城市社区管理中居民参与问题研究——以陕西省西安市Y 社区为例

●郝 前

党的十九大报告提出，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。社区的建设与发展是社会发展的基础，是衡量现代化程度的重要标志。社会建设离不开社区建设，社会管理离不开社区管理。

城市社区是城市社会重要的组成部分。城市社区管理创新的关键在于居民参与社区管理的程度和对社区管理服务的满意度的提升。社区居民广泛参与社区事务是社区管理的本质要求，社区管理的最终目标是不断满足社区居民需要和促进社区和谐发展（王丽丽，2011）。目前我国城市社区的发展还处在转型阶段，地方政府需要完成向宏观管理者的角色转变；社区管理机构需要创新管理方式；社区居民需要增强参与意识。

一、文献综述

（一）国外城市社区管理模式及特点

李保明（2013）对国外城市社区管理模式做了梳理，主要包括三种类型：第一，以德国为代表的政府主导型管理模式。主要特点是政府行为与社区行为紧密结合，政府对社区的运行和发展有比较直接和具体的控制，同时积极发挥中介和社团组织的作用。第二，以美国为代表的自治型管理模式。社区创建和发展的理念更注重“自治”，城市社区没有政府派出机构，主要是依靠社区自治组织机构行使社区组织管理职能，注重与社区居民创建“共享型自治社区”。第三，以日本为代表的混合型管理模式。这是一种介于政府主导型和社区自治型之间的管理模式，主要特点是政府职能、社会团体以及居民个人责权的紧密结合。总的来看，国外城市社区的管理模式具有考虑社区居民需求，管理模式与国家政治匹配，法律法规与时俱进地保证城市社区发展动力等特点。

（二）国内城市社区管理模式的研究现状

关于我国城市社区治理模式的研究，学者们提炼为三种抽象模式：其一，政府主导型社区管理。其特点是突出了行政力量在社区管理中的核心作用，居民参与社区管理的程度有限，社区自治程度低。其二，居民自治型社区管理。其特点是依赖于社区居民对社区的认同和主动参与管理的动力，因此在居民缺乏社区认同感和参与热情时很难实现。其三，企业主导型社区管理。其特点是将物业管理公司作为社区公共事务主要管理者，从而实现了社区管理从行政化管理为主向市场化经营为主的转变，但是“企业化”模式存在“市场失灵”（田阡，2012）。总的来说，中国城市社区治理模式由行政型社区向合作型社区和自治型社区的发展，代表着未来城市社区发展的方向（魏娜，2003）。

关于我国城市社区管理中的多元主体研究，王丽丽（2011）从“场域”理论的视角提出城市社区管理域是由地方政府、驻社区企业、非政府组织和社区居民这四大主体要素共同作用，形成社区管理的网络化体系和促进社区管理的合力。多元主体参与的社区治理从根本上排除了政府中心主义的治理选择，不仅将集权转为分权，更强调分权下的民主参与、多元合作，多元主体参与社区治理强调合作治理或者共同治理（司展，2017）。

关于我国城市社区管理中的居民参与研究，学者们通常认为城市社区公众的充分参与能够有效解决社区管理的不足、多元化的社区管理需求等问题。从参与形式看，社区管理中的公众参与可以分为社区动员式参与、公众自发式参与和合作式参与三种参与形式，其中合作式参与则能够协调自主参与和动员参与的利与弊（向德平和王志丹，2012）。从提高公众参与度上看，关键要增强社区居民的参与意识和自治意识。公众参与是社区治理的重要手段和目标，参与的程度高低对于社区治理尤为重要（庹锦峰，2013）。提高社区居民的参与度，逐步实现社区群众自治和社会管理创新，重要的是从法律法规、政府职能、公民意识以及自治组织四个方面出发（文红星和周文兴，2015）。公民参与是现代民主的重要维度，公民参与的广度、深度和质量，是衡量现代民主发展的重要指标（夏晓丽，2014）。此外，确立居民委员会真正的自治地位、明确居民会议在居民自治组织中的地位、完善居民个体的自治权利与义务等方面，推进居民自治（汤艳红，2012）。

