“十四五”时期塑造区域协调发展新格局的七大着力点*

国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所 徐唯燊

党的十一届三中全会以来，中央相继实施了以东部沿海地区为侧重点的区域经济非均衡发展战略，以及以东部率先、中部崛起、西部开发、东北振兴为基础的区域发展总体战略，有力推动了区域分工合作和发展水平的提升，为改革开放以来国家和区域经济社会发展目标任务的实现奠定了坚实基础。在党的十九大报告中，第一次明确提出实施区域协调发展战略，党的十九届四中全会更进一步要求建立更加有效的区域协调发展新机制，这些都为推动区域平衡、充分、可持续发展指明了行动方向，提供了根本遵循。2019年12月，习近平总书记在《求是》上撰文，对新形势下促进区域协调发展的思路和主要举措予以明确。2020年政府工作报告则对加快落实区域发展战略做出了具体部署。事实上，随着中国特色社会主义进入新时代，实施区域协调发展战略，推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局，对于落实五大发展理念、推动高质量发展、化解新时代社会主要矛盾，具有重要的现实和战略意义。

2020年，突然暴发的新冠肺炎疫情给中国和世界的发展蒙上了一层阴影。一方面，全球主要经济体需求大幅萎缩，导致经济全球化进程面临重大挑战，尤其是美国挑起对中国及其他主要贸易伙伴的经贸摩擦，极大地损害了国际经济秩序；另一方面，受境外新冠疫情持续蔓延的影响，中国对主要经济体的出口遭遇断崖式滑落，经济增长动力不足。在此形势下，5月14日，中央政治局常委会会议指出，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局。5月23日，习近平总书记在看望参加政协会议的经济界委员时强调，要把满足国内需求作为发展的出发点和落脚点，加快构建完整的内需体系，形成更多新的增长极，着力打通生产、分配、流通、消费各个环节，逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。不难发现，双循环是在一个更加不稳定、不确定的世界中谋求发展的重要途径，各区域自然资源禀赋和发展差异也为我国发展赢得了更大的回旋余地和抗风险能力。推动区域协调发展与抓好国内大循环实际上是引领中国经济乘风破浪行稳致远的一体两面，只有从空间格局上谋篇布局挖掘内需潜力、填平补齐重点产业链，以重大区域战略的实施打通区域壁垒，以区域对外开放的深化加强国际联系，全面释放欠发达地区的潜力，才能在推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局的过程中使国内国际双循环相互嵌入、互促共进、畅通运转。

面对即将到来的“十四五”，为推动区域协调发展走向深入，必须立足新阶段、新特点、新趋势，从七方面深化改革创新，推动区域发展更加平衡、更加充分、更可持续。

一、高位统筹重大区域战略

(一)构建重大区域战略体系

“十四五”时期，应以四大板块为基础，以重大战略为骨架，以区域资源的有效保护和合理利用为重点，加强基础设施建设、产业转型升级、生态环境保护等跨区域协调联动，推动形成区域间相互融通补充的发展战略体系。在兼顾继承性与创新性的基础上，以高质量发展统领四大板块发展战略：西部继续挖掘用好后发优势，通过全面对接融入“一带一路”建设，加快沿边地区开放发展步伐，打造内陆开放型经济试验区建设，推动具备条件的产业集群化发展，构建富有竞争力的现代化产业体系，推进生态优先、绿色发展新路径；东北将推动经济脱困与经济调整升级、体制机制再造结合起来，以国有经济布局优化、结构调整、战略性重组为突破口和主抓手，提高民营经济的地位和作用，发力优化营商环境，奋力开创东北全面振兴、全方位振兴的新局面；中部作为连南接北、承东启西的纽带，抓住农业现代化、制造业高质量发展等关键点，加快推进产业结构优化升级和现代化经济体系建设，打造内陆开放新高地，开创中部全面崛起的新局面；东部着力发挥起点高、基础好、模式新等优势，在高质量发展中发挥典型和引领作用，努力提高国际影响力和辐射带动力，成为高质量发展先行区和科技创新引领示范区。

