青海生态护林员扶贫政策落实与实践

●刘永庆 张 鹏 张敏欣

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚，全面建成小康社会作为实现第一个百年奋斗目标的重点工作，摆到治国理政的重要位置，以前所未有的力度推进。

党的十九大对坚决打赢脱贫攻坚战提出明确要求，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，充分发挥我国政治制度优势，动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，确保全国2020年如期完成脱贫攻坚任务，习近平总书记亲自挂帅，全国上下形成五级书记抓扶贫的局面。

为贯彻落实习近平总书记脱贫攻坚思想，推进深度贫困地区有劳动能力部分贫困人口转化为生态护林员，实现贫困户脱贫、生态得保护的“双赢”目标，助力深度贫困地区群众精准脱贫，2016年开始，由国家林草局、财政部、国务院扶贫办协作，在全国22个省区市实施建档立卡贫困人口生态护林员选聘上岗，是贯彻落实党中央国务院脱贫攻坚战略部署，落实“生态补偿脱贫一批”等“八个一批”，决胜全面建成小康社会，实施生态扶贫创新性举措。青海省从2016年开始落实建档立卡贫困人口生态护林员选续聘扶贫政策，通过四年的实施，取得了一定成效，对实现全省贫困县和贫困人口全面脱贫“清零”做出了贡献。

一、青海基本情况

青海省是我国西部的内陆省份，少数民族聚集、经济欠发达地区，位于青藏高原东北部，属于高原大陆性气候，高寒干旱、自然条件严酷，生态极为脆弱，是长江、黄河、澜沧江发源地，是“中华水塔”，生态位置重要而特殊。全省国土面积72万km2，森林面积522.72万hm2（包括灌木林面积），森林覆盖率7.26%，天然草场面积3645万hm2，可利用草场面积3160万hm2，是我国五大牧场之一。

截止2019年底，青海省国民生产总值2965.95亿元，常住人口603万，少数民族人口283.23万人，占全省总人口的46.97%，少数民族比重在西藏、新疆之后，位居全国第三位。据青海省扶贫开发局提供的数据，2014年青海省共有42个贫困县（市、区、行委），其中国家扶贫开发重点县15个，有1622个贫困村53.9万贫困人口，贫困人口点多、面广、贫困程度深，自脱贫攻坚战打响以来，青海省委省政府按照“四年集中攻坚，一年巩固提升”总体部署，对标“两不愁三保障”要求，经过集中脱贫攻坚、履行退出程序。截止2020年4月，青海省最后17个贫困县（区）退出贫困，全省所有贫困县全部脱贫摘帽，实现了贫困县和贫困人口全面脱贫“清零”目标。2016年以来青海省贫困发生率从2015年底的20.76%下降到2018年底的4.2%。2019年底，玉树市农牧民人均可支配收入从2012年底的3951元增长到10055元，7年增长了2.6倍。

二、我省建档立卡贫困人口生态护林员扶贫政策落实情况

青海省认真贯彻落实习近平总书记脱贫攻坚重要论述，贯彻落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》《青海省委省政府关于打赢脱贫攻坚战提前整体脱贫实施意见》精神，按照《国家林草局办公室 财政部办公厅 国务院扶贫办综合司关于开展建档立卡贫困人口生态护林员选聘工作的通知》，国家《建档立卡贫困人口生态护林员选聘办法》要求，青海省成立了林草、财政、扶贫部门组成的青海省建档立卡贫困人口生态护林员工作协调小组，成立了省林草局扶贫办公室，局党组书记局长副局长担任双组长。制定并实施《青海省建档立卡贫困人口生态护林员实施细则(试行）》《青海省建档立卡贫困人口生态护林员上岗巡护与绩效考核办法(试行）》，把生态护林员工作纳入省对下扶贫绩效考核，纳入国家林草局办公室财政部办公厅林业草原生态保护恢复资金区域绩效部门考核内容。

从2016年至2019年底，在青海东部六盘山和青南“三州三区”集中连片贫困地区的28个县（区市），按照建档立卡贫困人口生态护林员选聘程序和要求，共选聘生态护林员1.69万人，累计到位资金3亿元，约1.69万贫困户5.8万贫困农牧民脱贫，实现了“一人护林，全家脱贫”“端上护林碗，吃上生态饭”，涌现出湟源县先进集体，施保军、白加塔等先进个人，为林业部门实现脱贫任务做出贡献。2020年国家三部门下达青海新增2104名生态护林员指标，省林草和财政部门依规，在本省“三州三区”分配指标和下达计划。