二、Y 社区管理中居民参与问题的调查

（一）Y 社区的基本情况

对西安市Y 社区进行问卷调查，共收集到有效问卷132 份。其中，居民中男性和女性分别占比37.1%和62.9%；年龄主要集中在25 岁至44 岁之间，占比62.1%；教育水平中本科及以上的占比72.7%；户籍是本地的占比72.7%；在Y 社区居住时间5年以上的占比65.9%，1年以下的占6.8%；月收入水平主要集中在3000 元至7000 元之间，占比71.2%。

（二）Y 社区管理中的居民参与情况

第一，关于居民参与社区管理的态度调查。Y 社区的居民对涉及自身利益的社区公共事务会积极主动了解的居民占比57.6%，从来没想过要了解社区管理的占比22.7%。参与过社区事务管理的居民占比8.3%，其中81.8%的居民偶尔参加社区管理并且主要是以参与者和观众的身份参加社区管理；没有参加过社区事务管理的居民占比91.7%，不参与的原因是没有参与的意识，不知道参与社区管理的渠道，工作忙没有时间参与，有居民表示自己参不参加对社区的建设影响不大。此外，大多数居民认为亲自参与社区事务的制订过程是有必要的。69.7%的居民认为这是居民自身的利益，56.1%居民认为这是居民的权利和义务，41.7%的居民认为是居民的需求所在。关于居民在社区事务中发表自己的意见，41.7%的居民非常希望能够表达自己的想法。被问及是否会主动向社区反映居民的意见、建议和问题等，50%的居民表示会积极反映。

第二，关于居民对社区管理机构的认知调查。Y 社区的居民知道社区有居委会的占比42.4%，且经常去居委会的占比7.1%；认为社区没有居委会和不知道社区是否有居委会的居民共占比57.6%，当这些居民在社区的生活工作中遇到困难时，主要是自己解决。关于对所在小区的居民委员会等自治组织或管理机构是否真正发挥其应有的功能和作用，43.2%的居民认为发挥了一般的作用，19.7%的居民认为完全没有发挥作用。此外，61.4%的人认为全体居民是社区的管理者，57.6%的居民认为居委会是社区的管理者，30.3%的居民认为物业管理公司是社区的管理者。

第三，关于居民参与社区活动的内容的调查。Y 社区举办的社区活动主要有志愿者捐赠衣物活动、老年人象棋大赛、传统节日小型庆祝活动等社区活动，偶尔也有社区管理活动比如社区停车管理问题、社区环境卫生问题等。参加过社区各种活动的人占有29.5%。从来没有参加过社区内的各种活动的居民占比70.5%，他们认为不参加的原因有社区活动不丰富、没有时间和精力、周围的人没有参加、不清楚社区的活动等。关于社区事务组织居民公开投票活动，53%的居民没有参加过公开投票活动，只有17.4%的居民表示参加过，有人认为这种公开投票的形式能够在一定程度上尊重居民的意见，也有人认为公开投票只是走过场、搞形式。

三、城市社区管理中的问题

（一）地方政府在社区管理中的角色模糊

地方政府在Y 社区管理中没有正确定位自己的宏观管理者角色。在长期的计划经济体制下，地方政府经常主导社区事务，导致社区管理机构和社区居民等主体发展严重落后。地方政府对Y 社区中的具体管理事务经常性地使用行政权力，对居委会干涉过多，导致大部分居民不清楚居委会的职责，一度认为居委会是政府在社区中的角色。

（二）社区管理机构缺乏有效服务机制

Y 社区管理机构忽视了居民参与社区各项事务的重要作用。第一，Y 社区管理机构没有重视居民参与社区管理事务。参与过社区事务管理的居民占被调查者的8.33%。第二，Y 社区活动很少且形式不丰富。社区管理机构没有站在居民参与的角度用心去策划社区活动。第三，Y 社区管理机构缺乏与社区居民的有效沟通。社区信息无法及时准确传达给居民，大部分居民并不知道社区的安排和计划。社区管理机构和居民之间的沟通渠道出现问题，若不能及时解决会造成更多不良后果。

Y 社区居委会对于工作者的培养、选拔和任用上也缺乏完善、健全的工作机制。据调查，社区居委会的地位没有得到社区居民的重视，Y 社区也没有成立业主委员会。社区管理单一化、行政化，居民自治组织不健全，因此居民自治性和居民合法权利落实不足。此外，Y 社区很少举办居民会议进行社区管理决策，同时也缺乏居民听取居委会工作报告等居民自治的关键环节。

