民初内阁制失败原因探究——从制度有效性视角

周嘉豪

（同济大学 政治与国际关系学院，上海 杨浦 200092）

近年来，随着社会科学对历史学科的影响加深，新制度主义的解释力尤为凸显。文章以新制度主义为理论基础，用制度有效性理论探讨肇始于百年前的制度试验，试图归纳内阁制在民国行不通的原因。目前国内学术界对民初内阁失败问题的研究取得了较为丰硕的成果，历史学界、宪法学界和政治学界的皇皇巨著不胜枚举，这里试图用历史政治学的该中层理论视角作一个补充。

辛亥革命后的诞生中华民国是中国现代国家构建的起始点，是政治现代化、向西方文明借鉴制度的一次重要的尝试，是国家的政权组织形式由帝制转为共和制的第一次努力。“内阁制”作为近代意义的内阁，是西方政治文明对中国影响下的产物，它已于晚清传入中国，思想层面表现为鸦片战争后开眼看世界的地主阶级思想家与甲午战争后维新思想的大力介绍和鼓吹，实践层面表现为预备立宪中的内阁制，在形式上终结了传统行政中枢机构，这显然已从思想观念、制度设计偏好、政坛人事关系网络、整体政治氛围等方面影响到民初内阁制的创制。

此文的“民国初期”是指北京政府时期，即1912年3月至1928年6月①。总的来说，民初内阁更迭频繁，令人眼花缭乱，短短十几年时间，产生了7届5位大总统、1位临时执政、1位大元帅、47届内阁、20多名国务总理［1］，平均一届内阁任期三个半月，最短的颜惠庆内阁只有6天［2］。民初内阁制一度成型，最终失败：其始于孙中山辞职、袁世凯当选临时大总统、临时参议院通过《临时约法》的关键节点，此时总统制改为内阁制，最高行政权发生转移，成于1913年10月31日完成的《中华民国宪法草案》，衰落瓦解于袁世凯称帝与北京政变曹锟被囚等一系列事件，终于北伐后政党国家的挺立，从此“以党治国”的党国体制登上历史舞台，权力核心再也没能归属于内阁。

一、新制度主义的制度有效性理论

（一）新制度主义理论回眸

新制度主义是上世纪90年代以来政治科学的主流范式之一。1984年詹姆斯·G·马奇和约翰·P·奥尔森在《美国政治科学评论》上发表了《重新发现制度：政治的组织基础》一文，揭开了新制度主义政治学研究的序幕，即认为政治制度不必是正式的结构，而是由相互关联的规则和惯例组成的集合体，它们从个体角色与周围环境的关系界定适当的行动［3］，好的制度应遵循“适当性逻辑”。此后新制度主义发展为历史制度主义、理性选择制度主义社会学制度主义三大主流流派，它们的共性在于承认制度产生于一定的环境之中，并由相关的组织及其成员负责执行，制度行动者与制度环境，制度的设计、运行、变迁等过程一方面离不开个人、集体与制度的关系，也离不开整个系统和环境对制度的规约，因此制度运行的有效性这一因变量取决于制度本身的特质，制定、执行和适用制度的相关人以及制度所处的环境。基于此，有学者主张从制度自身层面、环境层面、制度相关人层面三个方面综合完整地评价制度的有效性，具有较强的理论解释力②。

（二）制度有效性三维框架的内在机理：新制度主义政治学的共性解释力

由此可见，制度不仅是指制度实现其预期效果的预设状态，而是一个复杂多变直到平衡的过程。在这个意义上，没有“纯文本”的制度。任何制度都应当在实践的场域运作，它必须是相关人与制度环境的生动互动。制度的运作离不开制度相关人的参与和对环境的适应，上述三者相互连接，共同构成统一整体，共同支撑起制度有效性理论，如图1。

图1 新制度主义政治学制度有效性的三维框架

首先，制度相关人是制度分析制度有效性的逻辑起点。制度相关人意指与制度运行相关联的一切社会行动者，包括个体与团体。具体来说即制度产生、运作、变迁过程中的利益相关人，它包括制度的制定者、执行者以及制度的约束对象［4］。只有关注制度中的相关个体与集体的价值偏好、行为选择、互动关系与利益格局，才能衡量一个制度的有效性程度。