三、落实生态护林员政策青海主要做法

（一）提高政治站位，加强组织领导

建档立卡贫困人口生态护林员岗位设置，是国家林草局贯彻落实习近平总书记脱贫攻坚重要论述的重要举措，该项工作政策性强、程序复杂、要求高、政治责任大，青海落实地方党委政府扶贫工作主体责任和相关部门职责分工，成立林草、财政、扶贫部门组成青海省建档立卡贫困人口生态护林员工作协调小组和省林草局扶贫办公室，局党组书记局长、副局长担任组长，相关单位负责人为成员，自上而下宣传贯彻国家林草局、财政部、国务院扶贫办关于开展建档立卡贫困人口生态护林员选聘工作政策，为青海建档立卡贫困人口生态护林员扶贫政策宣传和落实提供组织保障。

（二）建立管理制度，提供制度保障

青海认真贯彻落实国家《建档立卡贫困人口生态护林员选聘办法》和资金管理要求，制定并实施了《青海省建档立卡贫困人口生态护林员实施细则(试行）》《青海省建档立卡贫困人口生态护林员上岗巡护与绩效考核办法(试行）》，省级林草主管部门多次下发关于加强生态护林员选续聘管理工作的通知，要求各地制定并实施细则，建立“县建、乡管、村用”的生态护林员管理制度，层层落实责任，建立健全管理制度体系，提供了制度保障。

（三）依规合理分配指标，认真组织精准选聘

按照生态护林员选聘管理扶贫政策要求，青海把各地生态护林员需求与脱贫攻坚重点地区目标任务紧密结合，与林草领域防止发生腐败问题及廉政风险点控制相结合，按照要求把生态护林员指标主要安排在青海东部六盘山和青南“三州三区”集中连片深度贫困地区，青海落实生态护林员管理办法和管理细则，按照公告、申请报名、审核、公示、培训、签订协议、聘用的程序进行选聘，做到生态护林员精准选聘。

（四）加强培训指导，依规签订管护协议

青海重视对新选聘和已聘用生态护林员的技能培训工作，开展上岗前和上岗后培训，培训林业和草原法律、法规和政策，培训森林、草原、湿地、沙化土地等资源巡护要求和技能，培训巡护日志填报要求，并要求取得培训合格证和上岗证，做到持证上岗。青海按照生态护林员管理办法要求，由当地乡镇、林场或县级林草局与选聘的生态护林员签订管护协议，明确管护地点、管护责任、管护面积、绩效考核，要求各地做到管护协议“一年一签”，一户最多只能有一名生态护林员，实名制管理，“一人一档”，生态护林员录入和退出实行动态管理。

（五）严格绩效考核，及时兑现管护报酬

青海按照生态护林员上岗巡护和绩效考核办法，由乡镇或县级林草主管部门组成考核组，按月和年度对生态护林员进行管护责任履职绩效考核，考核结果经考核小组汇总签字并经生态护林员本人签字确认后，报县级林草、财政、扶贫局备案，并将考核结果记入管护协议，把绩效考核结果作为按月或季度发放管护报酬的依据。

（六）完善资料，加强档案管理

青海按照生态护林员管理办法和绩效考核办法要求，做好县、乡二级生态护林员资料收集和档案管理，包括纸质和电子档案，开展生态护林员名单在线信息录入，做到档案专人管理，当档案管理人员变动时，做好档案资料正式移交工作。

（七）合理使用资金，加强稽查工作

青海林草、财政和扶贫部门按照职责分工、密切配合，财政部门按照指标分配计划，及时下达管护补助资金到县，每年省级建档立卡贫困人口生态护林员协调工作小组至少安排一次生态护林员聘用管理和资金使用情况督导检查，重点开展生态护林员身份识别和补助资金稽查，防止发生资金挪用、滞留、克扣、冒名顶替、虚报冒领，严防发生林草扶贫领域腐败和作风问题发生。

四、工作经验和工作亮点

（一）贫困地区林地、草原、湿地、沙化土地资源得到有效保护

青海自2016年落实建档立卡贫困人口生态护林员生态扶贫政策以来，全省约27.66万hm2林地、166.66万hm2草原资源得到有效保护，聘用上岗的生态护林员队伍为全省林草资源管理体系增添了新生力量，织密了林草资源保护安全网络，火情火灾发生率、人为破坏和牲畜对林木的啃食、有害生物成灾率明显降低。例如，湟中县统计，2017年生态护林员上岗后，在第一时间发现报告和制止破坏森林资源的案件，林业行政案件报案数同比上升了8%，火情、火灾同比减少33%，效果十分明显。

