《公共图书馆法》与地方图书馆制度中读者权利保障研究

陈 姣

（湖南第一师范学院 图书馆，湖南 长沙410205）

引言

联合国教科文组织在《公共图书馆宣言》中提出：“每一个人都有平等享受公共图书馆服务的权利，而不受年龄、种族、性别、宗教信仰、国籍、语言或社会地位的限制。”[1]读者权利是公民的一项基本权利，是公民享受公共文化服务的主要体现。公共图书馆作为读者权利实现的主要场所，应对读者权利给予充分的尊重与保障[2]。目前，业界学者关于公共图书馆读者权利的研究主要围绕《公共图书馆法》的某一具体条款或某一具体权利展开，对国家立法和地方立法中的读者权利进行全方位探讨的研究成果较为欠缺。通过对我国《公共图书馆法》与地方图书馆法规中读者权利进行梳理，对相关读者权利条款进行分析，笔者对公共图书馆读者权利保障立法提出了若干思考，以期为今后我国公共图书馆读者权利保障立法和实践提供参考及启示。

一、公共图书馆读者权利保障立法概况

（一）《公共图书馆法》读者权利保障立法概况

《中华人民共和国公共图书馆法》历经研究起草阶段、调研和修改阶段、公开征求意见阶段，于2017 年11 月4 日由第十二届全国人大常委会审议通过，并于2018 年1 月1 日正式实施。这是我国第一部图书馆专门法，是为了加强对公共图书馆管理，推进公共图书馆事业的发展，较好地保障人民群众的公共读书阅览权利而制定的法律[3]。《公共图书馆法》为保障读者权利提供了立法和制度供给，规定公共图书馆应当按照平等、开放、共享的要求向社会公众提供服务。不同的研究者对于公共图书馆读者权利内容的界定各不相同，笔者通过对《公共图书馆法》的研究和梳理，对业界参考文献的分析和对比，将读者权利总结为以下六个维度：第一，免费使用公共图书馆权；第二，信息获取权；第三，特殊群体读者权；第四，读者的批评、建议、监督权；第五，读者个人信息保护权；第六，读者安全权。（见表1）

表1 《公共图书馆法》读者权利相关条款

《公共图书馆法》的颁布为读者权利的实现赋予了法律保障，对完善读者权利保障机制，促进社会基本信息公平意义深远。但每一部法律的出现并不是尽善尽美的，《公共图书馆法》并未将读者权利保障作为一个单独的部分列举出来，而是将读者权利相关内容零散地分布于法律的各项条款中。正如有学者所言，“我国公共图书馆法在性质上应该属于公民权利保障法和公共文化服务促进法与发展法，不应该定位为政府对公共图书馆施加行政控制和支配的‘管理法’。”明确指出该法立法理念需要完成从政府管理法向公共图书馆权利和读者权利理念的转变[4]。即便如此我们还是应该肯定《公共图书馆法》为读者权利保障所做出的诸多努力。

（二）地方图书馆制度中读者权利保障立法概况

据统计，截止到2017 年底，我国地方性图书馆法规和行政规章共有19 部，1982 年12 月，国家文化部颁布执行指导省（自治区、市）级图书馆工作的法规性文件《省（自治区，市）图书馆工作条例》，随后许多省、自治区、直辖市相继制订了地区图书馆条例或管理办法，用以指导市、县图书馆工作，地区图书馆管理逐步走入法制化道路[5]。（见表2）

表2 我国地方图书馆法规和规章概况

在各地方图书馆法规和行政规章中，对读者权利的保障主要可以归纳为三个方面：一是平等使用公共图书馆的权利；二是免费获得公共图书馆基本服务的权利；三是向图书馆或主管部门提出意见或建议的权利。在赋予读者权利的同时，大部分法规和规章也对读者义务作了要求，规定读者在享有相应权利的同时，应积极履行相应的义务，读者义务条款主要集中在爱护文献资料和公共设施、按时归还所借文献资料、遵守和维护图书馆公共秩序等方面[6]。在此，同样以读者权利的六个维度来对19 部地方图书馆法规和规章来进行读者权利相关规定的统计。（见表3）

表3 我国地方图书馆法规和规章读者权利一览表

地方图书馆法规和行政规章颁布时间跨度大，从1985 年至2017 年，对读者权利保障的内容也不尽相同，整体来说，随着时间的推进，对于读者权利保障的内容趋于丰富，但相较于《公共图书馆法》，保障内容更为零散和欠缺。伴随着《公共图书馆法》的实施，各地方图书馆法规和行政规章应服从国家法律并根据地区特点及时修订完善读者权利保障相关内容。