在深入实施、不断拓展重大区域战略的基础上，推动形成纵向横向经济轴带及各类型区域合理分工的空间经济格局：京津冀三省市继续抓住疏解北京非首都功能这个“牛鼻子”，持续增强京津两市对河北省特别是雄安新区的全方位、多层次的辐射和带动作用，努力形成高质量的区域整体协同发展新格局；长江三角洲发挥城市集群效应，彼此间错位竞争、分工合作，努力建成区域一体化发展示范区，在率先基本实现现代化中起到引领和标杆作用；长江经济带和黄河流域立足于全流域和生态系统的整体性，共同抓好大保护、坚决不搞大开发，打造国家生态与经济协调发展试验区，为新时代践行“绿水青山就是金山银山”的重要理念总结经验；粤港澳大湾区以全球科技创新高地为目标，建成最具创造性的世界先进制造业基地，打造最富活力的世界级城市群；海南以深度融入全球经济体系的前沿地带为发展导向，集聚全球优质生产要素，着力推动制度创新，为构建全面开放新格局积累体制机制改革经验；成渝地区双城经济圈发挥比较优势，促进产业、人口及各类生产要素合理流动和高效集聚，打造西部高质量发展的重要增长极。“一带一路”建设发挥牵引带动各区域协同开放和合作联动的作用，强化与京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设、长江经济带发展等重大战略的协调对接，构建协调东中西与南北方共同发展的新格局。

(二)推动发达地区和相对落后地区形成合力

“十四五”时期，应统筹考虑发达地区与相对落后地区发展，通过重大项目布局、重要政策扶持，向中西部有较好基础、基本具备条件的地区集中更多资源，推动形成区域均衡发展的格局。建立区域均衡发展的动力机制，加快区域改革创新、新旧动能接续转换，使发达地区与相对落后地区的产业有机结合，着力消除资源要素自由流动受限、配置效率不高的情况；创新产业模式、业态，立足于发达地区与相对落后地区各自资源优势，培育形成各具特色的现代化经济体系，鼓励发达地区与相对落后地区以科技成果转移转化、新型消费业态培育等为切入点，共建改革创新联动工作平台。建立区域均衡发展的平衡机制，促进发达地区与相对落后地区的联动，完善飞地经济合作机制，以跨省合作园区等为平台，加强产业项目对接，支持发达地区与相对落后地区共建产业合作基地和资源深加工基地。建立区域均衡发展的调整机制，强化对相对落后地区的政策保障，促进发达地区与相对落后地区共享发展，缩小相对落后地区在教育、医疗、住房等方面与发达地区的差距，完善相对落后地区的社会保障。

(三)发挥陆海统筹的引领作用

“十四五”时期，应转变以陆看海、以陆定海的传统观念，统筹陆海资源互动、作用互补，加强陆海开发和保护统一规划，推动蓝海经济发展。提高海洋资源利用规模，弥补陆地资源缺口，加强陆上技术向海洋资源开发的转化运用，提高海洋油气、可燃冰等的利用水平，降低资源使用成本，早日实现商业化。努力推动陆海产业融合发展，以海洋经济示范区为重点培育现代化的海洋产业集群，吸引陆地的资本、技术、人才向示范区聚集。建立近岸、近海、远海全方位、多层次空间开发格局，确定功能定位和开发重点，近岸重点开展生态保护和环境治理，近海重点进行高标准、高质量、高效率的资源开发，远海重点开展高技术研发并加强陆地产业链与海洋产业链的有机衔接，通过海洋经济发展辐射带动陆地经济。破除陆海边界、行政边界，实现山水林田湖草海全要素保护与修复。建立以滨海湿地、入海河口、沿海防护林、近岸海域等具有特殊重要生态功能的区域为主体的生态廊道网络体系，严格控制生态敏感区和脆弱区及周边地区的经济活动，努力还原海岸线自然面貌。

