深化改革背景下民用枪支立法完善

罗 颖

（辽宁警察学院 治安管理系，辽宁 大连 116036）

党的十八大以来，我国对于转变政府职能和深化改革作出了明确部署。李克强总理在《政府工作报告》中明确提出，“持续推进简政放权、放管结合、优化服务，不断提高政府效能”。[1]在全面深化“放管服”改革中，公安机关在民用枪支管理改革中遇到了一些问题和难点，如定性难、缺乏执法依据，管理标准不统一、执法结果差异较大等。这充分暴露了我国民用枪支管理的相关立法存在不足，亟待完善。以往关于枪支管理的研究，大多集中于公务用枪的管理和使用方面，关于民用枪支的管理和立法讨论很少涉及。完善的立法是改革的依据也是保障，因此有必要对民用枪支的立法完善问题进行进一步的探讨,以期更有利于民用枪支管理改革的深入进行。

一、完备的法律体系是深化改革的前提和保障

行政法律规范在行政管理活动以及在整个国家社会生活中具有重要的影响与作用。它在行政管理活动中主要承担着规范与控制、组织与调节、改革与稳定的三大基本功能。它作为法律依据能够规范与控制日常的行政管理行为，保证行政管理行为受到有效的约束，避免产生权利腐败。同时，在行政系统这个复杂的公共权力组织系统中，通过行政法律规范进行组织与调节，是实现行政管理法制化的基本条件。此外，行政法律规范是相对稳定的，它的稳定性对必要的行政改革而言又是一种制度保障与推动力量。可以说，行政法律规范是行政管理改革的保障。

民用枪支的使用主要涉及专业射击运动和营业性射击场射击娱乐、狩猎、野生动物科研和保护等方面，与群众的日常生产、生活及文化体育活动密切相关。因此，民用枪支的管理既关乎公共安全和社会秩序的稳定，也关乎群众的生产生活需求以及多元化的文化娱乐需求是否能够得到满足，是新时代国内社会矛盾中需要解决的内容之一。深化民用枪支管理改革，既是公安机关贯彻落实“放管服”改革的重要工作内容，同时也是解决新时代国内社会矛盾的途径之一。因此，应建立健全民用枪支管理的法律体系，进一步促进民用枪支管理改革的深入进行。

二、当前民用枪支管理法律法规存在的问题

当前，我国关于民用枪支的法律法规还并不完善，尚未形成完备的法律体系。这已经对民用枪支的日常管理工作造成了一些困难，也影响到了民用枪支的正常、合法使用，同时也对公安机关对民用枪支的认定及日常管理造成了一定的困难，主要表现在以下几个方面。

（一）没有明确的概念界定，范围不清

概念是思维的基本单元，是逻辑的基础，而民用枪支至今没有明确的概念界定。《中国人民共和国枪支管理法》（以下简称《枪支管理法》）并未对民用枪支作出明确界定，只规定了配置范围,而且并不清晰。《枪支管理法》第六条中规定了配置范围，即营业性射击场、狩猎场、野生动物科研保护饲养单位、猎民牧民，作为能够配置民用枪支的单位和个人。对于山区、林区的农民可以配置的护林护秋猎枪和飞机场驱鸟枪支都是公安部通过规范性文件设定的,并未列入《枪支管理法》的法定配置范围内。此外，目前在很多射击运动单位使用的激光枪是否属于民用枪支，目前也没有明确的法律定性。由于民用枪支范围不清，造成实践中的执法困惑。

（二）缺少国家层面的统一立法，存在法律空白

目前，我国尚无国家层面的民用枪支管理统一立法。一方面，现有的各项法律规范过于零散，且法律效力低。关于民用枪支的相关规定主要以2015 年修订的《枪支管理法》为主，同时还有《射击竞技体育运动枪支管理办法》，而其他的相关规定都是公安部以发布的通知或回复各地公安机关的函的形式出现，如《关于对彩弹枪按照枪支进行管理的通知》等，此类规定的法律层级较低。另一方面，民用枪支管理的规定不全面，存在法律空白。《中华人民共和国枪支管理法(2015 修正)》第四十七条中明确指出，“单位和个人为开展游艺活动，可以配置口径不超过4.5毫米的气步枪。具体管理办法由国务院公安部门制定。制作影视剧使用的道具枪支的管理办法，由国务院公安部门会同国务院广播电影电视行政主管部门制定。”但公安部至今尚未出台相关管理规定。在没有统一立法的情况下，各地都是以《枪支管理法》为指导，自行设立地方性规范，因此造成实践中各地法规不尽相同，执法效果不统一。此外，关于枪支的维修，在《枪支管理法》中未做出明确说明。对于民用枪支来说，枪支的维修工作是一种客观需求，特别是射击运动枪，由于使用频率较高，会导致枪支零部件缺损。目前，由于没有明确的维修规定，导致射击运动枪在实际使用中“以报废代替维修”的情况普遍存在，造成了不必要的浪费且金额十分可观。另外一种情况，就是私自维修，如猎枪等，由此引发的意外事故也偶有发生。因此，亟待通过国家立法形式建立《民用枪支管理办法》，以统一规范全国的民用枪支管理工作，弥补法律空白。

