创新老旧小区改造 提升社区治理效能——以太原市小店区为例

●赵 鹏

城镇老旧小区是指城市或县城（城关镇）建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区（含单栋住宅楼），重点是改造2000年底前建成的老旧小区。2019年以来，党中央、国务院在多次重要会议中对推进城镇老旧小区改造作出明确部署，2020年4月17日召开的中央政治局会议再次强调，要积极扩大有效投资，实施老旧小区改造；7月20日国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》从总体要求、改造任务、实施机制、支持政策和保障措施等各个角度，对老旧小区改造作出明确要求，具有重要指导意义。

一、老旧小区改造的重大意义

老旧小区改造是在国家棚户区改造政策渐趋收紧的大背景下，推进的让“旧貌换新颜”顺民意、得民心的重大民生工程和发展工程，对山西转型发展以及提升太原市综合实力具有重要意义。

（一）有利于稳投资保就业，促进经济可持续增长

老旧小区改造不仅可以推动城市有机更新，改善居民的生活环境，还可以拉动投资、促进就业，对当前做好“六稳”工作、落实“六保”任务、打好“六新”攻坚战、争夺战具有重要意义。老旧小区改造与其它重大基础设施项目、工业投资项目相比，投资周期短，一般为半年左右即可完成，资金周转快，边际效益明显，对建筑建材、装饰装修及物业管理等相关行业产生直接拉动效应，也为养老、托育、家政服务等服务行业创造出巨大的发展空间，可以说老旧小区改造是一项既能保民生，又能稳投资、保就业，还能拉动经济的多赢工程。

（二）有利于发挥党建引领作用，提升基层社会治理水平

老旧小区改造工程是“表”，社会治理是“里”。通过老旧小区改造提质与群众依法自治相结合，建立健全党组织领导的自治、法治、德治的基层治理体系，建章立制，规范治理，共同缔造美丽家园，持续提升社区治理效能，群众精神面貌焕然一新，主动维护小区环境，自觉参与社区管理的主人翁意识得到很大提升，许多居民成为了老旧小区改造的义务宣传员、讲解员，基层社会治理能力和治理水平也相应提高。

（三）有利于提升城市形象，助推全国文明城市创建

今年是第六届全国文明城市创建的第三年，是综合测评的验收之年，是决战冲刺之年。加快推进老旧小区改造，小区设施设备陈旧、功能配套不全、物业管理缺失、小区环境脏乱差等的改造，可以使群众反映强烈的城市管理“顽疾”得以解决，从而有效缓解城市管理的各种矛盾，人居环境、城市功能、城市形象及设施都得到根本提升，生活质量显著改善，群众的满意率大幅提升，为创建全国文明城市奠定坚实基础。

（四）有利于改善居民生活环境，提升居民幸福指数

老旧小区改造是一项顺民心、得民意的民生工程，既能给“面子”添彩，更可以提升“里子”的内涵。通过老旧小区设施改建配套、人居环境改造提升、居民服务改善优化、社区管理改进规范，居住条件改善了，环境优美了，身心也愉悦了，给居民带来实实在在的幸福感。同时，建立健全老旧小区公共环境长效管控机制，发动群众参与社区治理，提升社区治理能力，让老百姓有了更多的幸福感、获得感。

二、小店区老旧小区改造总体情况及存在的问题

（一）总体情况

太原市小店区建成于2000年以前的老旧小区共有617个，涉及2714栋楼、10.1168万户、建筑面积1005万平方米，大多存在配套设施破损老化、环境脏乱差、管理不到位等问题。2018年6月太原市创建全国文明城市推进会以来，区委、区政府把创建文明城市与改善民生深度融合，以背街小巷、老旧小区等“九乱”整治为突破口，按照创城标准，集中连片对63军西院、中煤七处小区、电建二公司中院等427个老旧小区进行了整治，老旧小区“脏乱差”现象得到有效遏制。此次老旧小区改造是根据住建部、发改委、财政部《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》（建办城函〔2019〕243号）等有关要求，结合实际，将统筹“三供一业”、节能改造等工作，进行改造范围更广、改造内容更全、改造标准更高的系统性提档升级。按照“实施一批、储备一批、谋划一批”的原则，从今年起，小店区逐步分批实施老旧小区改造工作。根据年度改造计划，重点从基础设施改造、小区环境优化、服务功能提升三方面入手。2020年按照示范引领，以点带面的原则，采取EPC模式先行打造坞城街办建校小区、平阳路街办山汽小区、营盘街办同苑小区等基础设施落后、居民改造意愿强烈的200个老旧小区（涉及885栋楼、4.0121万户，小区总建筑面积约372.14万平方米），预计投资18.4亿元。改造内容涉及小区内道路、供排水、供气、供热、安防、消防、绿化照明、围墙、线缆入地、配套养老抚幼、无障碍设施、便民市场、公共区域修缮、停车位和充电桩补建等。改造完成后，进一步健全完善老旧小区管理机制和治理模式，提升城市整体风貌，提高居民生活品质。据统计，截止2020年7月底，已有147个小区进场施工，建校小区已基本完成双线入地、外墙保温、窗户更换、水暖改造、立面更新等工程建设。同苑、山汽小区改造任务完成过半。

