生态合作治理视域下精准扶贫攻坚策略研究——以山西省壶关县为例

●王素萍 聂 雅

习近平总书记视察山西，就深度贫困地区如何走向精准脱贫时指出，要强化支撑体系加大政策倾斜，聚焦精准发力，攻克坚中之坚。攻克深度贫困堡垒，是打赢脱贫攻坚战的重要任务。从而反映出“扶贫攻坚”就是一场“硬仗”，对精准脱贫的基本方略明确化，指明了打赢脱贫攻坚战的关节点、方法论、突破口和需要攻克的难题。贫困地区发展要靠内生动力，树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，加大生态系统保护力度，走环境保护与扶贫攻坚双赢。

一、山西省壶关县扶贫攻坚取得的成效与存在的问题

山西省壶关县是36 个国家级贫困县之一，是国家扶贫开发重点县。自然条件差、基础建设发展滞后、政策投入相对有限、思想观念传统守旧，为这片土地烙上了深深的“贫困”印记。贫困，成为壶关最基本的县情，也是全面建成小康社会的攻坚重点。开展农村危房改造、易地扶贫搬迁、产业扶贫，顺利完成年度扶贫任务，实现扶贫攻坚再战再胜。形成了“村村有主导产业、户户有扶贫项目、人人有增收门路”的产业扶贫格局。

从目前来看，在产业脱贫方面，旱地西红柿、连翘等中药材、花卉（油用牡丹）作为支柱产业，得到很大的提高。两个大型电站和27 个村级电站全部并网发电；农村电子商务与乡村旅游快速发展，成为山西省电子商务进农村示范县、山西省休闲农业与乡村旅游示范县，促进山西省扶贫攻坚的快速推进，发挥壶关县企业优势，统筹推进，全面合作，通过大力发展本土连翘、土豆、油用牡丹等水土保持生态经济林树种的改良推广，把经济效益、生态效益和精准扶贫相结合，带动贫困人口从根本上脱贫致富。在造林扶贫方面，以贫困群众为主体的造林专业合作社组建，以环境保护管护员为主体，按照“县建、乡管、村用”的管理机制实行。在生态系统治理修复方面，退耕还林扶贫方面，壶关县按照退耕还林任务，基于退耕面积和贫困户积极参与，给予贫困补助资金等。干果经济林扶贫方面，聘请技术人员进行指导，开展有害生物的防治、整形修剪的实施、高接换优、科学施肥等综合方面的管理。在旅游带动扶贫方面，应以“开放旅游”为龙头，构建“两谷两带两园”旅游扶贫新格局，依托太行山大峡谷风景区独特的峡谷奇观，以创建全域旅游示范区为契机，积极引导贫困群众参与到全域旅游景区建设项目中，并带动贫困户积极发展乡村旅游、民俗（农家乐）等服务旅游业，极大地带动了贫困群众增收致富，并不断优化帮扶机制，各种力量积极参与，促进打赢强大扶贫攻坚战合力的真正形成。壶关县扶贫攻坚工作取得了阶段性明显成效，贫困人口减少、贫困发生率降低、群众收入明显增加。生态文明建设的评价考核制度、公众参与、加强政治生态化发展、发挥政府投入的主体与主导作用。改变扶贫实践的异化与扶贫对象的异化，扶贫攻坚成效显著。

二、壶关县扶贫攻坚走生态合作治理的必要性

首先，生态扶贫心理认知障碍。必须从思想观念上消除障碍，切实帮助贫困群众从思想上扶贫，扶贫攻坚首要任务就是要解决思想问题。从根本上扶贫，贫困地区、贫困群众自身的扶贫意志和能力是扶贫的根本。贫困群体在自我发展、自我管理方面能力缺乏，参与精准扶贫的积极性不高，真正取得精准扶贫的意志力不坚定，作为扶贫对象的贫困人口“坐等扶贫”的现象也越来越突出。扶贫攻坚，既要解决物质贫困，也要解决思想贫困。只有解决好思想贫困的问题，否则，再多的资金也有用完之时，再好的政策也难以形成双向合力，由于文化素质不高，思想陈旧落后，“等、靠、要”依赖思想严重，社会参与度不高，另外，部分民营企业在企业社会责任方面承担的不够，社会扶贫的意识低，忽视了支持农户发展，增加造血功能等因素，缺乏发展的动力，因此，必须加强扶贫对象的精准识别。多方听取意见、敞开受理群众反映信息，深度核查，对听取意见环节中反映的问题进行归纳梳理之后，进行走访核查与民主评定。

