届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过并于次年5月1日起正式实施的《价格法》，是我国第一次以法律形式确立的价格制度，它将之前历次价格改革成果以法律形式固定下来，标志着我国价格法制建设进入了规范化进程。《价格法》在对企业等市场微观主体价格行为进行规范的同时，还对采用价格手段进行宏观调控作出了明确规定，是兼具宏观与微观两个方面属性的法律。《价格法》的重要性主要体现在以下几个方面：一是对规范市场价格行为、稳定市场价格总水平、发挥价格在配置资源上的主导作用以及保护经营者和消费者合法权益等具有重要意义。二是拉开了基本价格制度建设的序幕。推进市场形成价格机制是我国价格改革的重要成果，《价格法》从法律层面固化了这一改革成果，充分体现了市场经济的核心地位，对于优化配置市场资源具有重要作用。三是有利于促进政府价格行为规范有序。《价格法》对政府指导价、政府定价进行了明确界定，这将有助于减少政府对市场的干预，对于社会主义市场经济持续健康发展具有重要作用。四是对经营者自主定价行为及其在价格形成中的主体地位予以了明确，有利于经营者在合法界限范围内根据市场供求关系变化灵活定价；通过制定价格欺诈、价格垄断、价格歧视、变相涨价等禁止性规定，加强对消费者价格权益的保护；通过赋予消费者参与政府定价权利，为后续公用事业、公益服务定价采取价格听证会制度提供了法律依据。

（二）《价格法》实施以来取得的成效

1.围绕《价格法》形成了比较完善的价格管理制度。一方面，《价格法》颁布实施后，各级价格主管部门从《价格法》实施要求和实际工作需要出发，配合法制部门，不断完善价格管理体制机制；2015年10月，国务院出台了《关于推进价格机制改革的若干意见》，针对价格规章制度建设、推进依法治价提出了一系列要求；在国家层面，配合《价格法》的贯彻实施，先后对《药品管理法》《邮政法》等9部法律和《价格违法行为行政处罚规定》等5部法规进行了修订，大大提高了政府定价的科学化和规范化水平。另一方面，各级地方政府价格主管部门围绕政府定价程序和具体价格监管，不断完善相关制度。如公平竞争审查、合法性审查、事后评估程序等。一些省级人民政府还制定了价格监督检查条例或价格管理条例。目前，我国价格管理类政府规章超过90部，地方性法规约60部，基本涵盖了价格管理的方方面面。

2.价格目录清单制度基本建立。《价格法》颁布实施后，后续的定价目录、收费目录、行政审批目录等都相继制定并向社会公布，价格管理的透明度得到较大幅度提升。[1]在定价目录上，中央定价目录在2015年底制定完成，包括20项具体项目，初步实现了清单化。2017年地方定价目录启动新一轮修订工作。在行政审批目录上，重点明确了政府价格主管部门的行政审批项目，削减了大量行政许可项目，并对行政审批事项目录和审查工作细则予以明确，所有审批事项实现了在线审批和全程监控。在权责清单上，国家发改委结合国务院简政放权和职权法定要求，对价格监管和调控类别的行政权力及责任事项进行了梳理，编制了权责清单，不仅公开了权责的依据和实施内容，还编制了流程图，让生产者、经营者、消费者可以清晰地看明白，有效促进了价格监管的法制化。在收费目录上，2017年编制了全国和省级经营服务性收费项目，并向社会公开，此举全面取消了行政审批的前置收费项目。

3.价格行政执法管理更加科学。一是丰富了价格宏观调控的内涵。如进一步完善了价格调节基金制度，使政府在宏观调控市场及保障低收入群体权益方面有了更多选项。建立了更加完善的价格监测制度和价格应急机制，前者可以为政府相关部门实施价格宏观调控提供科学依据，后者可以使政府部门能够及时应对市场价格异常波动。二是有力推进了各领域的价格市场化改革进程。《价格法》实施以来，我国先后在煤炭、成品油、电力、供水和天然气等领域实施了价格市场化改革。从改革的效果看，一些领域的价格改革与国际接轨程度较高，一些领域的改革突出了中国特色和当地特点。如阶梯电价改革引入了国际理念，既实现了调整电价的目标，也达到了鼓励居民和企业节约电力能源的目的。三是强化了价格监督检查。《价格法》实施后，价格主管部门的监督检查力度更大、方向也更加明确。围绕稳定市场价格总水平和保护市场公平竞争、保护消费者与经营者合法权益等根本任务，各级政府价格主管部门更新理念，创新工作方式，监督检查取得了很好的成效。如通过价格专项检查，积极整顿市场价格秩序；通过开展反价格垄断执法，切实维护市场公平竞争秩序；通过大幅削减价格收费项目，对银行业霸王收费条款进行整治等。