其次，制度环境是分析制度有效性的体系性变量。制度总是处于一定的政治、经济、社会、文化与自然环境之中，构成一个彼此平衡的系统。行为体的互动是处于一定情景之中的，而行动又无不在改变环境。此外，政策与制度的效应经常是外溢的，而不仅仅是政策制定者可预期的状态，因此无法从孤立行为预测结果的互动［5］。

最后，制度自身的架构是一种对政治权力的安排，是理论与现实的结合点，宪法的设计如今已被看做一种宪法工程学，它划定了各方的职责边界，是政体设计与制度运行的核心自变量。制度本身分为正式制度和非正式制度，前者是一种依赖正式的、有组织的机制来设计实施的制度，后者是长期的习惯、观念、文化等形成的认知网络。综上，笔者根据制度、环境、制度相关人这三个基点来建立研究假设，试图用一套“组合拳”来探求民初内阁制度的运行失败的因素。

二、该框架的现实分析：失败原因的三重因素

通过对问题与研究框架的整合，现提出三个假设（图2）：一是民初的内阁制度设计即宪法与制度工程的质量，其核心是内阁与国会、总统的权力配置关系问题，因为责任内阁制的要义在于立法机关与行政机关相互制衡，在监督与配合中保障政治秩序、体现宪法法律权威并产出符合公共利益的政府公共政策产品。二是民初的内阁制度环境即该制度面临的与整个社会大环境的适应问题，其核心是与政治环境的适应度，如果一种政治制度都不能适应政治环境，更遑论社会经济文化环境。三是民初的内阁制度相关人的核心要素是国家政治精英的角色、素质和能力，特别是其专断程度与守法意识直接决定了内阁制度运作的质量，而这需要通过对阁员、军阀与政党的互动中对其行为、利益、品质加以剖析。上述三个假设，缺一不可，分别支撑起民初内阁制度的有效性，事关内阁制度的成败得失。

图2 影响民初内阁制运行的三要素

（一）制度层面

制度自身层面首先需要结合宪法文本加以考量。早在1911年，宋教仁就为武昌起义后成立的湖北军政府制定了《中华民国鄂州约法》，确立了以议会主导的“民权的立宪政体”，这种立宪思路与精神，被《临时约法》所继承，其确定的国家政体也是内阁制，内阁制相较于总统制代表了大多数政治精英的愿望。但以主张“国权主义”为代表的进步党，认为政治权力的核心应在政府一边，推崇半议会半总统制，一方面赞赏内阁制，另一方面希望倚重于袁世凯来建设强有力的中央政府，以制衡国民党势力与议会权力；以主张“民权主义”为方案的国民党希望以第一大党的身份取得国会多数席位，以执掌政权，因此强调议会内阁制，强化国会多数党对大政方针的制定权，推崇“政党内阁”这种内阁制的精髓，推崇内阁对议会负责，议会多数党组阁，力图赋予国会弹劾权和质问权，不赋予总统解散国会权，这样权力就能偏向议会与内阁，总统则居于尊而不统的虚位元首。而最终，《临时约法》在制宪权博弈过程中，更多地带有了“强议会-弱责任内阁”的国民党人的主张，最核心的特征就是在法条中对“议行合一”精神的偏离。

就内阁与国会的关系而言，其一，它规定国会的权力是“至高无上”的，既是立法机关又是行政监督机关，既有权制定修改解释宪法和法律，也有对总统和内阁的同意权和弹劾权，对内阁的议案也有否决权。这看似是限制总统与内阁的政治权力，实际上是为了限制总统从而极大限制内阁的行政权，客观上把内阁与总统划分为国会权力的对立面。其次，它把议会的不信任投票权囊括在弹劾权之内，有规定大总统享有提交复议的权力，且须有参议院出席三分之二以上的多数支持原议，弹劾案才能成立，否则便撤销弹劾案。这就造成了对大总统及其行政权力的极大放纵，可以以少数的支持来保住自身的权位。而对国会而言，一方面《临时约法》没有规定专门“倒阁权”，把这种弹劾权与不信任投票混在一起，国会依然对内阁享有这种充满戏剧性的弹劾权（即不信任投票权）③，而内阁则无权请求总统解散国会，造成了议会与内阁的严重权力不对等，议会严重压制内阁，打破了责任内阁制理论规定的平衡性，造成“数百议员皇帝专政”的尴尬局面［6］。总的来说，这种制宪权的博弈妥协带来了议会与总统两级权力的伸张，却将内阁权力压缩到极小的空间，给临时参议院在某些事件中的越权行事留下空间。这种尴尬的制度设计，也让任何内阁总理在内阁与国会发生激烈矛盾时，难以为继。既不能通过对政府的不信任投票而合法体面地辞职，政府也不能请求总统解散国会，更不容易折中妥协，因此常常会诉诸正式制度以外的手段，这就大大损耗了制度的有效性。大多数时候政府与国会陷入互相掣肘的局面，这种国家公共权力的内卷化让以公平与效率为目标的行政管理工作无法顺利开展。

