减税降费政策效果研究

●李泽众

一、“减税降费”政策实施现状

当前，我国经济已经步入了新常态，呈现出增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消费期三期共存的局面。在经济增速下降、供需矛盾突出、结构性问题叠加的背景下，习总书记在2015年主持召开了中央财经领导小组第11次会议，在该会议上围绕“减免税收”和“取消或者停征行政事业单位性收费”陆续出台了减税降费政策。中央经济工作会议提出将降低企业税费负担作为2016年与2017年的总基调，将继续清理涉企收费，进一步加大对乱收费的查处与整治力度作为2018年总基调。根据政府部门在2019年作出的报告可见，2019年全年减轻企业税收与社保缴费负担超过了2亿元，提示我国的减税降费的力度持续加大。

我国推出减税降费这一政策的主要目的是将政府收入的减法来换取企业效益的加法以及市场活力的乘法。结合近几年我国经营运行现状分析，该政策效果明显，经济提质增效的步伐愈发稳健。首先，从宏观税负层面来看，相关税收同比下降或增幅回落，减税效果持续显现。经相关数据显示：2015—2018年公共预算收入比率分别是22.1%、21.5%、20.9%、20.4%，可见从2015年至2018年整体趋势是降低。根据财政数据显示：从2018年的1月至8月，我国一般公共预算收入达到了137061亿元，相比于同期增长了3.2%，但是增长幅度下降了6.2%，逐步凸显出实施减税降费这一政策的红利效应。

其次，减税降费政策助力经济总量稳步保持中高速增长。伴随着“结构性减税与普遍性降费”政策的逐步落实，相比于2016年，2017年国内生产总值增长达到了6.9%，这也是从2015年第3季度国内生产总值增长率超过7%以来，连续10个季度国内生产总值保持在6.7%~6.9%的增长幅度，可见我国的经济运行态势良好。回顾既往5年，我国采实施减税降费这一政策帮助企业减轻负担超过了2万亿元，仅仅在2017年1年，该政策帮助企业减负便逾1万亿元。

最后，减税降费政策切实降低企业税负，助力企业效益改善。根据国家税务总局公布的数据，根据2016年被纳入营改增范围的四大行业来看，其中生活服务业税负下降达到了29.85%、金融行业税负下降了14.72%，房地产行业税负下降高达7.9%、建筑业税负下降高达3.75%。不仅如此，实施营改增还打开了服务业与制造业的增值税抵扣链条，促进了企业组织结构和方式的积极转变，催生出了服务外包、主辅分离等新型业务，进一步提升了服务业的规模经济效益。不仅如此，实施营改增还有利于提高企业的投资意愿，根据税收监测结果显示，我国重点税源企业的信心指数停止下降，缓慢上升，如从2018年第4季度至2019年第1季度，回升了4%。

二、当前减税降费政策实施的主要问题

（一）惠企减负政策密集出台，但是企业获得感不强

近年来，为了促进企业发展，我国陆续推出了很多类型的减负政策。例如：从2015年至2018年，我国颁布的税收优惠政策，其中2015年国家层面颁布的税收优惠政策文件数量达到了255项，而2016年达到了275项。在2017年，随着我国减税降费改革的不断推进，各类税收优惠政策的文件数量急剧增多，直到2018年，才有所下降，但是从制定的文件总数来看，依然有431项。但是，要想真正实现减税降费的效果，还需要确保政策作用在企业经营行为的传导机制畅通无阻，并结合行业的特征、内外部市场环境现状、交易对象的议价能力等各方面因素。例如：增值税率从17%下调至16%，增值税率由11%下调至10%，这对纳税人是非常有利的，但是假如企业销售的产品属于买方市场，便容易引发客户压价以至于减税红利被抵消的情况，削减了增值税税率简并及下调的降负效果。

（二）存在共享税减少、地方税增加以及“税减费增”现象

一是部分地区在征税过程中减少了共享税收入、增加了地方税收入。以我国2019年1-6月的财政收支数据为例。2019年上半年，作为中央和地方共享收入的增值税同比增长5.9%、企业所得税同比增长5.3%，均低于同期GDP增长幅度，说明减税降费效应已逐步显现。但是同期地方税收入继续增加。