4.价格行政服务日益健全。随着《价格法》的贯彻实施，价格行政服务内容和形式日益丰富。一方面，围绕《价格法》的贯彻实施开展了大量普法工作，充分利用电视、报纸、网络等各类新闻媒体宣传《价格法》相关知识，让生产者、经营者和消费者对《价格法》有了更多了解，市场上围绕价格发生的纠纷数量越来越少。另一方面，价格行政服务内容日益丰富，行政执法能力不断提升。如价格认证服务，无论是涉案财物价格鉴定还是涉税涉纪财物价格认定，都契合了当前社会的需求。再比如价格行政调解制度，在有效回应民众价格纠纷、解决问题的同时，节省了大量行政和司法资源，为维护市场价格稳定作出了较大贡献。

二、《价格法》实施中遇到的主要问题

（一）《价格法》调整范围具有局限性

《价格法》实施至今已有22年，随着我国经济社会的快速发展，价格改革不断推向更深层次，加之国内外政治经济环境与当初制定《价格法》时的政治经济环境相比发生了很大变化，《价格法》在实施中暴露出的调整范围局限性问题日益凸显。一是在价格界定方面，原有的界定过于偏向实物价格，对服务价格的界定明显不足。随着我国经济社会的不断发展，服务业在国民经济发展中的占比越来越大，相关价格调整需求不断增多，必须尽快补足价格界定短板，切实满足经济社会发展需求。二是在调整范围上，应将工资、汇率、利率和保险费率等要素价格纳入进来。随着我国经济社会的快速发展，要素价格的价值得到了充分体现，但相应地也产生了不少价格纠纷。如伴随保险普及程度越来越高，无论是保险种类还是保险费率都呈现个性化发展趋势，对价格调整的需求相应增多，将其纳入《价格法》调整范围，有助于保护消费者合法利益。三是在租赁价格管理方面存在不足。最具代表性的就是对农村土地租赁及其流转价格管理缺位。随着我国城镇化建设进程的快速推进，农村土地流转规模不断扩大，但各地在流转方式、流转管理、流转价格等方面各行其是，农民作为弱势一方，其利益难以得到有效保护。通过立法形式对土地租赁及其流转价格进行规制，可以有效防止农村土地流转中的不规范行为，促进土地流转公平、公正，进而切实保护土地流转相关主体的合法权益。

（二）《价格法》调整内容过于宏观

《价格法》调整内容以宏观表述为主，可操作性不强，[2]有必要进一步细化、充实《价格法》具体条款。一是根据实际情况进一步细化《价格法》宏观调控规定。如《价格法》在实施之初，反价格垄断、价格听证尚属于新生事物，一些商品和服务价格还没有完全放开。随着我国多个领域价格改革的深入推进，很多领域价格都已经放开，实现市场化管理。应结合经济社会发展实际，不断完善相关条款。二是充实价格监测相关规定。随着95%的商品和服务价格放开，市场对政府相关部门的价格管理提出了更高要求，价格监测的重要性进一步突显。既要实时了解市场供需情况，又要对价格异常波动做出及时预警。应进行专项规定，细化价格监测具体条款。三是充实要素价格、服务价格规定。目前，《价格法》针对要素价格和服务价格的规制条款相应缺乏，应进一步明确其内涵与外延，细化相关条款，提高其可操作性。[3]

