合理的制度设计是监察体制改革的逻辑必然<br/>——基于美国监察长制度的实证研究

合理的制度设计是监察体制改革的逻辑必然
——基于美国监察长制度的实证研究

2020-02-28周永

经济师 2020年9期

●周永

欲有效约束权力，必须坚持监督与制约并举，这是因为：“一切有权力的人都容易滥用权力，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”①合理的制度设计是监察体制的内在要求和逻辑必然。作为行使监督联邦政府机构职责的政府内部监督机构，美国监察长制度发端于上世纪50年代。自上世纪30年代罗斯福新政起，联邦政府承担的公共职能越来越多，公共开支日益增大，其实质是国家权力中心开始向行政系统转移并在战时逐步达到顶端。②而彼时的联邦政府部门主要依靠各自内部审计部门开展监督，致使行政权力得不到有效监管，政府部门中的贪污受贿及浪费现象十分严重，部分部门相继爆出严重欺诈丑闻，显示其内部审计和监督能力严重不足。一些州和地方行政机构开始尝试任命监察官，美国国会也逐步意识到加强对政府部门运作的监督的重要性，于是着手探索创新监督模式。1978年制定颁行的《监察长法》正式确立了监察长制度，经过1988年、2008年和2016年的三次重要修订和40余年的实践，最终形成了一种独特的行政内部监督制度。

一、美国监察长制度的主要特征

（一）全方位、多部门的监督

《监察长法》实施后，美国在各联邦机构和部门中均得设立监察长办公室，目前已有73家，包括内政部、中央情报局、总务署、进出口银行等32个部委行署，实现了监察全覆盖。监察长办公室作为美国政府内部的反腐败机构，主要负责调查联邦各部门及项目中的浪费、欺诈和滥用职权行为，具体工作包括：制定监察计划、项目跟踪调查、审查承包商、接受举报或控告、调查取证、移送处理、提交报告并提出建议等。如美国货币监察长办公室（OCC）是美国财政部内的一个独立局，负责监督和监管美国境内的国家银行和金融机构，可确保银行满足资本和风险要求。另外，为提高政府的责任、廉洁、效率与协调能力，美国不少州和地方政府也仿效设立了综合监察机构，如佛罗里达州根据法律规定建立了45个综合监察官办公室。③综合监察官的职责则与联邦监察长基本相似。

（二）灵活性、针对性强

一方面，监察长的日常工作常与个案投诉调查获得的信息相结合，提高了工作的效率与力度，同时监察长办公室还可以调查由国会指派、司法部、审计署或所在机构转交的案件等。另一方面，在特定时间，根据特定需要，就特定情形展开特定监察。如新冠肺炎疫情在美国爆发蔓延后，美国政府成立了由10名监察长组成的新冠肺炎救济法案督察小组，监督美国联邦政府对新冠疫情的应对措施，核查2.2万亿救济法案的使用情况。而在案件处理上，监察长的处理标准和模式则是：涉嫌触犯道德标准的案件将转给部门行政长官处理；触犯法律的案件便转交给司法部或联邦调查局；对于特别严重的问题或明显破坏道德标准的重大案件，监察长则有权及时向国会提交特别报告，其调查结论将会被用作行政处罚或刑事起诉的依据，因此具有较高威慑力。④

（三）突出独立性

《监察长法》的目标是建立一个独立的审计调查机构，以促进节约，提高效率和成效，预防并发现贪污滥用职权行为，维护各部长与国会之间的信息畅通并协调必要的纠正行动。为此，《监察长法》规定联邦各部委的监察长由总统任命，并经参议院同意。总统可撤换监察长，但必须在撤换前30日内以书面形式向国会说明作出撤换的理由。监察长负责领导监察处的工作，每年两次向总统、国会及其所在部委的行政首长提交工作报告。工作报告必须随时向公众公开，部门领导无权修改或编辑报告内容。其经费亦由国家财政拨款而有充足保障，工作人员则由各监察长自行聘用,联邦部门领导无权干预。同时，1988年通过的修正法案又在31个v联邦机构中产生了指派的联邦实体总监察官(designated federal entity inspectors general)。各联邦机构最高长官可以自行任命指派的联邦实体总监察官,而这种任命不需要得到参议院批准。总监察官必须向联邦机构最高长官汇报工作。⑥可以说，机构独立性的概念正是赋予监察长办公室调查结果可信度的关键。⑦