二是执行减税降费政策的同时，提高了征收管理强度。但是由于我国在税权与费权方面还存在配置错位的情况，收费的权利主要掌握在政府手中，再加上名目众多、政出多门，并且与各方利益群体相关，因此进一步加大了规范的难度。财政收支矛盾突出的地区在贯彻减税降费政策的同时，加大了地方税和社会保险费的征管力度，增加了地方税费收入，由此导致部分企业的税费负担未降反增。

（三）连续出台的减税降费政策显著增加了征管成本

此次大规模减税降费政策的内容主要包含下调增值税税率，针对小微企业的所得税制定的优惠、调整研发费用扣除率以及调整范围变化等内容。政策调整时间偏短、过细，不仅使得税制结构日趋复杂化，而且明显增加了纳税人的纳税成本。突出表现如下：

一是税率、抵扣率不断变化导致纳税成本增加。以增值税为例：2016年至今，税率经历了五次大的变化：分别是2016年5月之前的17%、13%，2016年5月至2017年6月的17%、13%、11%、6%，2017年7月至2018年4月的17%、11%、6%，2018年5月至2019年3月的16%、10%、6%，2019年4月至今的13%、9%、6%。同时，农产品抵扣率也有相应变化。这不仅使得增值税税制更为复杂，而且令纳税人难以理解和操作。减税降费政策的复杂化在一定程度上降低了纳税人的减负获得感，碎片化的减税降费政策密集出台形成了较高的执行成本。由于相关职能部门中又包含了很多关联性的中介服务机构，如此便容易出现在简政放权、减税降费过程中一些收费项目转移至关联性中介服务机构中，导致企业的交易成本增加。

二是执行各项减税降费政策的成本大大增加。各地税务局为落实各项减税降费政策，为纳税人提供更好的服务，陆续编制了各种政策汇编。目前，仅大企业相关的减税降费政策就多达112条、463页。不仅如此，伴随减税降费政策出台的各类法规解释又进一步提高了政策的执行成本。其中最具代表性的是2019年7月10日公布的《国家税务总局近期问答汇编整理共554问》，加上各地税务机关的回复解释，条文增至近千条。推行和解释政策需要财税部门投入大量人力物力，企业需要安排专人学习、执行政策。与此同时，征管制度、征管软件难以及时匹配调整到位等也显著增加了征管成本。

三、进一步提升减税降费政策效果的措施

已颁布的一系列减税降费政策较为全面地覆盖了企业纳税范围，如果全部执行到位，则所涉及到的企业税费负担将会显著下降。因此，要完全实现减税降费目标，一方面要深入推广“放水养鱼”理念，优化营商环境；另一方面要放松管制、加大金融支持，提振实体经济信心。在此基础上，进一步优化减税降费政策，建议采取以下四点措施：

（一）深化税制改革，优化征管机制以降低执行成本

一是整合已有减税降费政策。减税作为一项系统性工程，在此过程中离不开统一且规范的税制要素。借助于大规模临时性、差异化的税收优惠政策的碎片式改革会使税制变得越来越复杂，不仅效果不明显，而且会导致企业的缴税成本和税务机关的征管成本增加。现行增值税税制分别就机器人产业、软件企业、半岛体产业发布优惠政策，建议与高科技企业认定标准衔接，凡认定为高科技企业均给予相同的优惠政策。这样既有利于简化税制，更有利于促进企业公平竞争。

二是扩大企业所得税的加计扣除政策范围。财税〔2015〕119号鼓励研发费用加计扣除政策，随后国税总局公告[2017]40号、财税[2018]99号又进一步优化了归集范围、提高了加计扣除比例。但是住宿和餐饮业、批发和零售业、租赁和商务服务业等始终不在可享受政策的范围之内。与许多科技型企业一样，特别是针对一些发展迅速的商务服务、租赁服务、零售业等非常依赖系统软件，并且用于相关研究的费用占据一定比例，因此本人建议可以进一步增加研发费用加计扣除的业务范围。