（三）不能切实满足经济社会发展实际需求

《价格法》酝酿及出台时间是我国刚刚建立社会主义市场经济体制时期，受计划经济惯性思维影响较大，导致其内容及功能发挥受到限制，无法满足经济社会发展实际需求。一是《价格法》价格管理和监督职能体现不突出。保持价格总水平稳定是《价格法》立法目标之一，但《价格法》关于价格总水平调控的相关内容比较笼统，能够采用的手段比较少。此外，《价格法》关于价格监督的规制更多体现为事前和事中监督，本质上更多依赖于政府定价和政府指导价等计划经济手段。但从发达国家经验看，事后监督恰恰是价格监督的重要内容，必须尽快补齐《价格法》价格监督这一短板。应通过“事后监督+事前普法”方式，使市场相关主体明确自身的义务与责任，有效减少价格违法行为，保障市场价格平稳运行。二是《价格法》与行业监管法律法规脱节。随着我国经济社会的快速发展，政府的价格管理职能包括政府价格主管部门发生了很大变化，如价格监督检查机构就并入市场监督管理局。此外，曾经是《价格法》调整对象的很多行业价格已经完全放开，实行市场化管理。《价格法》与行业监管法律法规的冲突，制约了《价格法》的作用发挥，必须及时修订，才能满足现实需求。

三、完善我国价格法律体系的展望

（一）进一步理顺价格法律制度体系

《价格法》关于价格主管部门和其他政府部门有关价格监管的职能分配，有多处规定为并列负责，造成了实践中价格管理政出多门、多龙治水。一些行业特别是与国计民生密切相关的垄断行业，其价格和收费行为都是由主管部门主导，既是“运动员”，又是“裁判员”。如我国电信条例规定，电信价格由其主管部门工业和信息化部征求价格主管部门意见制订实施，事实上价格主管部门在其中所起的作用远远弱于业务主管部门。应进一步理顺价格法律制度体系，完善价格管理体系，明确价格主管部门和相关部门的职责，特别是垄断行业主管部门不能行使制定政府指导价的职能。[4]

（二）细化价格宏观调控及监管方式

一是适当下放定价权，避免定价权过于集中。应进一步明确政府定价、政府指导价适用范围，减少政府主管部门的行政自由裁量权。结合不同地区市场经济发展实际，将一些领域的政府指导价、政府定价权限从省级政府下放至地市一级，在提高价格制定的灵活性和契合性的同时，更方便各地市开展价格监管。二是进一步丰富政府定价与政府指导价内涵，并对打折等价格竞争列出限制性条件。如制定最高限价定价原则、方法和内容，为药品等涉及国计民生且存在较大价格争议的领域提供定价依据。在相关限制规定上，对价格折让、价格申报等进行细致规制，防止商家随意采用价格战，切实保持市场价格平稳运行。[5]三是细化《价格法》有关通货膨胀具体条款。目前，《价格法》对通货膨胀的价格干预措施权限集中在中央和省一级，在应对一些地区特征明显的通货膨胀时，层层申报、请示很可能导致效率低下和应对不及时。建议将相关权限下放到县级、市级人民政府，切实保障地方政府可以及时应对市场化价格异常波动，保持市场价格稳定。

（三）加大对价格违法行为的打击力度

一方面，细化不正当价格行为监管条款，提高可操作性。完善价格垄断、价格歧视和哄抬物价、低价倾销等不正当价格行为的内涵，并设置相应具体条款，为价格监管提供法律依据。另一方面，结合实际，规范价格违法处罚具体规定。《价格法》实施以来，实践中经常出现“对价格违法行为处罚过轻、商家违法成本偏低”的现象，导致法律震慑力不足。应结合经济社会发展实际，制定科学的价格违法行为处罚条款，使违法者轻易不能违法、不敢违法，对一些恶性的、造成严重后果的价格违法行为，要采取顶格处罚方式。

（四）及时修订《价格法》

一是完善价格听证会有关规定。涉及公共服务和公共利益领域价格调整都会涉及到价格听证制度。目前，国内的听证会往往存在程序流于形式、代表选择不科学等问题，导致消费者对政府价格听证的信任度降低。二是完善价格主管部门的公共服务及监管职能。前者主要是指加强价格监测、价格预警，进一步完善价格信息发布制度，细化政府宏观调控职能，形成覆盖全面的价格管理体系，进而提高政府价格主管部门工作的主动性；[6]后者主要是指提高价格主管部门在公共服务领域的法制化水平，明晰其在政府定价、政府指导价等方面的服务内涵。三是完善政府价格主管部门在垄断行业和公用公益事业方面的价格形成机制，实现对这些行业的科学监管，促进垄断行业和公用公益事业可持续健康发展。