二、《公共图书馆法》与地方图书馆制度中读者权利保障条款对比分析

通过对《公共图书馆法》和地方图书馆法规及规章的条文内容分析发现，我国现行公共图书馆立法中，关于读者权利保障方面的条款主要集中在六个方面：

（一）免费使用权条款

在所调查的20 部法律法规中，基本都赋予了读者免费使用图书馆的权利，其中，《公共图书馆法》明确规定公共图书馆应当免费向社会公众提供四类服务：（一）文献信息查询、借阅；（二）阅览室、自习室等公共空间设施场地开放；（三）公益性讲座、阅读推广、培训、展览；（四）国家规定的其他免费服务项目[3]。其他地方法规也都指出图书馆应加强读者服务工作，从开馆时间、借阅方式、借阅范围、阅读指导等方面对读者免费使用图书馆做出了相关规定。其中，《上海市区县图书馆管理办法》第三十二条为收费规定，指出公共图书馆对图书、报刊借阅实行免费服务，为读者收集专题信息，编写参考资料，提供音像制品、电子出版物借阅服务或者进行代查、代译、复印书刊资料等工作时，可以适当收取费用。具体收费标准由市文化局会同市财政局、市物价局另行规定[7]。这是地方法规中首次对读者提出有偿服务的要求。在19 部地方法规中，包括上海、深圳、内蒙古、河南、广西、浙江、乌鲁木齐、山东、江苏、四川、广州、东莞、重庆等地区在内的14 部地方法规都对公共图书馆免费服务和有偿服务做出了界定，而随着时间的推进，这种界定更加的明确和具体。免费服务主要指图书馆提供的各项基本服务，有偿服务主要集中在为读者提供文献复制、文本打印、即时付费数据库检索、科技查新、专题信息服务、文献信息资源开发等方面。有偿服务的开展意味着公共图书馆的服务越来越多元化和个性化，也标志着公共图书馆服务质量和水平的不断提高。

（二）信息获取权条款

所调查的全部法规都对读者的信息获取权做出了相关规定，《公共图书馆法》主要从开放时间、服务内容、借阅规则、阅读指导、文献资源共享等方面赋予读者信息获取权。各地方法规对读者的信息获取权赋予内容不尽相同，或简单或详细，其中《广州市公共图书馆条例》对读者信息获取权的保障最为全面。这一条例第三章公共图书馆服务与用户权益，共列举了19 条条款，对读者享有的服务和权益进行了详细地说明。条例规定公共图书馆应当坚持普遍、平等、免费、开放和便利的服务原则，除了免费为公众提供基本服务以外，还应提供专题服务、个性化服务、便民服务以及公益性服务等。且规定公共图书馆应当在馆舍显著位置设立用户意见箱（簿），公开监督电话，开设网上投诉通道，组建社会监督员队伍，定期召开用户座谈会，并在5 个工作日内答复读者意见[9]。这体现了对读者信息获取权的充分保障，体现了我国公共图书馆地方立法的较高水平。

（三）特殊群体读者权条款

《公共图书馆法》主要对少年儿童、老年人、残疾人等特殊群体的读者权做出了保障，规定应当设置少年儿童阅览区域，根据少年儿童的特点配备相应的专业人员，开展面向少年儿童的阅读指导和社会教育活动，并为学校开展有关课外活动提供支持，有条件的地区可以单独设立少年儿童图书馆。规定应当考虑老年人、残疾人等群体的特点，积极创造条件，提供适合其需要的文献信息、无障碍设施设备和服务等[3]。19 部地方法规中，15部对特殊群体读者权做出了规定，其中都对少年儿童这一特殊群体读者权进行了保障，此外部分法规还涉及对老年人、残疾人、农民等特殊群体读者权的保障，这体现了立法对弱势群体的重视，但除了上述几类特殊群体外，没有一部法规涉及对孕妇、农民工、低收入群体等弱势群体的关注，可见在公共图书馆的立法上还需要对弱势群体的读者权作更全面的分析和归纳。

（四）批评、建议、监督权条款

《公共图书馆法》对读者参与图书馆管理的权利做出了明确规定：公共图书馆应改善服务条件、提高服务水平，定期公告服务开展情况，听取读者意见，建立投诉渠道，完善反馈机制，接受社会监督[3]。在19 部地方图书馆法规中，只有10 部对读者的批评、建议、监督权进行了保障。湖北、北京、广西、浙江、乌鲁木齐、江苏等6 个地区的法规均规定读者有向公共图书馆或者主管部门提出意见和建议的权利。《四川省公共图书馆条例》则吸纳读者参与公共图书馆管理。《广州市公共图书馆条例》则规定公共图书馆应当在馆舍显著位置设立用户意见箱（簿），公开监督电话，开设网上投诉通道，组建社会监督员队伍，定期召开用户座谈会，并在5 个工作日内答复读者意见[8]。《东莞市公共图书馆管理办法》在此基础上还吸纳社会力量参与公共图书馆的运营与管理[9]。《重庆市公共图书馆管理办法》则规定应当与读者建立畅通的沟通机制，便于接受读者的批评、建议和监督[10]。这体现了在公共图书馆立法上对读者权利体系建构的重视，但所做的还远远不够，大部分法规仅一笔带过，没有为读者批评、建议、监督权的实现提供切实可行的措施保障。