就内阁与总统的关系而言，其一，《临时约法》规定了总统“代表临时政府，总揽政务，公布法律”“统帅全国海陆军队”“制定官制、官规”“任免文武职员”“宣战媾和”“宣告戒严”“代表全国接受外国之大使、公使”［7］，但没有规定总统对谁负责，按照经典理论，元首不对自己行为负责，若元首的个人却有适当行为，应解除职位后再追究，这点确实是体现了责任内阁制。其二，国务员对议会负责，但为能在文本上明确国务员应对国会负总统的责任。其三，总统发布命令需经过国务员的副署，国务员行使此权实际上是制止不赞同元首的政策，限制了总统的权力，从而履行“橡皮图章”式的虚权。总的来看，文本层面似乎并未有大的缺陷。而1913年颁布的天坛宪草也基本延续了《临时约法》的精神，仍旧以责任内阁制为主体，分置权力于总统、内阁、国会之间，总统处于虚位。袁世凯死后，曹锟宪法对于总统的权力均有略微的变化，使得总统权力略微扩大，府院权责更加明晰，但依然是责任内阁制，总统理论上仍旧处于位高权轻、统而不治的地位。

对内阁制的制度设计评论如下：其一，它明显进步于清末立宪的粗糙设计，也为各派系和政治势力提供了争斗的平台，特别是谈判和妥协，客观上也给进步的政党和人民以希望和宽慰，一定程度上减轻了传统政治覆灭，政局失衡而带来的社会成本的增加；其二，通过对制度相对的公开实践运作让人们看清了北京政府的阶级属性和做派，是政治现代化的初次尝试，为日后的变革、进步积累动力；其三，制度设计很大程度上是移植西方，看不见中国特色，未能在国家能力弱的时期实现政治社会整合，反倒是鼓励政党恶斗，地方分裂，加剧了民族、阶级矛盾，总统、国会、内阁三权分置，缺乏一个真正的稳固的权力核心，也让中国政府受制于帝国主义列强的摆布，不利于国家主权的恢复。因此，从制度设计角度来看，民初内阁制具有一定进步性，但它是低质量的。

（二）环境层面

民初内阁制的得失还需考察晚清以来制度与环境的互动变迁及其产生的不利于民初国家重建的历史结果。而据笔者考察，归根到底就是内阁制度作为西方意义的近现代宪政民主政体，在适应中国政治生态遗产和社会面貌时出现了严重问题。

1.民初内阁制运行处于缺失必要的法治环境。任何民主制，缺少了法治的保障，都会丧失其本质特征。从“法治政体”的意义上说，内阁制不仅是一种民主政体的具体安排，更应是法治政体的安排，即一种国家权力与政党、政治力量相互之间的制衡政体。张东荪在《法治国论》指出，“法治国与政体，有连接之关系。今国体虽定为共和矣，而政体实未跻于立宪［8］”。法治的困厄毫无疑问源于数千年专制社会的种种历史包袱和思想的保守，而到了近代，未能实现明显的启蒙。现实层面，首先是立法上对《临时约法》等立宪权威的替换与背离，表现袁世凯上台后用为多部宪法创制来维护专制，如1914年的《中华民国约法》，确认了大总统的“总揽统治权”。二是在公权领域，将政治权力凌驾于法治之上，轻者如袁世凯指责内阁危机的出现由于政党气息太重，炮制出超脱于党派之上的三月而卒的“超然内阁”；之后又电邀孙中山、黄兴入京，以内阁成员加入国民党为条件，让国民党保证在临时参议院中对赵内阁投同意票，此之谓“政党内阁”；之后由于赵秉钧涉嫌指使爪牙暗杀宋教仁的真相被揭露，赵氏不得不提出辞职。袁世凯提名进步党理事、热河都统熊希龄组阁，成立了所谓的“人才内阁”“纲要内阁”，把权柄操控在自己手中，如走马灯一样改换政府和法律。重者如袁氏直接称帝，废除民主共和制及其内阁制。三是在应对立法的变故、违法行为和突发事件的困境［9］，表现在统治者肆意践踏法治，用卑鄙手段引发政坛大案，如张振武案和宋教仁案，而在对这些案件进行处理的过程当中，当局一时间缺乏经验难以服众，一度缉而不捕，纵容其逃匿，可见民初法治环境是有多么不成熟。