（三）缺少配套的法律法规，未形成完备的法律体系

完善的法律法规体系，不仅需要有明确的法律规定作为主体，同时还需要配套的法律法规作为支撑。《枪支管理法》中关于民用枪支管理的相关规定均是原则性的，缺乏细节规定，因此需要各类民用枪支的分类管理规定作为配套，共同实施管理。目前，仅有《射击竞技体育运动枪支管理办法》《枪支去功能处理与展览枪支安全防范要求》《枪支管理信息规范》可以作为配套法规,而营业性射击场设置及其枪支管理、狩猎场枪支管理、道具枪管理等均无配套的法律法规。由于缺乏配套的法律法规，关于以上几项内容的管理均是以各地的地方性法规为主，因此在行政审批事项及日常管理中出现各地不统一的现象。基于这种现状，应加快制定民用枪支管理的配套法律法规，尽快形成完备的民用枪支管理的法律体系，为全面保障民用枪支管理工作的顺利实行提供法律依据和保障。所以，立法完善在深化民用枪支管理改革过程中是一项势在必行的举措。

（四）立法精神缺少服务型理念

立法精神是法律在根本上所追求的价值与目标，是一部法律的灵魂。《枪支管理法》作为枪支管理的根本大法，其立法精神是“加强枪支管理，维护社会治安秩序，保障公共安全”，在立法精神上缺少更好地保障生产和生活需要、满足人民群众娱乐需求的服务型理念。[2]同样，现有的关于民用枪支管理的法律规定也均是在加强管理的视角下规定的，虽体现了严格管理枪支的基本要求，但整体缺乏服务意识。当前，我国正在深化政治和经济体制改革，政府职能也处于向服务型转变的过程中，这种转变应当是自上而下的进行，由中央到地方，由理念向实际行动，由立法向执法。因此，首先应当将服务型的理念体现在立法精神上，其次在行政执法工作中树立服务型的执法理念，最终在执法行为上得以落实。缺乏服务意识的立法在实践中不利于政府职能向服务型的顺利转变，因此，亟需完善民用枪支的立法，否则将难以适应时代的变化。

三、完善民用枪支管理立法的建议

（一）进行概念界定，明确范围

首先，应当在立法中明确民用枪支的概念。在概念明确的基础上才能够进一步完善立法中的其他内容。在进行概念界定时，应当重点围绕“民用”二字展开，即民用枪支是相对于公务用枪而言的，与公务无关，其主要作用是保障公民个人或单位的生产或生活得以顺利进行，主要涉及边远山区、林区免于受到野生动物的侵害，以及文化体育运动的顺利开展。建议将其定义为“是指符合《中华人民共和国枪支管理法》规定的枪支范围中，非军事单位使用的、非公务用枪管理范围的制式枪支。”其次，明确民用枪支的范围。在民用枪支概念明确的前提下，对范围进行梳理和确认。除《枪支管理法》规定的民用枪支范围外，对于飞机场配置的驱鸟猎枪及护林护秋枪支应明确列入民用枪支配置范围，通过立法程序上升为行政许可事项,以保障部分公民和单位合法使用枪支的权利。同时，针对近年来出现的一些使用范围及未明确定性的类似民用枪支，如激光枪等要做出明确定性，从枪支定性这个源头上避免执法中的困惑，从而更利于解决后续在执法实践中遇到的问题。