其次，管理障碍。一是扶贫各部门意见统一不到位，致使难以形成扶贫合力。“三位一体”的精准扶贫治理体系，即专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫等，由于扶贫资源配置低效、行业扶贫重点投向联系片区或扶贫联系点协调难度大等问题，社会扶贫相对松散，与专项扶贫、行业扶贫的的配合力度小，缺少统筹考虑，因此难以形成精准扶贫的社会扶贫合力。扶贫部门在政府的组织构成中，相对薄弱，提出的涉及扶贫资金使用和来源的想法往往难以实现，财政资金在整合方面受阻严重。扶贫专项资金对贫困户的支持和贫困户对各类金融产品和金融服务的需求有较大差距，但大部分商业性金融机构因贫困人口较弱的偿贷能力而不愿意提供相应的贷款和金融服务。

第三，生态扶贫资源总体短缺且使用效率相对低下。生态扶贫项目如果仅仅考虑扶强扶优，而贫困群体难以均衡享有扶贫生态产业发展项目收益，地方政府减贫行为与资源配置机制调整局限于“路径依赖”，忽视市场配置的社会扶贫资源与政府配置的财政扶贫资源的有效衔接，难以破解扶贫资源着力瞄准贫困目标人群的难题，这样势必影响扶贫效率的提高。

三、壶关县扶贫攻坚如何走生态合作治理的路径

（一）政府要全力打造横向到边、纵向到底、上下贯通的精准扶贫攻坚工作制度，加大扶贫力度的生态制度体系支持，制定生态责任落实制度

政府着力完善各级领导班子和干部队伍扶贫责任落实机制，层层压实扶贫攻坚工作责任，确保工作落实到位。坚持以扶贫攻坚工作统领经济社会发展大局，形成生态与扶贫攻坚合力。建立扶贫信息管理制度，强化扶贫资金与绩效的有效管理。对扶贫工作绩效评估制度要不断优化,实行奖罚对接，加强在重大扶贫举措、重点扶贫项目、专项扶贫资金等方面，进行严格绩效评估,结合打分制、群众评议制、专项检查进行专业评估，把这些有效地结合起来，得出评估结论、公布评估成绩、找出扶贫中存在的差距，更好地改进和完善精准扶贫的制度，以便更好地加以落实。

（二）发挥宣传优势，做到面对面，肩并肩，全力打好生态保护合力下的扶贫攻坚理论战

扶贫攻坚是一场持久战，在组织人力、物力、财力，撬动整合各方面资源助推扶贫的时期，宣传工作将是一把利刃。加强扶贫工作的宣传舆论引导，有利于让全社会了解和正确认识扶贫工作的重要性和必要性，凝聚共识，集聚力量。各地应创新宣传方式，多举措、全方位抓好扶贫攻坚宣传报道，打好扶贫舆论战。宣传好“第一现场”，多数贫困地区由于交通不便、通信不畅、信息传递不及时，使得社会中多数人只能大概知道贫困，却无法直观地了解其贫困程度。贫困，更多地成为了一种代名词，没有详细的量化，从而无法进一步地对贫困地区进行精准帮扶。因此，宣传工作需要深入贫困基层，直观地记录并呈现贫困地区的现状，呈现贫困地区人民生活的困难，渴望过上美好生活的愿望，所以扶贫攻坚理论战显得尤为重要。

宣传好“生态扶贫产业”。针对产品多、产品足的问题，销路会成为一个很大的问题。如果不利用好媒体、互联网等开展宣传工作、了解市场信息，就会出现市场信息滞后，产品大量滞销的情况。这会对贫困群众增产增收、扶贫致富带来不良影响。因此，宣传工作应深入到扶贫工作第一线。以宣传为名片，以新媒体为媒介，大力宣传贫困地区，让高原特色农产品和丰富的旅游产品走出去。它需要全社会的参与。

对于在扶贫攻坚战中表现突出的先进单位、企业、个人，宣传工作应予以宣传报道，树立起一批又一批的先进榜样。这样对于先进单位、企业、个人来说，是一种鼓励与荣誉，体现了他们对扶贫攻坚战役的价值，同时对扶贫工作来说，营造了一种正能量的、积极向上的良好氛围，提升了全社会打好扶贫攻坚战役的积极性。宣传好“扶贫典型”。做好扶贫攻坚工作，需要提振贫困户的信心。用身边的事教育身边的人，开展生动的、接地气的扶贫宣讲，成立“农民理论家宣讲团”，用典型案例、成功的扶贫实例教育群众是最有效的宣传手段。这样更具有说服力，更能给贫困户树立起坚定的信心。

（三）走生态发展的合力共进之路

建立起完善的生态扶贫内部监督和社会监督体系，确保扶贫攻坚有效发挥。打破生态扶贫的参与主体单一的局限性，生态扶贫需要政府、贫困户、社会各阶层、企业团体组织的全面参与。打破单纯由政府主导和一系列政府行为等，做到解决生态扶贫受众“点”与“面”的结合与实施推广，通过全员扶贫，共同参与到生态扶贫的工作中。