二、加快推进市场一体化进程

(一)推动城乡要素自由流动

“十四五”时期，应消除妨碍要素自由流动的制度性障碍，扩大要素市场化配置范围，实现要素流动自主有序、配置高效公平，有效调动城乡、区域的活力和创造力。完善土地管理体制，在形成建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制上进行深入探索，力争做到城乡土地统一调查、规划、整治和登记。深化户籍制度改革，除个别超大城市外，放开、放宽落户限制，探索以经常居住地登记户口，调整完善国家和区域中心城市积分落户政策，在珠三角、长三角等一体化程度较高的城市群试点户籍准入年限同城化累计互认。消除劳动力和人才社会性流动路径障碍，推动形成完备、规范、高效的人力资源市场体系，努力实现各部门劳动力和人才流动政策的协调衔接，坚决杜绝身份歧视现象，使城乡劳动者平等就业。

(二)共建区域一体化大市场

“十四五”时期，应继续以建设统一开放、竞争有序的市场体系为目标，构建完善区域市场一体化发展机制，建设全国统一大市场。做好京津冀区域市场统筹，以北京市场外迁为契机，谋划京津冀地区市场体系，推动构建功能完善、布局合理、各具特色的市场体系，破解争夺税源、行政壁垒等难题。扩大粤港澳区域对外开放，充分学习借鉴境外先进理念、成功做法和良好模式，同境外企业有效竞争，推动区域市场发展，深入挖掘电子商务发展优势，加快线上线下融合发展，推动传统市场转型升级。实现区域基础设施共建共享，按照网络化布局、一体化服务的原则，打破行政区域限制，推动轨道、公路、航空、港口等多种交通方式无缝对接，建设支持区域联动的交通基础设施。强化地方法规沟通融合，适时推动出台适应市场一体化发展的区域性政策法规。

(三)整合建立区域交易平台

“十四五”时期，应统筹推进区域自然资源资产交易平台建设，完善其使用权转让、租赁、抵押市场规则，继续完善区域性股权市场，健全市场监测监管机制，促进资源资产流转顺畅、利用高效。深化用能权有偿使用及交易制度试点，逐步扩大试点范围，建立健全用能预算管理制度。加快全国统一电力市场建设，促进京津冀、长三角和粤港澳大湾区“三大动力源”地区的交易机构相互融合，形成适应区域经济一体化要求的电力市场，推动构建助推清洁能源消纳的市场机制。完善交易规则和服务，研究制定土地、技术等市场交易管理制度，推进全流程电子化交易。支持各类金融、中介机构与区域交易平台沟通合作，高效提供产权界定、价格评估、流转交易、担保、保险等系统服务。

三、继续深化区域合作

(一)推动战略区域合作互动

“十四五”时期，应以城市群为发展主体，以区域间相互融通为基础，构建更大空间尺度的经济增长极、增长带，以各具特色、优势互补的新动力推动高质量发展。继续推进京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等重大国家战略，以政策精准和路径优化为切入点，加快推进各项重点工作，不断释放战略红利。提高重点地区的辐射带动力，继续推进与周边地区的基础设施互联互通，构建优势互补、产业关联、梯度发展的区域合作体系，提升合作层次和水平。推动各类社会中介组织发展，逐步建立区域性行业协会商会，支持企业组建跨区域的合作平台。加快推动长三角生态绿色一体化发展示范区建设，探索在京津冀、粤港澳、成渝地区建设区域合作示范区。继续完善跨区域城市群发展模式，强化城市群内部的城市合作，提高中心城市和城市群的综合承载和资源优化配置能力，推动城市间公共服务、基础设施、环境治理、对外开放的协调联动。