2.民初内阁制运行处于缺乏对民主制内涵的基本理解的环境。责任内阁制本身作为议会政治的体现，依赖于对政党政治的运作，即通过政党来行使国家权力，其本质是一种民主制，一种高度强调程序正义和责任意识的政治“游戏”规则。内阁制国家的政府经常不稳定，更迭频繁，这本来是寻常事，但民初的的内阁不但不稳定，显得极其不成熟，其根源在于缺少对政党政治的基本经验的把握，缺乏对民主制基本内涵的遵循，始终形成不了统一的政党内阁，造成政局的动荡摇摆。

首先是表现在混合内阁与联合内阁的模式阻碍了统一政党内阁的形成。一些政客入党不是为了情面，就是为了私利，缺乏明确清晰的党纲，而统一的大党迟迟无法占据内阁，成为一只支配性的政党力量，统合不同的政见，就造成了“各部总长各有励精图治之心，而人自为战，互相掣肘，心意各别［10］”。政府成员的人心不一造成了行政效率的严重低下，缺乏正式而公开的权力来源，因此“尝因党派之故使内阁之命运不长，致陷政局于危险之地［11］”。

其次是表现为参议院政党、议员的恶斗不断，即缺乏最基本的政治宽容，藐视持不同政见的其他政治力量。特别是在立宪问题上，各党秉持“对人主义为本位”，缺少以国家共同利益为本位的必要基础。1913年上海《时事新报》发表《内阁制与党争》一文，指出“吾国果用内阁制，则数年中将日闻辞职、解散、不信任、弹劾之声，而内阁制将为激励党争之具。甲党组织内阁，乙党联合丙党以攻之；乙党组织内阁，甲党又联合丁党以攻之。内阁日日有辞职之危险，议会有日日解散之危险。每一问题起，即有剧烈之党争行乎其间。每一事实发现，即设法迁至党争之范围内。而党争之烈，乃足以亡国。此皆内阁制有以激励之也［12］”。过于热情与冲动的政治参与造成国会与政府间、不同政党间“各自之利害情感杂然互殊，往往苦于无调剂之术，故会议之不得良果［13］”，体现出民初时期党争民主的无序混乱，它已经扩张到了政治制度的方方面面。

最后是表现在同盟会（乃至国民党）等政党自身内部意见分歧与不能掌权的矛盾心态。同盟会在1912年3月正式将自己从革命团体改造成为公开的政党，体现为唐绍仪作为袁世凯方面和革命党人之间商定的安排的一部分，也入了党。但改组后的同盟会始终没有形成一个能率领全党实现其纲领而进行有效斗争的坚强领导核心，它在当时临时参议院中也只是一个少数党。1912年8月在宋教仁领导下，组建了一个以同盟会为核心的国民党。尽管国民党极力扩张声势，甚至是在选众议院议员时玩“金钱政治”，收买选票，但最终也没能够掌权。