（四）打破“重资源开发，轻生态保护”的格局，力争资源开发的多元化发展

位于黄土高原的壶关县，从其自然地理环境来看，年均降水量少，加之壶关县煤矿业的开发，导致地下水资源的水位降低，形成漏斗状的缺水区，随着大范围开采，使得“漏斗”也在不断变大，导致地下水资源原本的流动系统改变很大，加之落后开采方式和环保意识的缺失，资源减少等问题越来越严重。

对资源进行掠夺式开发利用，正是受“急功近利”的经济利益驱使，造成资源开发的浪费和生态环境保护的不利，对壶关县经济转型发展提出了新的挑战。壶关县煤炭产业的资本产出弹性要明显高于劳动产出弹性，壶关县煤炭产业在转型发展过程中面临市场集中度低、行业整体素质不高、资源浪费严重、安全问题突出等困难。应在抓好技术引进的前提下做好创新研究。煤炭产业发展转型是必经之路，内生经济增长理论认为，科技在经济发展中起着至关重要的作用，所以要将科技的推动作用转变为经济发展的内在动力，提高经济发展中的科技含量，转型及发展中技术进步因素无疑是最重要的核心动力之一，推进技术进步，坚持技术和制度的同步。通过延长产业链或重视新产品开发，出口具有科技内涵的产品，提高产品质量，增加产品附加值，从而达到提高经济增长的目的，在这一目标的实现过程中。壶关县实行产业扶贫，则是把资源优势结构的发展转型向技术优势转变。

(五)增进壶关县产业精准扶贫力度，实现企业、政府和贫困户的联结

壶关县在精准扶贫力度上，不断发挥合力的作用。企业不断以贫困户为帮扶对象，运用其运行平台和优势，在资金、技术与管理等方面，使他们积极参与进来。企业精准解决贫困户发展产业的技术、资金以及产业的销售等问题，使企业的用工问题也得到缓解，贫困户通过自身拥有的土地入股和务工等形式积极参与到扶贫项目中，响应政策方面的支持，对支持贫困户利用产业发展的补贴和贷款等政策，也得到了有效对接，贫困人口通过政府帮扶，采取土地入股、产业加盟等方式，极大地提高他们的积极性，发挥了贫困人口在扶贫过程中的主体性作用。使他们获得扶贫致富的技术，参与积极性得到了很大的改善与提高，内生动力得到加强。同时，提升贫困户的自我发展能力，实现其自身潜力，获得生产效益，更是贫困农户提升自我发展能力绝佳路径。大力改变贫困家庭贫困人口脱贫致富信心缺乏、内生发展动力严重缺失等难题。贫困户积极自发与企业对接，通过务工学习企业深加工、包装、产业加盟，以及经营管理方面的技术，学习企业在农产品的开发、种植、销售等方面的技巧和丰富的经验；同时贫困户在学习的过程中不断开阔视野，使自己的观念、技术以及能力得到提升，促进了贫困户自发脱贫的参与精神。有针对性地加强农民文化素质、市场经营风险意识、思想观念更新等方面得到有效提升，只有积极参与扶贫实践，在参与过程中不断增长脱贫能力，促进了贫困户自我发展能力的积极性愈发增高，重视增强和激发贫困群众扶贫的内生动力，把扶贫、智、志相结合，达到扶贫实现的可持续发展。