(二)增强流域上下游协同发展

“十四五”时期，应继续健全上下游毗邻省市规划对接和流域内相关省市协商合作机制，推动流域上下游协调发展。长江经济带相关省市继续坚持共同抓好大保护、坚决不搞大开发，将水安全、生态修复、交通运输、产业发展等融为一体。黄河流域内相关省市围绕气候变化影响、水沙关系变化、水资源配置、重大基础设施布局、产业分工、城市群发展等加强探索，扎实推进规划编制工作。珠江—西江流域内相关省市强化沟通合作，统筹开发建设与环境保护的关系，密切与粤港澳大湾区的对接合作，推动西江上游沿江地区在重点领域加快发展，形成政府有效推动、企业自觉行动、社会共同参与的流域协调联动发展新格局。淮河、汉江流域内相关省市以生态优先、绿色发展为引领，以综合立体交通走廊为支撑，有效发挥中心城市辐射带动能力，加强上下游协同、干支流联动，推动流域发展迈上新台阶。

(三)深化省际交界地区合作

“十四五”时期，应科学划定省际交界地区范围，转变政府职能，加强政府合作，完善统一规划建设、共享利益的机制。因地制宜推进省际交界地区合作，强强交界地区以打造差异化产品为主，增强产业内合作；强弱交界地区立足各自比较优势，增强产业间合作；弱弱交界地区注重自然资源与生态环境保护，优先完善基础设施，增加公共产品有效供给；支持成立专门处理省际交界地区问题的专业机构，推动开展合作示范区建设。继续探索各类省际交界地区合作模式，对支撑相关地区合作发展的相关规划做好评估，支持浙闽赣皖、苏鲁豫皖、闽粤赣等省际交界地区加快发展，着力解决各类交界地区面临的不同问题。

(四)继续加强国际区域合作

“十四五”时期，应抢抓“一带一路”建设重大历史机遇，以更加积极主动的姿态走向海外，构建我国对外开放新格局。要统筹协调六大国际经济合作走廊建设，推动西部陆海新通道连接“一带”与“一路”，拓展国际区域合作新空间。有效利用“一带一路”国际合作高峰论坛、中非合作论坛等国际交流平台，有序推动长江—伏尔加河合作、澜沧江—湄公河合作、图们江区域合作实施。要积极布局沿边地区国际合作平台，打造陆地边境地区开放合作新高地。稳妥推进跨境经济合作区，推动边境经济合作区建设，加快创建重点开发开放试验区，提升境外产能合作园区等的辐射带动作用。深化长江经济带和中国—中南半岛沿线国家的合作，加强云南、贵州与成渝地区双城经济圈的联系，全力将云南打造成向南开放的桥头堡。深化中亚区域经济合作，加强中哈、中俄、中蒙合作，将新疆打造成向西开放的重要基地。深化东北亚区域合作，加强辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古与环渤海地区的合作，打造向东北亚开放重要枢纽。

四、实现区域间互助共济

(一)推动东西部扶贫协作持续发力

“十四五”时期，应做好东西部资源的跨区域配置，由政府明确协作关系，由企业自发实现产业转移，由社会搭建人才交流桥梁，为脱贫攻坚注入新活力。发挥政府在东西部扶贫协作中的主导作用，全面深化中央和国家机关定点扶贫，创新帮扶机制，加大帮扶力度，落实帮扶资金；各地政府积极开展对接，推动消费扶贫，把握好细节问题，推动各项工作顺利实施。加强以企业合作为载体的协作，推动西部有序承接东部转移产业，支持东西部地区国有企业加强合作，开展扶贫协作合作项目，提高西部地区国有企业自生能力；鼓励东部地区民营企业拓宽业务范围、拓展经营空间，发挥技术和灵活性优势，把更多资源转向西部地区，助力脱贫攻坚。依托互联网搭建东西部选才用才平台，强化扶贫协作双方党政干部和专业技术人员交流，推动人才技术向西部地区流动。健全东西部地区劳务输出的精准对接机制，实现西部地区贫困人口跨区域有效就业。

(二)推动对口支援升级加力

“十四五”时期，应继续全面深化精准对口支援，进一步加大对革命老区、民族地区、边疆地区等特殊类型地区的支援力度，积极稳妥推进支援机制优化升级，建立健全以人民为中心的支援机制。聚焦青海、四川、云南、甘肃四省藏区以及新疆和西藏，推动对口支援向更深层次、更高质量、更可持续方向发展，为实现社会稳定和长治久安奠定坚实基础。探索建立异地转移安置机制，通过对受援地区剩余劳动力的定向定岗精准培训，吸纳受援地区人口到援助地区落户，实现受援地区人口持续稳定“走出来”，研究设立专项奖励资金，根据实际吸纳人口规模及基本公共服务提供情况给予资金支持。