（四）注重专业素养

习近平总书记指出：“专业素养是专业知识、专业能力、专业作风、专业精神的统一，而不仅仅是专业对口那么简单。”由于现代行政领域专业性、技术性愈发凸显，相应的监察也应及时跟进、与之匹配。《监察长法》在监察长的任命条款中指出监察长的任命不应考虑被任命者的政党派系，而只应根据其廉政无私、以及他在会计、审计、财务分析、法律、管理分析、公共行政管理或调查工作等方面表现出来的能力。同时设立监察长正直与效率委员会，提高工作人员的专业技能和效能。良好的专业素养既是有效监督的内在要求，同时也是实现发展的有力保障，如美国国内外相结合的科技经费监管体系是其科技发展的重要保证,其中总监察长制度为科技资源的有效配置与运行发挥了基础性作用。⑧

（五）重视合法合规性

监察长执行任务、履行职责必须于法有据、合法合规。《监察长法》第三条第七款规定：“各个监察长应当依照适用于公务员的有关法律和规章，征求法律顾问的法律建议，法律顾问或者直接向该监察长报告或者向其他监察长报告。”因此，各监察长办公室设有法律服务办公室，为监察长及其他办公室工作人员提供法律服务和保护，并代理监察长办公室及其工作人员的诉讼相关事务。同时，法律服务办公室还负责监察长办公室的信息披露和投诉分析工作。此外，《监察长法》还要求监察长检查和评价所有相关的拟议或已通过的法律法规，就其对项目和业务管理的经济性和有效性的影响提出建议。如作为劳工部项目和业务活动检查中的一个部分内容，劳工部监察长办公室经常就法律法规方面的内容向劳工部和国会提出建议。⑨

二、难以回避之先天缺陷

（一）内控机制的不够健全

以警察部门为例，虽然设有美国警务署内部监察处，但其对警察执法权的运行及可能触及腐败的有关事项,仍然缺乏严密的监督和制约。如就巡警执法办案而言,虽然纸面上规定了内部机制约束,但大多数情况下警长并不知道他们的警员在做什么，更别提什么有效制约，美国警察腐败已成为一个系统性或者结构性现象。如纽约警察局里负责调查警察渎职行为的内务部和监督警察行为的制度设计曾双双失灵，致使当地警察系统腐败横行。⑩

（二）易受政治不当干扰

虽然《监察长法》提出所谓的“不应考虑被任命者的政党派系”，即监察长的遴选标准是个人品质而非党派，但实践中监察长的履职乃至任免却饱受美国民主、共和两党日益激化的党争影响，总统或联邦机构最高长官往往会任命同一党派人士担任监察长，因此党派色彩较强。如这次特朗普突然宣布解雇美国国务院监察长史蒂夫·利尼克，就被民主党人批评是出于强烈的政治动机——打击报复其认为不忠或对其政治议程构成潜在阻碍的人。同时，民主党也开始向白宫、国务院和监察长办公室索取文件，要求调查特朗普此举是否有违法报复嫌疑。可以说，本应作为独立性代表的监察长制度已经深深打上了党争政治倾轧的“烙印”。此外，由于联邦层面的监察长办公室实行向国会和行政机构负责人双重报告制度，导致其真正有效的制约较为有限，难以完全履行监督职能。

（三）缺乏有效的法律保障

按《监察长法》规定，解除监察长职务必须由总统向国会提交书面理由，而特朗普仅以笼统的“缺乏信心”为由，对此共和党人也批评特朗普尚未按照法律要求为解雇利尼克提供充分理由。尽管如此，由于法律并未明确以不当理由解雇监察长及其工作人员的责任以及因不当程序解雇的救济，利尼克仍或将被特朗普如愿解雇并诉求无门，而后者目前并不用承担相应之法律责任。这是由于监察官本身是一个政务官，无论是总统还是联邦机构最高长官均可以随时撤换监察长或监察官,只须向众议院和参议院报告原因。换言之，目前报告原因的正当与否并不当然地与法律惩罚相挂钩，而实践证明，法律惩罚恰恰正是制约腐败的要素之一。⑪