（三）社区居民缺乏社区主人翁的精神

社区居民作为社区的主人却缺乏参与社区管理的意识。对于是否参与过社区公共事务的管理，91.67%的居民表示没有参与过。参与过的居民基本都是以参与者、观众的身份偶尔参加，几乎没有居民是组织者身份。没有参加过的居民主要不知道参与管理的途径和渠道，而且认为自己对社区事务的内容不了解，因此不知道如何去进行管理。这说明居民可能有管理社区事务的想法，但没有实际行动。

此外，61.36%的居民认为全体居民是社区的管理者，57.58%的居民认为居委会是社区的管理者，30.3%的居民认为物业管理公司是社区的管理者。将自己归入被管理者的行列的居民，可能认为社区管理是社区的事，与自己无关。可见居民对社区里涉及自身利益的事情比较上心，但是对社区共同利益关心较少。

四、有关城市社区管理中居民参与的对策

（一）地方政府明确社区管理的角色定位

政府须准确把握自身在社区管理中的宏观管理者角色定位，明确职能边界，形成推动社区管理创新的服务动力。政府具有独特的优势，其合法地位决定了政府拥有法治性和强制性的权力。政府要积极从政策和资源两个方面支持社区管理，对社区进行宏观管理，具体实施细节交由社区自治组织实行。政府在社区管理中只是“掌舵”而非“划桨”，应积极引导社区自我管理、自我发展。

（二）社区管理机构构建及完善服务机制

社区管理机构应积极完善居民参与社区管理的表达机制和参与渠道。只有了解居民的需求和接受居民的建议，才能够提供更有质量的社区服务。据调查，居民有参与社区管理的愿望，但是无法找到参与社区管理的途径。社区管理机构必须重视参与渠道的建设，积极主动听取居民的意见，创造良好的社区管理环境。社区管理机构可以与时俱进地使用网络渠道，促进居民表达渠道多样化。社区重大事务进行民主决策，社区管理工作进行民主监督，让居民参与进来，维护切身利益。

此外，Y 社区管理机构应优化社区工作者队伍，并建立社区评价激励机制来提高工作效能。社区评价机制有利于居民了解管理机构的具体工作，可以使居民积极参与到社区管理中来，并且对管理机构的工作进行有力的监督，从而为居民提供更优质的服务。同时Y 社区管理机构要积极营造家园氛围，宣传社区的优美之处、社区为居民办的实事、开展文化生活进社区等活动，真正形成社区大家庭的氛围。

（三）社区居民需强化参与社区管理的意识

社区居民是社区管理的重要主体之一，是社区管理创新、实现社区自治的主角。首先，居民要有社区主人的身份意识。社区事务或多或少地涉及到每位居民的日常生活，应定期组织全体居民参与讨论社区管理情况。其次，居民要有“社区是我家，管理靠大家”的责任意识。社区居民广泛参与是社区管理的本质要求，作为社区的一名成员，主动督促社区管理机构为居民提供更好的服务。再次，居民要有管理社区事务的权利意识。居民要认识到自己有管理社区事务的权利，有对社区的一些现象提出意见或表达不满的权利。最后，居民要有承担社区管理的义务意识。管理社区不仅是居民的一项权利，更是一项义务。居民参与社区管理事务，就是帮助居民生活向更高水平提升，促进社区服务向更高质量发展。

五、结论

社区作为人民群众的生活空间，是感知居民美好生活最直接、最敏锐的触角，也是推动社会治理重心向基层下移的重要落脚点。习近平总书记指出，社会治理的重心必须落到社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。基层社区发展好了，社会和谐稳定、国家长治久安、人民安居乐业才有了根本保障。

社区自治之“本”在于社区居民。因此，充分发挥居民参与社区管理的基础作用，使得居民在参与社区事务管理的过程中有真正的发言权和监督权；同时也要强化居民参与社区管理的主人翁意识和提高居民的参与精神，在维护更多的社区居民的根本利益的同时提升居民的物质生活质量和精神生活水平。重视居民在社区管理中不可替代的作用，积极倡导居民自主管理和民主参与社区管理。

社区管理的最终目标是不断满足社区居民需要和促进社区和谐发展。大力培育发展社区社会组织，激发社区居民的参与意识和公共精神，为政府治理和社区自治的有效衔接打下基础，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，构建共建共治共享的社会治理新格局。