（二）制定统一立法，填补立法空白

建议制定《民用枪支管理办法》，将它作为《枪支管理法》的下位法，将民用枪支管理的相关内容以法规的形式固定下来。在《民用枪支管理办法》制定的过程中，应当结合新时代的民用枪支管理的发展形势，以及政府职能转变的方向和要求，做好顶层设计工作。应当努力做到以下几点：一是确保《民用枪支管理办法》符合时代发展，具有现实指导意义和可操作性，同时具有前瞻性和稳定性。首先，必须能够更好地指导执法实践，解决实践中的难题和困惑，如检查规范、处罚依据等。其次，应当在相当长的时间内具有稳定性，能够长期发挥指导作用。二是确保《民用枪支管理办法》中对于涉及民用枪支管理从制造到销毁各环节均有明确的要求，使内容具有完整性，不留有空白。完备的法律规定能够全方位规范民用枪支管理的各项内容，从而做到不漏管不空管。三是确保将现代管理模式与信息化手段运用于民用枪支管理中，以法的力量推动行政管理改革。随着时代的发展和科技的进步，传统的管理方式已经不能满足现代民用枪支管理工作要求。应当进一步完善与优化民用枪支管理平台的建设，将枪支从生产到销毁的各个环节的工作以数据采集和传输的模式输入，并实现数据的上传和共享。通过平台的建设，实现民用枪支管理的动态监控与预警。

（三）构建完备的法律体系

《民用枪支管理办法》涉及各类民用枪支的管理，在规定上要具有普遍适用性。同时，每一类枪支还具有自身所处行业的特点，具有特殊性。因此，在制定统一的《民用枪支管理办法》基础上，还需要制定配套法规加以完善，形成完备的法律体系，全方位细致规范民用枪支管理工作。建议同步制定《营业性射击场设置规范》《狩猎场枪支管理规范》《影视剧道具枪支管理规范》《展览用枪支管理规范》。[3]此外，还应进一步完善行业标准和质量体系建设。随着经济全球化深入发展，标准化在便利经贸往来、支撑产业发展、促进科技进步、规范社会治理中的作用日益凸显。民用枪支的管理工作，不仅涉及行业设置的宏观内容，还涉及具体的管理细节，如民用枪支的运输管理的细节。现有的《枪支管理法》只是规定使用“封闭式运输设备”，而对车辆的车型及防范设施等相关细节缺乏明确规定。由于缺乏统一标准，往往造成监督检查中缺少执法规范化的标准，不利于实践中具体管理工作的开展。因此，建议制定《枪支运输专用车质量标准》，进一步细化并明确运输枪支车辆的具体、统一的标准。同时，制定《民用枪支涉枪岗位人员资格认定标准》，对于涉枪人员的资格进一步明确，如押运员的资质、营业性射击场内部人员的持枪资格和能力审核等。这些都是关系到枪支安全的重要岗位，可以参考公务用枪的管理方法，进行相应的考核与认证。构建完备的法律体系，保证枪支管理的执法活动有明确的法律依据，也有执法的细节标准。这样有利于公安机关在日常管理工作中，无论是审批发证还是监督检查或查处都能够做到有法可依，能够提高执法规范化和透明化，取得更好的执法效果。

（四）体现科学的立法精神

立法精神是立法的灵魂所在，它直接影响着立法的科学性和立法实施后的效果。科学立法，是依法治国的前提。科学立法，不仅要讲立法技术，更要讲立法理念。以人为本，是科学发展观的核心，也是深化行政审批制度改革，建设服务型政府的基本出发点。在《民用枪支管理办法》的立法中，首先，要坚持以人为本的立法精神。将严格枪支管理与服务生产、生活需要做好平衡，达到既有效保障公共安全，同时又做到便民利民，真正将“放管服”改革的要求落实到位。其次，要体现“共建共治共享”的治国理念。民用枪支的管理工作涉及公安、交通、林业、农业、工商等多个部门，在制定《民用枪支管理办法》及其配套法规的过程中，应以公安为主协调其他部门共同参与。同时，将“共治”的精神与完善立法融合到一起，注重引导社会组织和公民共同参与、协同治理。通过共建共治，最终实现共享社会治理成果，真正实现全方位依法治国。

在依法治国精神指引下，公安机关深化“放管服”改革工作不断深入进行，关于民用枪支管理的改革工作必将在此基础上不断探索前行。完善的立法是改革的前提和保障。只有不断完善民用枪支立法，科学立法，做好顶层设计，以科学管理和标准化管理为抓手，用完备的法律体系加强民用枪支管理，才能更好地保障公共安全，保证人民群众的生产和生活需要得以满足和实现，促进民用枪支管理改革不断深化下去。