（六）扶贫攻坚的生态评价考核机制研究

对于健全生态扶贫的考核机制也是不容忽视，打破生态扶贫监管体制落后这一棘手问题，对于虚报瞒报扶贫项目、“低保”式扶贫和“捐款式”扶贫、“任人唯亲”式扶贫、“靠贷式”扶贫、为了应付扶贫考核要求而采取的非常规的方式，而是走实事求是之路，采取“典型”工作法、通过示范点这一方式，对于示范村和典型模范事迹的精准打造, 发挥带动辐射作用。目前多数的示范工程和典型还真正没有发挥好，在“带”与“代”上做文章。即发挥“以点带面”的功能, 更多表现出“以点代面”。由于提前对考察和验收的示范点做了大量的“工作”即“形象工程”和“政绩工程”，所以存在着实际扶贫工作的效果甚微, 负面效应还越来越大，扶贫攻坚隐患尚存。为了确保扶贫攻坚工作能够有力、有序、有效推进,帮扶形式多为“输血式”，有的认为只要给村上跑个项目给点钱就算完成任务，或者给贫困户一定的慰问金或解决一些眼下的突出问题就可以了，缺乏帮扶的系统性和长效性。在扶贫攻坚中，壶关县立足旅游优势资源，着力解决生态扶贫问题，牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，坚持“生态立县、旅游兴县”，以扶贫攻坚统领生态建设，用生态建设推动扶贫攻坚，重点实施造林项目扶贫、生态管护扶贫、退耕还林扶贫、干果经济林扶贫、旅游带动扶贫五项生态扶贫工程。把环境损害、资源消耗、生态效益、生态制度等纳入评价体系，考核办法和奖惩机制，探讨评价考核机制存在的问题，推进评价考核机制创新坚持的原则以及具体方法。从政府方面不断加强和改善生态环境的制度与责任意识。完善对于矿区的生态环境保护的体制机制等制定，加强相关政策法规有效建立，做到在政策法律的基础上与生态环境责任追究制，做到二者的有机结合，加强环保力度，扶持低碳环保型煤矿开采企业。对于不符合环保标准的以及环保评价考核不达标的项目，严格按照环保评价考核标准，杜绝以牺牲生态环境为发展代价等事件发生。通过责令关闭、关停整治等手段，提高环保标准，并纳入到扶贫攻坚考核中，制定扶贫攻坚要求，把耕地保护制度、水资源管理制度等纳入到目标考核体系中。

（七）建立和健全生态安全机制，推进扶贫攻坚的有序进行

生态安全，就是在推进经济发展的同时，保障民众的生态权益，将生态以及民生问题密切联系在一起，从而体现新的安全观幸福观。中国古代的“风调雨顺”“国泰民安”等，就是生态安全观的有力表达。马克思的“人与自然的和谐”也是生态安全观的哲学价值观体现。

严控各类资源开发活动，不能超越生态保护红线承载的有限范围。壶关县在推进扶贫攻坚的发展过程中，建立资源环境生态红线制度和预警机制，确保生态空间的合理利用，应通过完善市场机制来合理解决具有市场竞争性、又具有排他性的自然资源的有效配置，让市场发挥决定性作用；凡是涉及生态威胁等问题时，要依照有关法律强制执行，从而构建更加均衡的自然资源和环境保护协调发展机制，不断提高市场运转机制的效力与活力并行。规范公众参与环境保护精准扶贫，鼓励各利益相关方参与生态环境保护。积极大力推进包括污水垃圾处理、低碳经济、重点污染源的合理有效治理的重大工程项目，提升生态安全保障能力。要保持生态建设投入稳定增长，促进生态环境持续恢复，需要社会各界主体与各个领域积极参与，合力并进。

（八）构建壶关县经济发展与生态环保双赢的长效机制

牢固树立绿水青山就是金山银山的观念，从生态空间规划、绿色低碳环保、绿色基础设施完善、绿色建筑、绿色交通等方面加强对传统高能耗、高污染的产业进行淘汰、转型、升级，走绿色循环低碳的产业发展道路，实现经济与环境保护的良性循环与健康发展。增强生态扶贫效益的最大化。

壶关县转型发展遵循自然规律原则，也就是说转型发展应该以保护生态环境为前提，遵循自然发展规律，维护生态平衡，积极树立资源节约、生态保护和敬畏生命的“以人为本”观，不断推动支柱产业由单一化、初级化向多元化方向转变，把增长方式由资源依赖型向创新驱动型转变，走集约型和产业扶贫发展之路。要不断倡导产业扶贫发展理念,把绿色GDP 作为未来壶关县转型发展的新目标，在实现资源转型的路径选择上，要制定绿色发展规划，所以解决危机的办法，就是靠绿色发展，通过绿色发展来培育新的经济增长点，通过绿色发展形成新的产业，使壶关县产业扶贫攻坚走向最优化的发展。

三、结语

遵循“以人为本”的发展要求，用制度保护生态环境的良性循环，切实加强产业扶贫建设和环境保护，创新产业扶贫发展体制建设,由“单一到整合、一维到多维”综合发展。努力把壶关县建设成为碧水青山、绿色低碳、人文厚重、和谐宜居的产业扶贫城市。这些都为壶关县产业扶贫建设指明了方向，将扶贫攻坚纳入到经济社会发展中进行统筹考虑,在保护与发展中找到一个平衡点，形成一种善待生态环境的环境友好行为模式。促进壶关县环境保护合力视域下的扶贫攻坚的制度化、规范化以及常态化推进，打赢生态合作治理和脱贫攻坚双赢。面对生态脆弱区与集中连片贫困区高度重合现状，通过采取退耕还林、生态治理、生态保护、干果经济林提质增效，绿色产业生态扶贫就是要打造“环境保护+ 产业带动”的扶贫模式，从而从根本上扭转生态环境与经济发展博弈状况。