（二）助推农牧民脱贫摘帽

青海自2016年落实建档立卡贫困人口生态护林员扶贫政策以来，截止2019年底，全省共聘用上岗贫困人口生态护林员1.69万人，累计到位资金3亿元，约1.69万贫困户5.8万贫困农牧民脱贫，为林业部门实现脱贫任务做出贡献。截止2020年4月，青海最后17个县脱贫摘帽，实现了全省贫困县和贫困户全面“清零”，在全面建成小康社会的道路上，实现“一个民族都不能少”“不落下一个贫困地区，一个贫困群众。”

（三）全社会生态保护意识明显提高

聘用上岗的生态护林员不仅是护林员，还是生态保护工作宣传员，是生态文明建设实践者。全体生态护林员通过相关法律法规和管护技能培训，身体力行，一方面履行林草资源管护职责，另一方面还向家人和身边的农牧民宣传生态保护相关知识，在他们的影响下，社会大众的生态保护意识不断提高。

（四）促进了少数民族聚集区经济社会发展和社会稳定

青海自然条件差，少数民族人口占比大，经济欠发达，思想观念落后，农牧民受教育程度低，就业创业能力不足，抵御自然灾害和市场风险能力弱，贫困因素交织叠加，贫困程度深、面广、地域分散，通过落实建档立卡贫困人口生态护林员政策，把有劳动能力的部分建档立卡贫困户选聘为生态护林员，让贫困户在家门口端上“护林碗”吃上“生态饭”，实现了“一人护林，全家脱贫”生态扶贫目标，助推了全省深度贫困地区贫困农牧民精准脱贫和社会和谐稳定。

（五）推动林业和草原生态保护融合发展

去年青海省机构改革，把草原生态保护和建设纳入林业行业，按照生态扶贫工作需要，青海首次选聘8600名草原管护员，纳入建档立卡贫困人口生态护林员聘用管理，按照管理办法和绩效考核办法统一管护林草资源，有力推进了青海林草事业融合发展。

五、存在问题与意见建议

（一）省内生态护林员聘用管理工作发展不平衡

由于自然地理和经济社会发展历史原因，青海东部六盘山集中连片贫困地区，人口集中、交通便利、水热条件较好，是青藏高原向黄土高原过渡地带，经济文化较青南地区发达，虽然林草资源较少，但是林草主管部门管理体系和技术力量较强，生态护林员文化水平和管护技能相对较高，形成东部和青南三江源地区较大差距，建议加大培训和考核工作力度，逐步缩小地区的差异，不断提高全省生态护林员聘用管理能力和生态护林员管护尽职能力。

（二）政策宣传和制度完善及落实有待加强

目前青海从事森林、草原、湿地及沙化土地资源管理生态管护员有资源、草原、湿地、天然林保护五部门负责，管护补助标准、管理部门均不一致，涉及部门多，程序复杂，生态管护员聘用管理协调衔接还存在短板。为此，近期召开了全省建档立卡贫困人口生态管护员工作协调小组专题会议，研究安排开展专题调研，制定全省生态管护员集中统一管理办法，解决各类生态管护员统一管理问题。

（三）缺少培训及工作经费

自2016年实施建档立卡贫困人口生态护林员选聘工作以来，一直没有任何工作经费，生态护林员选聘管理政策性强，程序复杂、涉及部门多，需要大力开展政策宣传、需要对管理者和生态护林员上岗前和上岗后培训，需要印制巡护日志、管护协议等，也无法在劳动保护、人身意外伤害保险上有资金投入，建议国家林草局研究解决。

（四）存在生态护林员持续发挥作用问题

青海自然资源禀赋差，贫困地区农牧民文化程度低，各种贫困因素交织，就业创业巩固脱贫成果能力有限，已脱贫贫困人口的基础还不稳固，如果贫困人口生态护林员在2020年以后停止护林工作和停发管护补助资金，将会有一部分已经脱贫的贫困人口生态护林员返贫，建议国家开展建档立卡贫困人口生态护林员政策持续性调研，继续延长实施生态护林员扶贫政策若干年，为巩固脱贫成果作出林草部门的贡献。