论我国社会企业的法律规制

2020-02-28王乐乐

经济师 2020年9期

●王乐乐

一、社会企业概述

“社会企业”这一个概念在欧洲经济与发展组织1994年的一份报告中被首次提及，随后在2003年OECD对社会企业的定义又进行了进一步的界定：其认为社会企业的组织形式是介于公私部门之间，非营利组织通过交易活动达成社会目的和财务目标的模式是其存在的主要形态。英国社会企业的商业实践和理论基础相对来说是较为成熟的，英国社会企业联盟认为：社会企业是运用商业手段实现社会目的创新型商业模式。关于社会企业的定义美国学者偏向于从社会企业家精神的角度来理解社会企业，以收入为基础来实现社会目的手段；而实务界更倾向于强调社会企业的商业化倾向，认为社会企业是一种非营利组织。目前国内外学者对社会企业概念的理论界定还没有达成共识，国内学者主要有以下三种观点:第一种观点认为社会企业是通过商业交易模式来缓解社会问题，提供社会服务。第二种观点认为社会企业是一种过渡形态介于营利组织与非营利组织之间，兼具非营利组织的社会目的和营利组织的市场手段。第三种观点认为只要同时具备经济目的和社会目的不论是非营利组织抑或是营利企业都可以称之为社会企业。金锦萍认为“一个实体成为社会企业，其组织形式本身的法律地位不会因此受到影响，仅是因为一个识别性的符号而获得额外的政策支持”，①这也是笔者比较赞同的观点。

虽然对社会企业的概念没有准确的界定，但关于社会企业特质及功能方面的观点却是一致的，既具有经济目的，通过商业活动获取收入，又具有社会目的，密切关注社会问题。社会企业的功能主要包括：第一，以更高的效率提供公共产品，一定程度上弥补了政府公共服务的不足，他能更及时地了解社会民众的需求，更乐于涉及传统营利性企业不愿涉足的领域如教育、养老服务，医疗卫生等；第二，为一些弱势群体提供就业机会，法国、芬兰、德国等国家的社会企业主要是工作整合型，强调为残疾人、长期失业者及低技能者提供工作岗位；第三，推动社会公平与可持续发展，促进社会融合，社会企业通过技能培训或资金扶持等方式为弱势群体提供就业机会使其能获得稳定收入，帮助其摆脱物质贫困的同时，更为重要的是使其获得了融入社会的信心和能力，同时还能改变社会对他们的歧视和偏见，从而消除社会排斥促进社会融合。

二、我国社会企业面临的困境

我国在法律层面上尚未明确社会企业的法律形式，但在社会实践中社会企业确是实实在在存在的，福利企业以及民办非企业单位就是我国现有的典型的社会企业，而这些形式的社会企业主要是通过行政法规来规范的。但对社区服务中心的认定学界是存在一定争议的，支持的学者认为社会服务中心具有较强的公益性，其存在价值是为社会居民提供各种服务；但反对的学者认为目前我国对社会服务中心没有国家层面的规定，以北京地区为例，其是以政府财政为主兴办，按照非营利社会服务机构申请事业单位法人，所以不应属于社会企业，但其可以改造成社会企业。我国的社会企业发展时间较短，规模也相对较小，规制相对不规范，社会企业在我国的发展过程中面临的困境，不仅仅在经济方面在法律规制方面也面临着一些问题。

（一）社会企业的合法性缺失

社会企业在我国发展时间较短，实际上在社会实践中还存在着一定量的未经注册的社会企业，这些企业游离在监管体制之外。我国法律体系中没有关于社会企业的相关规定，这使社会企业没有明确的法律地位，其合法性正在面临着挑战，尽管社会实践中社会企业正在运行也被社会所接纳，在行政管理体系中也被默许存在，但社会企业在法律规制上的缺位、合法性上的缺失，造成与其相匹配的其他制度无法建立。

（二）社会企业的法律规制逻辑混乱

民办非企业单位是我国现有社会企业的主力军，但《民办非企业单位登记管理条例》要求民办非企业单位须不以营利为目的并且不得从事营利性经营活动，这曲解了不以营利为目的这一原则，不以营利为目的并不是要求企业不能从事营利活动而是从事营利活动的收益不能进行分配。在市场经济下很少有民办非企业单位不从事营利活动，监管机关无从判断企业进行的究竟是何种活动其违反法律逻辑，这使得监督机关无法进行有效的监管。而且我国民办非企业单位一直都是民政登记，工商业务主管双重领导，这就有点体系混乱，制约其发展。