(三)创新开展对口协作(合作)

“十四五”时期，应针对转型升级困难地区进行对口协作(合作)，健全政府、企业和社会力量共同参与的协作(合作)体系。继续协助南水北调中线工程水源区在水质保护、产业转型、民生保障等方面取得新突破，促进水源区绿色发展。继续对口支援三峡库区，提高库区生态农业、旅游业、商贸物流业等产业发展水平，促进库区移民安稳致富，保障库区社会和谐稳定。建立东部发达省市与东北地区整体合作机制，实现东北振兴战略与京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等重大国家战略联动，发挥北京技术、人才优势，在东北地区建立科技成果转化和产业化基地，发挥上海、广州、深圳经营、管理优势，在东北地区加强产业园区合作，实现利益共享。

五、完善区际利益补偿

(一)健全纵横结合的生态补偿机制

“十四五”时期，应坚持中央高位统筹、地方积极参与，充分体现生态产品价值，提高保护生态地区提供生态产品的积极性。健全重点生态区域补偿机制，中央财政综合考虑不同区域生态功能，结合生态保护补偿试点经验，对各类补偿资金加以统筹使用，并逐步增加对各类禁止开发区域、重要生态屏障等国家重点生态功能的均衡性转移支付。各省区市健全行政区划内的各级转移支付制度，健全资金投入机制，加大对区域内重点生态功能区的支持。根据区际公平、权责对等、试点先行、分步推进的原则，坚持谁受益、谁补偿，积极稳妥推动在有条件的地区建立跨流域、跨区域、多元化、市场化的生态补偿机制。

(二)健全粮食主产区利益补偿机制

“十四五”时期，应整合粮食主产区支持政策，协调好粮食产销区效率和公平、权利和责任的关系，建立针对粮食主产区的利益补偿机制。把一般性的产业政策与有针对性的区域政策结合起来，加大针对粮食主产区的转移支付力度，实行针对粮食主产区差别化的税收政策，扩大粮食主产区自身财力，化解粮食主产区稳定生产与实现增长的矛盾。继续推动优质粮食产业工程、大型商品粮基地建设、农业综合开发等项目，支持大型农产品精深加工项目优先在粮食主产区布局，提高粮食主产区综合生产能力，更好地维护国家粮食安全。努力实现粮食产销区利益联动，鼓励粮食主销区采取对口帮扶方式，帮助粮食主产区开展农田水利基本建设、中低产田改造、农村公路建设、农民科技培训等。

(三)完善资源输出地利益补偿机制

“十四五”时期，应加快资源输出地转型升级步伐，推动接续替代产业龙头企业、集群加快发展，完善针对资源输出地的利益补偿机制，促进资源开发收益向输出地倾斜。要明晰市场和政府的关系，厘清两者的职责边界，逐步建立重要资源的产供储销体系，沿着市场化的方向健全有利于资源集约和高效利用的价格形成机制，使其能够有效覆盖开采成本以及生态修复和环境治理等成本。要构建资源输出地转型发展长效机制，支持输入地以产业、科技合作等方式帮助输出地发展接续产业和替代产业，推动资源输出地高质量发展。

六、推动基本公共服务均等化

(一)不断提升基本公共服务水平

“十四五”时期，应坚持需求导向，针对不同类型的基本公共服务，平衡公平与效率，构建政府主导，企业、社会组织、个人联合参与的合作供给方式。健全公共财政体系，完善转移支付制度，实现财政事权与支出责任相匹配，稳步构建起权责清晰、标准合理、保障有力的基本公共服务保障体系。优化转移支付结构，加大对特殊类型地区的均衡性转移支付力度，支持基本公共服务投入向重点人群、薄弱环节倾斜，增强地市以下财政基本公共服务保障能力。加快构建地方税体系，赋予省级政府一定的税目设置权和税率调整权，逐步缩小县域间、市地间基本公共服务差距。