三、对完善我国监察体制的借鉴意义

（一）完善配套法律法规

要为监察官法的制度设计进行充分全面的立法准备，抓紧从国家立法层面制定《监察官法》，统一规范监察官的选任条件、职责范围、履职保障等。⑫依法制定监察法实施条例，明确监察机关的监督方式以及厘清内设机构的监督职权。如针对实践中广泛采用的监察建议，要明确其基本内涵、主要内容和适用程序三方面内容。同时不失时机地对因监察机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民、法人和其他组织的人身权或财产权造成损害而产生的监察赔偿的范围、赔偿请求人和赔偿义务机关、归责原则、构成要件、监察赔偿的程序等作出统一规定，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，不断推进反腐败工作法治化、规范化。

（二）不断加强自身建设

习近平总书记强调:“要在强化自我监督、自我约束上作表率，牢固树立法治意识、程序意识、证据意识，严格按照权限、规则、程序开展工作，下更大气力把队伍建强、让干部过硬。”⑬纪检监察机关作为政治机关，承担着党章、宪法和监察法赋予的特殊使命和重大政治责任，肩负着党和人民的重托，必须把政治建设作为首要任务。要以“不忘初心牢记使命”主题教育为契机，认真做好总结工作，既深刻剖析干部个人身上存在的问题，着力在政治、担当、纪律、作风、言行、修养六个方面严要求、严把关；同时也要查明制度机制、工作运行、教育管理等方面存在的问题，进一步健全完善自我监督管理制度机制，致力营造风清气正的良好政治生态。

（三）努力探索创新监督方式

“问渠那得清如许,为有源头活水来”。要创新监督方式方法，不断提升监督质效。既做实做细日常监督，以强监督促强监管；又抓准抓好重点领域，积极回应人民呼声。新冠肺炎疫情以来，国家监察委派出调查组，就群众反映的涉及李文亮医生的有关问题作全面调查；武汉市、青山区两级纪委监委派出调查组，就钢都花园管委会在为居民运送集中购买的平价肉中的失职渎职行为展开调查；此外，各地纪检监察机关还通过交叉督查、滚动督查、下沉督查等方式，精准发现问题，推动疫情防控责任落地、措施见效，收到了良好的成效。

（四）着力提升干部队伍政治素质和业务能力

建设高素质队伍是推动高质量发展的关键。⑭监察体制改革后，纪检监察机关业务范围扩大，监督内容与方式也在发生转变，要适应新时代新任务新要求，推进干部队伍专业化建设，加强学习调研培训，强化实战练兵，提升政治素质、业务能力。通过多渠道引进、多方位培养具有反腐知识和专业技能的纪检监察干部，坚持政治素质、业务能力双过硬标准，既学党章和党规党纪，又学宪法和监察法、刑法等法律法规，努力锻造一支纪法双修、纪法兼备、“守纪律讲规矩”的专业化干部队伍。

结语

深化国家监察体制改革的意义在于深入开展和全面推进反腐败工作、推进国家治理体系和治理能力现代化。⑮我国监察体制具有深厚的历史传统和独特的自身优势，并在不断转化为治理效能。“他山之石，可以攻玉。”以学习的心态借鉴美国监察长制度的成功经验和避免其不足之处，在实践中不断完善和创新党和国家监督体系，统筹推进纪检监察体制改革，不断健全制度、完善体系，使监督体系契合党的领导体制，融入国家治理体系，势必将推动制度优势更好转化为治理效能。

注释：

①孟德斯鸠.论法的精神（上册），张彦深译.商务印书馆，1982年版，第154页。

②任会芬.中美反腐败机制比较研究及启示.社会科学，2019（08）

③季美君.美国反腐败的监督机构.检察日报，2016.8.16.008

④沈蓓绯，高德华，蒋建宏.美国联邦政府的反腐监督机制.理论视野，2014（7）

⑤目前为32个。

⑥F·丹尼尔·小艾赫恩著，胡仙芝译.美国的总监察长办公室：一种反腐败机构的模式.中国行政管理，2002（01）

⑦David M.Shapiro：《The Inspector General Function and Outsourcing:An Introduction》，Journal of Corporate Accounting &Finance，Volume 28,Issue 2.

⑧李长健、伍文辉、张俊.以总监察长制为基础的美国科技经费监管及其启示.科技管理研究，2007（08）

⑨李俊译.美国劳工部监察长办公室简介.国外审计动态，总第175期

⑩方瑞华.20世纪末美国纽约警察渎职问题研究.中国人民公安大学学报(社会科学版)，2019（01）

⑪[美]爱德华·L.格莱泽.腐败与改革——美国历史上的经验教训.胡守勇，王兆斌译.商务印书馆，2012