3.民初内阁制运行处于缺乏稳定的中央权威的环境。任何政治制度的运作都要考虑国情，而中央与地方的关系不得不说尤为关键。近代以来，中国民族国家建构的关键突破口就在于抛弃传统天下观，而开始筹边建省，把内地与边疆放在同一重要的地位，这种领土意识的塑造不仅强化了民族的身份认同，更是为将背后的经济、社会利益的整合与调配纳入国家政治生活中来。武昌首义后，各省纷纷相应宣布脱离清廷而独立，孙中山提出五族共和思想，呼吁各省联合以建民国，对南北分治论保持高度警惕，然而南京临时政府时期地方权力对中央权力呈现架空的态势，这一时期没有制定相关的法律具体规定地方制度，规范地方政府权限，导致地方政府建制也不一致，各省独立以后，纷纷成立都督府，大部分都兼管军政和民政，权力大都集中在各省都督手中，对中央的权威造成很大挑战。直到二次革命之后，袁世凯开始巩固中央权威，但然而其基础却并不牢固。冯国璋等人出于对袁道义上的忠诚，未敢公然抵制军民分治、撤督废省的中央集权政策，但在实际执行中则阳奉阴违，使政策效果大打折扣。为加强对军队的控制，袁还曾经编练模范军，希望以蔡锷等新式军官来取代“暮气沉沉”的北洋旧将，这直接损害到了手握重兵的北洋旧将们的既得制度利益。他还煞费苦心地提出了“县自治”，来制约地方势力以“省自治”为名的扩张蔓延。随着护国战争的爆发，中央政府内外的各种矛盾和困难也不断加剧。这种困顿的局面有如下原因：首先是北洋集团缺乏统一的意识形态，仅靠私人庇护关系与传统的道德观念加以维系，缺乏正式制度下的专断性性权力与基础性权力的统一。其次是南北对立长期存在，一度公开化、集团化，表现为革命后的北方为北洋派所控制，南方却被立宪派和革命派所主导。有学者指出，南北矛盾贯穿于整个民初的政治斗争，南方始终是制约中央集权能力的重要因素。［14］且不论谁制约谁、谁的合法性更高，这种中央权威的耗散，无疑加剧了制度运行的风险。此外，民国作为后发现代国家，一方面面临外国列强的侵略和干涉，使得主权受到严重的损害；另一方面，国内传统权威解体，民众政治参与意识高涨，社会秩序混乱。在塞缪尔·亨廷顿（Samuel Huntington）看来，后发现代化国家要根除国内政治的动荡，扭转衰朽之势，就必须建立一个统一而强大的政府，而强大的中央政府定是有能力制衡政治参与和政治制度化的政府［15］。因此在这过渡时刻存在着深刻的权威危机，导致了制度的失灵。

（三）制度相关人层面

政治系统的全过程离不开人的因素，新制度主义一方面强调制度网络、变迁的制度本身等对既有制度变迁的路径有所影响，另一方面也十分重视权力的作用与人为制度设计及人为制度变迁。诺斯（North）认为，制度的每次具体变化中，“真正起决定性作用的是个人与组织的谈判力量［16］”。笔者基于此提出，至少需要结合军阀（军人）与官僚两个核心层面的直接制度相关人来加以分析，他们直接主导了制度的存续、运行、变迁。尤其是北洋将领与军阀和帝国主义的代理人——政府官僚在逐渐蜕变，成为“新制度”下的既得利益者④。

就民初国人的整体面貌而言，孙中山先生曾这样描述——窃以中国今日政治不修，经济破产，瓦解土崩之势已兆，贫困剥削之病已深［17］。在经济方面，军阀混战对经济的负面影响是所有历史学家公认的，一方面是难以建立统一的国内市场，资本主义工商业的发展局限于沿海狭小区域；另一方面特别是不同军阀在其占领某地时期重复收税，增加苛捐杂税，并进行强制粮食征购，使小农经济不堪重负。连年战乱使得农业生产力和产量下降，城乡之间的贸易被中断。而精神文化方面，也是民智未开，萎靡不振，尽管自清末以来知识分子逐渐掌控了话语权［18］，“五四”、新文化运动等加速了近代的启蒙，但大多数国民依然是传统而保守的。特别是专制主义思想残余依然甚多，上至政府公文礼仪下至民间习俗，都保留了传统色彩。而直观上看，据1930年教育部的调查统计显示，当时全国总人口4.3亿人，不识字者约占百分之八十，即约3.5亿人［19］。据《申报》显示，1928年全国高校毕业生人数仅为3200多人（其中大学2022人，学院824人，专科407人），而在1912年，这一数字为486人［20］。这种社会经济基本条件与人口素质注定了西方制度移植的曲折性。