三是针对已出台的部分减税政策门槛高、企业享受不到的情况，完善企业所得税减税政策，进一步提升减税效应。可以适当放宽减税政策的限制条件，增加减税范围。以小型微利企业为例，其若想享受优惠税收这一政策，需要同时满足四个条件，如此便增加了小型微利企业落实所得税优惠的难度，针对这一现象可以适当放松、简化一些条件。进一步增加税收优惠政策和范围，加大优惠的力度。纵观当前我国制定的减税政策，主要是针对大企业和小微企业，很少考虑到中型企业，因此需要进一步扩大这类型企业所得税减半征收等覆盖范围。

（二）继续规范增值税并降低其名义税率水平

伴随着“营改增”在改革不断推行，在优化税制，消除重复征税、调整产业结构方面发挥重要作用。虽然我国已经全面推行了“营改增”，但是相比于规范的增值税税制，依然存在较大差距，还需加快深化税制改革的力度，具体可从以下是三个方面着手：

一是继续降低税率。继续降低增值税税率有利于将间接税所占比重降低，不但可以减轻中小民营企业的税收负担，而且还能促进税收的公平。

二是2019年第四季度推行增值税三档并两档政策。将现行的增值税13%、9%、6%三档税率简化为13%、6%两档，将减少税收对纳税人经营行为的扭曲，回归税收中性特征，进而增加企业的减负获得感。另外，考虑到增值税主要是将计税作为依据，并实行的是独特的链条抵扣机制，因此急需将目前繁杂、零散、低效的税收优惠政策清理掉，实现增值税抵扣链条的完整性与连贯性。

三是2020年将企业所得税税率由25%降至20%。对于企业纳税人而言，要想减少其税负，需要采取降低其所得税税率和所得税税额等手段。从公平的角度来看，目前我国高新技术企业、小微企业等实际有效税率基本均在15%以下。只有传统制造业及现代服务业等仍适用25%税率，这显然有失公平。因此，降低5%的企业所得税税率不仅将直接降低所有企业的税费成本，还将进一步营造公平竞争的市场环境。

（三）转变政府职能，优化纳税服务，确保企业享受到减税降费政策红利

要积极推动政府部门由增长型政府积极转变成服务型政府，从而缓解地方政府在促进地方经济增长方面的财政压力，不仅能够保证减税降费政策的有效落实，而且还能避免地方政府变相加增税费，解决了落实减税降费的阻碍。首先，进一步清理行政性收费和经营性收费项目，取消各地的涉企收费项目，加大对乱收费的查处和整治力度。例如，降低电网环节收费和输配电价格以减少企业用电成本；现阶段降低高速公路收费标准，同时设定1-2年完全取消高速公路收费。只有直接降低来自垄断性行业的收费项目，进一步降低体制成本，才能切实降低企业缴费负担。

其次，提高财政透明度，进一步打造更为优质、便捷的营商环境。为进一步打消社会各界疑惑，解决企业家经营信心不足的问题，建议有关部门提高减税降费政策的透明度和清晰性，公开减税降费规模测算的必要标准与过程，参照世界银行《营商环境》报告中的税费负担指标，提供不同规模、不同所有权属性、不同地区的企业实际税费信息，以翔实的数据说明企业的降负情况，明确企业的有效减负结果。同时，建议政府实施“负面清单”制度，并提高政府相关审批事项的透明度，便于企业及时了解、早做准备。这不仅有利于提振企业信心，切实从实践操作层面打造更为优质、便捷的营商环境，也可以避免出现政策多落地少、制度多参与少的情况，缩短纳税人获得减税降费政策红利的距离。

（四）调整税收收入分享比例，增加地方税收入

调研显示，各地在贯彻执行现行减税降费政策之后，地方政府收入大幅减少。如果不削减支出、调整税收收入分享比例，很难实施较大规模的减费降费。为此，一是将增值税的分成比例改为中央占40%、地方占60%，以补偿营业税改为增值税后地方税收入的减少。二是将消费税改为共享税，分成比例为各占50%。将消费税改为共享税不仅能充分照顾到各地经济发展的实际情况，还将有效缓解地方政府一般预算收入捉襟见肘的问题。在此基础上，仍须通过调整支出结构缓解减税带来的压力。积极推动政府体制和事业单位的改革，对行政运行过程中的一般性公共支出进行削减，从而逐步构建完整且统一的大预算，实现土地出让收入等资金使用的优化，提升资金的使用效率。