(二)高位统筹基本公共服务

“十四五”时期，应高位统筹基本公共服务供给，继续推动各种群体基本公共服务的对接和无障碍转继，使各地居民可以在统一的制度框架下获得基本公共服务。完善企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，着力推动实现养老保险全国统筹。完善基本医疗保险制度，积极推动在省级层面实现基本医疗保险统筹，推动形成全国统一的医疗保障标准化体系。完善义务教育管理体制，探索建立全国统筹、省负总责、市县管理、社会监督的义务教育经费保障机制和基于统一高考的综合评价多元录取制度。

(三)加强城乡区域间基本公共服务衔接

“十四五”时期，应加快构建基本公共服务跨城乡、跨地区衔接体制机制，制定具体措施和支持政策，以自由迁徙推动区域基本公共服务均等化。要统筹跨城乡、跨区域基本公共服务合作，推动在三大动力源地区构建区域基本公共服务平台，创新跨区域服务机制，推动居民异地享受基本公共服务并便捷结算，努力实现资源均衡分布、合理配置，形成更多可复制、可推广的经验。

七、调整完善区域政策调控

(一)实行差别化的区域发展政策

“十四五”时期，应坚持宜工则工、宜商则商、宜农则农、宜粮则粮、宜山则山、宜水则水原则，分区施策、分类指导，不断增强政策的精准性和有效性。稳妥推进央地收入划分改革，继续通过在转移支付中加大资金分配系数等方式，对西部等相对落后地区和东北地区等老工业基地实行差别化补助，制定促进新时代中部地区崛起再上新台阶的指导意见，继续调整和扩充“两个比照”政策，拓展支持范围和领域。加快形成商业金融、合作金融和政策金融合力，引导金融机构加大对中西部等欠发达地区和东北老工业基地小微企业的支持力度，落实无还本续贷等政策，支持轻资产实体经济企业以适当方式融资，探索建立中西部地区基础设施融资风险分担机制。实行负面清单与鼓励产业目录相结合的产业政策，适时修订中西部地区外商投资优势产业目录，编制中部地区鼓励产业目录，优先支持中西部地区有条件在当地布局就地加工转化的资源、能源开发利用项目。继续实行差别化用地政策，加强对中西部等欠发达地区国家级新区、开发区利用外资项目以及跨境经济合作区、边境经济合作区、重点开发开放试验区的建设用地计划指标予以倾斜，保障边境、特殊困难地区基础设施领域“补短板”项目用地，全力满足民生工程用地需求。强化产业转移过程中的环境监管，对重要生态功能区、敏感区和脆弱区，坚持保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，严禁不符合功能定位的开发活动。

(二)优化区域财政转移支付制度

“十四五”时期，应平衡地区间基本财力，健全均衡性转移支付制度，提高支付力度，促进区域协调发展。要健全财政体制，科学确定中央支出占财政总支出的比重。在切实考虑区域间支出成本因素、有效提高中西部地区自生能力的基础上，逐步缩小常住人口人均财政支出差异。完善生态保护红线制度，健全主体功能区支持政策，中央财政加大对重点生态功能区、农产品主产区、困难地区的有效转移支付的力度。省级财政应以调整收入划分、增强转移支付力度等方式，提升省以下政府基本公共服务保障能力。

(三)实现区域政策与其他宏观调控政策联动

“十四五”时期，应细化区域政策指导空间单元，加强其与宏观调控政策协同配合，增强推动区域协调发展的政策合力。围绕国家重大区域战略，统筹中央预算内投资、金融依法合规支持，充分发挥专项债券对扩大内需、稳定投资、补足短板的重要作用，推广和规范PPP合作，保障重点项目资金需求。针对京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等重大国家战略，通过协同制定引导性产业政策等措施，减少不必要的干预，提供更大的发展空间。