就军阀阶层而言——所谓军阀，就是指以军事力量为背景的、以非法途径干预国家政治的军人或军事集团［21］，即“拥兵自重，割据一方，自成体系”。他们走向政治舞台中央有两个契机，第一次是辛亥革命推翻清朝，地方势力的借机膨胀。在响应武昌起义推翻清朝地方政府的过程中，各地新军将领成为功臣和既得利益者，成为新的地方政权的领导人——军政府的都督，1912年3月，各地军政府都督共有15位，其中来自新军将领的有9位，他们各自为政，在中央权力的真空期赢得了自我膨胀的机会。第二次是民初确立民主分权制度后，再度扩张。历经袁世凯中央权威的重建与失败，集权体制被他自己的洪宪帝制取代，引起了全国又一次的政治动荡。袁世凯死后，国会和宪法虽然恢复了，但不久各党派、国会、内阁矛盾在其，北洋政府权力中枢出现空缺，政令不畅，各实力派和各省督军势力借南北矛盾之机再次恶性膨胀，便衍生出以段祺瑞为首的皖系、冯国璋为首的直系与张作霖为首的奉系为代表的军阀。总的来说，与很多发展中国家一样，民初国内政治秩序的紊乱造成了军人角色的缺位，传统帝国体制的崩溃让本来作为政治工具的军人，失去了效忠对象，这种难以自处的困境让他们不得不站出来代替国家权威，弥补权力中心的弱化，至少维持形式上的统一和内部的相对稳定。然而这种处于安全感、寻求自卫自保的动机在后期发生变质，即他们依托地方资源来对中央进行反向制衡。特别是他们内部无法再于“北洋裂变”后产生一个更高的权力中心，以具备对全国军队的绝对控制权，从而加剧了自清末以来中央权力下沉的颓势。因此这种势力盘踞与中央与地方，一方面把中央给架空，扶持政权代理人，另一方面在地方拥兵自重，都不想被其他人吃掉，这就不仅让袁氏当初的权威主义救国方案陷入绝路，也让民主宪政分权制度饱受挫折，使得全国处于一盘散沙的状态，其本身也成为历史的牺牲品。

就官僚阶层的社会背景来看——民国成立后，除部分传统士绅阶层因其丰富的政治经验得到新政府垂青外，大量受过新式教育的学生和因军功而得到拔擢的军人逐渐成为官僚的主要社会来源，而其中占半壁江山的仍然是军人，如图3所示⑤。

图3 北京政府时期中央政府官僚的社会来源（1912-1928）

这主要是与科举废除之后，军事教育的成本较低，军人地位高有关。一方面，从官吏的任职时间看，据资料统计，从北京政府存在的16年间，有29人先后44次担任国务总理，平均任职年数只有0.36年。而包括国务总理及9个重要部长在内，有138人先后280次供职于此，任职人数是官职的13倍，平均的更换频率为0.77年。在总共的人次当中，又有183人次的任职时间低于0.5年，占总数的65%［22］。尽管各部参事、司长的任期相对长点，但总的来说阁员的频繁更换势必影响到工作效率。另一方面，从行政习惯与作风来看，从民国初年，北京的各部衙门官僚习气相当重。总之，北京政府的官员处在一个行政体制急剧转型的时期，不可避免地新循守旧，更迭频繁，官僚主义作风社甚至是庇护型的社会关系网络特点鲜明，不仅影响到行政、政治制度的运转，更对后科举时代国家权力的重构产生深刻影响。

就政党内部成员来看，在民初政党阵营之中，以立宪派为代表的党派（如民主党、进步党）与革命派为代表的党派（如国民党）都缺乏一定的政治经验，比如在竞选中除了演讲之外并未有精彩表现，相反在竞争中冲突对立严重，攻讦、诬陷、打压不断，难见富于理性、注重经验分析的参政议政。从内部来看，各党皆没有较强的凝聚力，特别是主要精英人物之间也难有团结一致，维持关系的手段不在意识形态、政治主张与人格魅力的感召而在拉拢、护持（patronage）与分赃（spoils），这样表面上看是政党政治，实际上是派系政治。宋教仁作为政治法律学识最拔尖的国民党人，主张建立和实行责任内阁制，这也成为他宪政思想的核心。然而其早逝让国民党人少了一位重要的领袖，从力量对比的角度让反对议会民主制度、实行独裁专制的力量增加了；另一方面，使孙中山等人觉醒于实业救国的幻想当中，发动“二次革命”，揭开反袁斗争，但客观上国民党急于通过诉诸武力讨回公道而实际上摧毁了辛亥革命后建立的代议制政体，以至于后来将训政口号与虚伪民主（pseudo-democracy）掩盖法西斯主义和威权主义，而此时内阁制的观念也就式微了。