（三）社会企业的激励机制不健全

首先，缺少税收激励机制。社会企业通过商事经营活动获取收入用以支持社会目的，并非用于利润分配、追求利益自身规模的扩大，而我国的社会企业大多数仍处于起步阶段，根据法律相关规定非营利组织从事商业经营活动所取得的收入享受不到免税的待遇，这在一定程度上制约了社会企业的发展。其次，缺少融资激励机制。传统融资途径不外乎两种内部资金（利润、政府补助）、外部资金（股权投资、金融借贷等）。我国社会企业如果能在融资方面获得帮助，得到政府补贴或其他方面的资助，其发展的速度以及规模会在很大程度上得到提高。

（四）社会企业的监督体系尚未建立

我国尚未对社会企业进行统一的监督和管理。社会企业兼具营利性和公益性，政策给予其一定的优惠，我们就要确保社会企业能够坚持其社会目的，这不仅需要社会企业行业的自律，没有相关机关的监管是绝对不能是实现的。这就需要我们建立一套系统的监督体系贯彻社会企业的“一生”，从设立、运行直至解散。

三、完善我国社会企业法律规制的建议

由于社会企业合法性的缺失导致一些相配套的制度无法建立，关于建立何种类型的社会企业法律规制体系学界存在不同的观点，但笔者赞同并非单独专项立法，而是在现有法律制度基础上，把社会企业作为一种新型的法律形式嵌入其中。

（一）完善社会企业的认证制度

在市场实践中社会企业以不同的法律形式存在诸如合伙企业、民办非企业单位、公司、福利企业等，社会企业的确定就需要通过社会企业认证制度。认证制度的构建包括认定机构的选定、确定的认定标准。

公司营利法人类型的社会企业进行设立登记，登记部门为工商部门；民办非企业单位和福利企业非营利法人类型的社会企业登记设立，登记部门为民政部门；其他组织形式的社会企业也在其原有的登记机关进行登记设立。借鉴西方的经验所有类型的社会企业在登记之后，需要统一到社会企业认定中心进行认定。关于社会企业认定中心的的构建，有部分学者认为可以学习英国通过民间机构对社会企业进行认定，但笔者赞成在民政部门下另设一个机构专门进行社会企业的认定。

关于认定标准的确立笔者认为可以从以下几个方面着手:组织目标的确定、利润分配的限制、资产处置的处理，在设置具体的标准时可以量化具体的标准，比如各类员工的占比、限制可分配利润的比例和资产处置后的分配比例等。

（二）完善社会企业的扶持制度

舒博认为社会企业的治理形式是“以社会为本，为社会所用”。②我国现有的社会企业多是中小型企业，要想让其在公益目的上越走越远发挥其最大的社会价值，就需要给予他们一定的扶持政策，可以尝试建立税收减免即资金支持等制度。第一，减少社会企业的税收负担，由于社会企业与其他商业企业的不同性质所以相应的税收政策也要有所不同，给予其一定的税收优惠。首先，可以统一社会企业的税率，现有的社会企业的税率由其现有的企业组织形式决定，我们可以将税率统一并降低社会企业的税率，但税率不应过低不能造成对其他中小企业的不公平竞争。其次，限定与企业宗旨无关的商业活动获得利润的比例，若超过该比例其企业宗旨就会被质疑，进而可能使企业无法享受税收优惠。第二，加强对社会企业的资金扶持，这也是各国的普遍做法，这是对社会企业最直接且有力的支持，政府可以直接出资资助企业，也可向我国香港特区学习执行信贷保障计划为其提供信用贷款。

（三）完善社会企业的监督管理

由于社会企业的特殊性质，政府给予其许多政策优惠，但需要保证社会企业始终不偏离公益目标的企业宗旨，不为资本市场上的利益所折服，这就不仅需要社会企业行业内的监督，还需政府介入进行外部的监督规制。

对于社会企业这个行业来说，通过行业协会进行行业内部自治，不失为一个很好内部监督机制，但这就需要构建行业内的自治标准和体系。一方面要从社会企业的一系列特质中抽象出行业自制的章程，另一方面还要建立关于章程的调整机制，使章程能够适应经济社会的发展和政策的变化，定期审核与修正章程，吸取行业内部的建议。除此之外还要明确行业协会权利的边界，厘清行业自治与行政管理界限，建立相应的信息披露制度便于外部监督。

社会企业的运转仅依靠行业自治是远远不够的，还需要政府监督来完善整个监督体系。社会企业需要在登记机关和认证机关的双重监督下运转，前者监督其日常经营活动，后者监督其是否遵循了社会企业的运行标准。社会企业需要每年定期向认证机关提交年度报告（社会报告及财务报告），社会报告应反映本年度以社会公益为目所开展的活动情况；财务报告反映本年度企业的收支情况。大型的社会企业还应提交经第三方审计的财务报告；税务机关也可通过税收进行监督。除上述两种监督方式之外社会监督也是行之有效的一种监督方式，社会企业的年度报告通过政府网站进行信息公开，公众也可以进行监督从而有效地遏制社会企业的违规行为。