（五）读者信息保护权条款

《公共图书馆法》对读者的个人信息保护作出了详细规定：公共图书馆应当妥善保护读者的个人信息、借阅信息以及其他可能涉及读者隐私的信息，不得出售或者以其他方式非法向他人提供[3]。在19 部地方法规中，仅有4 部明确列出了读者个人信息保护条款《四川省公共图书馆条例》第三十五条规定公共图书馆应当保护读者个人隐私，不得泄露或者向他人非法提供读者个人信息[11]；《广州市公共图书馆条例》第四十六条[8]和《东莞市公共图书馆管理办法》第五十一条规定公共图书馆应当依法保护和使用用户信息，未经用户同意，不得擅自向第三方披露或者泄露[9]；《重庆市公共图书馆管理办法》规定公共图书馆应妥善保护读者个人隐私，不得泄露或者向他人非法提供个人信息、借阅信息等[10]。显然，80%的地方公共图书馆没有意识到读者个人信息保护的重要性。读者个人信息保护是急需立法关注的一个重要领域。

（六）读者安全权条款

关于读者安全权的条款，《公共图书馆法》仅在公共图书馆的设立中指出图书馆应当具备安全保障设施、制度及应急预案，没有对读者安全权作更深入地探讨。在地方法规中，也仅有四川、广州、东莞、重庆地区的4 部法规对读者安全权有所提及。四川规定公共图书馆应当配备专业防护和安全防范设施设备；广州和东莞规定应建立应急预案，落实有关安全管理制度；重庆则规定公共图书馆应当建立健全安全管理制度，依法配置安全保护设备和人员，保障公共图书馆和读者安全。《重庆市公共图书馆管理办法》首次明确指出了公共图书馆应保障读者安全，其他地方法规仅对文献信息资源的保存和保护工作作出了规定，但忽视了对读者的安全保护工作。

三、对公共图书馆读者权利保障立法的思考

（一）完善读者权利的保障内容

尽管在读者权利保障的立法上取得了一些成绩，但还存在很大的上升空间，随着社会的向前发展，必将有新的读者权利被不断赋予。《公共图书馆法》在日后的修订中应不断完善读者权利的保障内容，构建读者权利保障体系。大部分地方图书馆法规仅从图书馆义务的角度来体现读者权利，且对读者权利的关注停留在免费使用、信息获取等基本服务层面，而对读者的批评、建议、监督权及个人信息保护权、安全权缺乏关注。在公共图书馆立法上，应充分体现以读者为中心的思想，贯彻读者权利本位理念，增加读者权利种类，完善读者权利保障内容。此外，还应制定具体的实施细则，辅以相关保障措施，使读者权利得到真正意义上的保障，而不是一纸空文。

（二）体现对特殊读者的人文关怀

现有图书馆法律法规条款关注的特殊读者群体主要是少年儿童、老年人、残疾人这三类，而对孕妇、农民工、低收入群体等其他弱势群体的读者权缺乏关注。公共图书馆的立法应增加对其他弱势群体的保护条款，充分体现对特殊读者群体的人文关怀，且针对不同的特殊群体要提供满足其需求的文献信息资源、设施设备、特殊服务等。比如建立残疾人无障碍通道，提供盲文书籍，提供视障和老龄阅读设备，提供送书上门服务，在具备条件时甚至可以学习国外建立专门的残疾人图书馆等，这些措施都是公共图书馆保障特殊群体读者权应采取的举措[12]。

（三）重视读者参与图书馆工作

参与图书馆工作是读者权利的重要内容，读者参与管理权主要包括三方面的内容：参与决策权、批评和建议权、申诉和控告权[13]。调查过程中发现，除《公共图书馆法》外，仅有10 部法规对读者的批评、建议、监督权做了规定。一般表述为“读者有向公共图书馆或者主管部门提出意见和建议的权利”，只有《广州市公共图书馆条例》体现了读者参与决策权、申诉控告权，其规定应设立用户意见箱，开设网上投诉通道，并在5 个工作日内答复读者意见。公共图书馆立法中可以学习广州市的经验，建立相关渠道充分保障读者的参与决策权、批评建议权、申诉控告权，积极引入读者参与机制。

（四）加强对读者安全的保障

这里的读者安全包含两方面内容：一是读者的个人信息安全，二是读者的人身、财产安全。《公共图书馆法》仅在公共图书馆的设立中指出图书馆应当具备安全保障设施、制度及应急预案，没有对读者安全权作更深入地探讨。在调查的19 部地方法规中，仅有4 部对读者的隐私权和安全权作了相关规定，这表明公共图书馆立法普遍忽视了对读者安全的保障，关于读者隐私权和安全权的保护在立法上需进一步完善。在今后的立法中，应进一步细化读者隐私权和安全权的范围，并建立相关惩罚机制，从根本上履行图书馆对读者的安全保障义务。

结语

伴随着《公共图书馆法》的施行，公共图书馆读者权利保障工作已经进入了新的发展阶段。无论是新法还是旧规，都存在法律普及性不高及主客体相互作用的事实，各地区应以《公共图书馆法》为法律依据，结合本地实际情况开展读者权利保障立法工作，不断修订完善相关读者权利条款，构建读者权利保障机制。此外，读者权利的完全实现，除了立法保障之外，还应当积极纳入政府工作之中，图书馆、读者等多方力量只需共同努力，全面构建读者权利保障服务体系。