三、结语

上述研究依据新制度主义的经典范式，以制度有效性三维框架分析了民初内阁制运行在制度、制度环境、制度相关人层面的基本情况，尽可能多的观察到内阁制度运作的资源、需求、机制与变迁情况。笔者认为，内阁制在宪法与制度工程方面，缺乏足够远见，历经多次修修补补、推倒重来，依然在内阁-总统-国会的权力分置上缺乏基本共识，以至于对整体设计缺乏信心和耐心，无法有效地平衡各方利益。在制度环境方面，体现出很低的适应度，特别是民初主要政治格局及主导势力不具有法治意识、现代公共精神，不能准确领悟民主制内涵，缺乏必要的中央权威，造成了制度移植的水土不服。最后国家精英不守规矩，军阀与的专断自主性过强，阻碍了国家前途命运，而官僚、党派团体等行动者自身存在缺陷，鲜有卓越的政治精英登场力挽狂澜，挽救民主制度。这三大核心要素导致内阁制度最终失败。北洋时代终结之后，民国试图走上了孙中山的“军政、训政、宪政”三步走之路，这显然已经是完全不同的新途径。民初内阁制的实行为20世纪初中国的政治现代化带来了憧憬与希望，促进了政党政治在中国的发展，但最终被证明资产阶级的“宪政”民主在中国行不通，在时代潮流面前，摇摇欲坠的制度移植必然让位于革命带来的新政制探索。

该研究框架观念还存在一定的不足，那就是未能结合近年来愈发受关注的话语制度主义来分析问题。若能将民初代议民主制相关的话语构建的合法性缺失以及当时非正式制度大行其道对内阁制的冲击和破坏加以考量，厘清内阁制这个观念展示、审议与合法化过程，在法政制度架构之外将政治行动者的思想观念变迁、话语偏好及能力与制度外结盟等因素加以考量，或许能得到更完整的结论。

注释：

①据历史学家钱实甫考证，民初的责任内阁制的实行只是在《临时约法》时期、“新约法”时期、“法统恢复”时期、临时执政时期的后期与摄政时期，上述时期打的都是内阁的旗号，但也不一定都真正彻底地发挥了内阁的职权。（钱实甫.北洋政府时期的政治制度（上）［M］.北京：中华书局，1984：82-83）

②例如蒯正明《新制度主义政治学关于制度有效性的三维解读》，载《理论与改革》2012年第1期，第11-14页；王立峰、吕永祥《新制度主义政治学视角下制度治党的现实梗阻与发展进路》，载《河南社会科学》2017年第25卷，第7期，第46-51页；程守艳《民族区域自治制度运行机制的三维构建——基于新制度主义政治学的理论视角》，载《贵州民族大学学报（哲学社会科学版）》，2012年第6期，第156-161页，等等——分别从理论与案例的角度引介剖析了制度有效性理论的三维框架。

③对此后来的天坛宪草和曹锟宪法都有修正，将两权分开，赋予了内阁通过总统解散国会权，且不能复议，但这两部宪法大部分没有落实过。

④革命党人及其领袖人物与梁启超等知识分子、社会活动家在制度创设与权力制衡方面也发挥了关键性影响，而帝国主义列强国家的政商界人士与民国的社会主要阶层农民、地主、市民工商业者也起到了基础性影响，但由于篇幅所限，不能一一分析到位。

⑤学生指有完整教育经历，曾在国内外新式学堂受过专科以上教育者。绅士指有旧功名但没有受过新学教育者。军人指在军事学校受过训练且历任军职者。学绅指既有旧功名，又有受新学教育者。军绅指既有旧功名，又受军校训练且历任军职者（参见鲁卫东《民国中央官僚的群体结构与社会关系（1912-1949）》，中国社会科学出版社2017年版，第133页）。