（二）存在的问题

老旧小区改造是复杂的综合工程，工程体量大、涉及面广，普遍存在环境卫生差，设施老化、管理弱化等问题。根据调研情况，老旧小区改造工作存在的问题分为以下四个方面：

1.统筹协调机制有待进一步完善。区委区政府成立了老旧小区改造领导组，建立了相关的协调机制，但是在具体的改造实践活动中，很多需要协调的工作落实还到位。一是由于老旧小区改造涉及市、区多个单位，加之受今年疫情影响及同期进行的“三供一业”、节能改造，部分老旧小区改造推进较为缓慢，需要市、区两级共同联动。二是部分项目审批手续繁杂，尤其是电梯加装、新建立体停车库审批手续更为复杂，结果是区级统筹难指导，部门街道、社区难实施。三是施工过程中需要协调电力、供水、供暖、通讯等管道线路设施运营单位同步实施，各管道（管线）经营单位之间协调难度大。

2.基层社会治理有待进一步创新。老旧小区改造需要统筹协调社区居民委员会、业主委员会、产权单位、物业服务企业等共同推进改造。一是目前老旧小区普遍缺乏基本的物业管理条件，大多处于低管理或无管理状态，管理机制缺失，致使老旧小区各类违章搭建，车辆乱停乱放，环境卫生脏乱差，全区617个老旧小区中，大部分是无物业管理或物业管理不健全的小区。二是社区是基层治理的基本单元，也是推进老旧小区改造工作的关键，但因社区受到编制、待遇等多种因素影响，部分社区在老旧小区改造推进上进退维谷、心有余而力不足。

3.居民宣传发动有待进一步加强。尽管全区各街办、社区就老旧小区改造工作，通过入户走访、问卷调查及发放《致居民的一封信》等方式广泛征求居民意见，但目前对老旧小区改造工作不了解、不参与的居民仍然不在少数。一是大多数社区仍然是居委会倾向于包办一切，居民参与意识不强，责任意识仍然模糊，对小区改造工作不参与也不关心，坐等政府推动。二是由于老旧小区情况各异,居民需求差异等原因，对改造的内容、标准等方面在落地时往往却陷入“众口难调”的困境。三是部分居民担心改造会影响自身利益,不理解、不配合，如担心拆除违章建筑；一、二楼居民担心电梯加装影响采光和通风等。

4.资金筹集渠道有待进一步拓宽。全区老旧小区改造资金需求总规模较大，目前正在多渠道筹措资金，但仍然存在资金总体不足、居民和社会资金不愿投、后期管护资金缺失等问题。一是全区老旧小区改造资金主要依赖上级专项经费、政府财政投入及发行专项债券筹集，加上项目的公益属性，引入企业进行市场化改造难度较大。二是小区居民普遍缺乏共建共治共享和购买服务的观念，部分居民存在等靠思想，过分依赖政府财政投入，不愿承担改造费用，特别是电梯加装费用高层住户和低层住户出资分摊比例和后续维护养护费用协商难度大，争议较多。

三、推进老旧小区改造的思路与对策

老旧小区改造是一项复杂的系统工程，面对量大面广、设施老化、管理弱化的城市既有住宅建筑，光靠政府唱“独角戏”肯定不行，既要发挥政府在改造中的主导作用，更要激发广大社会力量和居民群众的积极性，全力构建共谋、共建、共管、共享的工作格局。在大力推进老旧小区改造的同时，从以下几方面进行探索：

（一）强化组织领导，注重整体联动

推进城镇老旧小区改造，涉及方方面面，需要多个部门密切配合，协调联动。一是凝聚改造合力，进一步强化区级抓总，部门统筹、街办配合、居民参与的总体格局，将改造工作与日常工作深度融合，细化到人、到事，做到同谋划、同部署、同落实，真正形成政府统筹、条块协作、各部门齐抓共管的工作机制。二是强化包联督办，通过分片包联，建立健全区领导包联督办制度，包联区领导加大对老旧小区改造项目计划制定、目标任务、工作进度的调研督导，协调推进，确保改造任务落地落实。三是统筹协调推进，定期召开由市、区两级政府相关部门、产权单位、管线单位等组成的老旧小区改造联席调度会，分析老旧小区改造推进情况，协调解决改造工作中遇到的困难和问题，确保改造顺利进行。四是开展联合执法，以老旧小区改造为契机，结合文明城市、文明社区创建，由城管、执法等有关部门，对社区违建、违停等开展集中联合执法活动，为老旧小区前期改造和后续管理奠定良好基础。

（二）科学统筹谋划，精准靶向施策

老旧小区改造是个系统性工程，必须坚持规划先行。一是科学规划设计，结合实际，因地制宜、突出重点，科学编制《小店区老旧小区改造规划》，明确改造的原则、内容、标准、期限及投入保障、责任分工、组织实施等，系统规范老旧小区改造工作。二是把握改造重点，结合创城实地点位标准，结合“两下两进两拆”“三清五治”专项整治，从群众呼声最强烈的停车难、雨污水堵塞、环境卫生差、小区治安无保障等问题入手，按照“面子”“里子”并重，地上地下并行的原则，综合连片改造，定向精准发力，在创城中促进老旧小区改造，在老旧小区改造中彰显创城成果。三是抓好模式建设，在全面启动的基础上，按照示范引领、先行先试的理念，高起点、高标准、高质量打造一批功能完善、环境整洁的宜居宜业小区；打造一批具有一定规模、达到一定水平、具备示范推广效应的“试验田”，为全区探索成功经验，通过示范点的“复制”推广，达到以点带面，带动全面推进。四是延续城市文脉，根据城市自身建设、发展现状、历史文化、自然环境、城市特点等情况，把老旧小区改造与彰显城市风貌结合起来，把改造整体设计与小区原有历史文化结合起来，努力打造一批主题鲜明、文化色彩浓厚的特色小区，在改善居住条件、提高环境品质的同时，展现城市特色，延续历史文脉。

（三）创新筹资模式，资金多方共担

老旧小区改造需要充分运用“美好环境与幸福生活共同缔造”理念，坚持多元筹资方式，积极拓展改造资金来源渠道。一是建立共担机制，按照政府主导、社会参与、居民共担原则，可通过财政投入、奖补，产权单位出资、居民合理分担及市场化运作等多渠道筹集资金，建立由政府、居民、社会力量多方合理共担的筹集机制，形成多方共同支撑的老旧小区改造体制。二是创新筹集渠道，按照市场化方式，可通过盘活小区资源，激活小区“造血功能”，吸引市场资金、民间资本参与投资改造和建设运营，引入有资质、信誉好、有经验的企业参与老旧小区改造，采用“EPC+PPP”模式合作开发建设，并给予合理的投资收益。三是整合专项资金，将文明城市创建、“三供一业”改造、节能改造等老旧小区专项资金进行合理有效整合，建立以区为主体统筹使用的资金模式，发挥集中财力办大事优势，统一设计、统一实施、统一验收、统一移交，避免反复开挖，层层分包、转包。四是抢抓政策机遇，可依托发改、财政等部门积极争取中央专项补助资金，发行地方政府专项债券方式筹措改造资金。同时，根据老旧小区改造资金筹措和工作进度情况，加强对资金的监管和审计，提高资金使用效益。

（四）发挥党建引领，提升基层治理

老旧小区改造,既是民生项目,也是社会治理工程。老旧小区改造不仅仅改造的是硬件设施和小区生活环境，更重要的是做好改造小区的后续管理。一是深化党建引领，要充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和广大党员先锋模范作用，统筹协调社区居民委员会、业主委员会、产权单位、物业服务企业等共同推进改造，共商共治社区，带动社区治理水平提升。二是创新治理模式，进一步整合辖区资源，坚持老旧小区改造与基层社会治理相结合，创新党建引领基层治理体制，逐步推进基层党组织设置创新，推动小区党支部建设，探索推行“支部建在小区上、服务沉到家门口”治理模式，推动物业服务企业和业委会成立党组织，纳入社区治理体系。三是坚持建管并重，进一步健全党组织领导自治、法治和德治相结合的长效管理机制，在加快推进老旧小区改造的同时,街办和社区党组织引导群众自治共管，帮助老旧小区先期成立业主委员会或自治组织，确定物业管理单位，做到前期改造和后期管理无缝衔接。同时，探索通过小区公共服务设施运营和物业管理收益，健全后期运营机制。

（五）强化宣传发动，夯实群众基础

老旧小区改造关系群众切身利益，做好宣传发动工作至关重要，进一步运用各种形式、手段、载体，引导舆论、做好居民群众的宣传发动。一是加大宣传力度，充分利用网络宣传、新媒体等传播优势，加大对老旧小区改造的重大意义、政策法规、具体举措及好经验、好做法的宣传推广力度；大力刊播优秀项目、典型案例等先进典型事迹，展示改造成效，营造社会各界支持，群众积极参与的浓厚氛围。二是搭建议事平台，利用“互联网+共建共治共享”等线上线下手段，搭建老旧小区改造议事协商平台，主动了解居民诉求，及时回应居民关切，发动居民积极参与改造方案制定、配合施工、参与监督和后续管理、评价和反馈小区改造效果等，强化居民参与,在改造内容上实现“政府配菜”向“居民点单”转变。三是开展主题活动，充分利用街办、社区贴近群众的优势，以“美好环境与幸福生活共同缔造”为理念，广泛开展形式多样的老旧小区改造捐资捐物、投工投劳等主题活动，激发居民参与改造、参与监督的主动性、积极性，充分调动小区关联单位和社会力量的支持和参与，努力形成共建共治共享的良好氛围。

总之，老旧小区改造的是环境，凝聚的是人心。只有不断深化居民群众参与，引导居民从“要我改”向“我要改”、从“要我管”向“我要管”的观念转变，通过老旧小区改造这把“钥匙”，打通基层治理的痛点、难点，充分激发群众自治活力，提升社区治理效能。