国外矿产资源开发外资利用监管政策启示与借鉴

●邹 愉

一、引言

改革开放以来，我国市场开放程度越来越高，外资投资总额不断上升，为我国经济发展做出了巨大贡献。上个世纪80年代，我国逐渐建立了外商投资方向与投资目录制度，1995年首次出台了《外商投资产业指导目录》。20多年来，我国根据不同时期对外开放程度和自身经济发展需要不断调整目录近十次，从鼓励类、允许类、限制类和禁止类划分体例结构向鼓励类目录与负面清单目录相结合体例结构转变。在矿产资源领域，限制类、禁止类的条目不断变化，从最开始的钨、锡、锑、金、银、铂族、稀土、金刚石、天然宝石、放射性矿产等十多种矿产减少到2019年《外商投资准入负面清单》中只对稀土、钨、放射性矿产进行特别管理。

在矿产资源领域对外开放程度越来越高的过程中，部分外资介入战略性矿产资源曾引起我国政府和社会的高度关注。例如在金矿的开发中，中方勘查开采企业以探矿权或采矿权作为合作条件入股，外商投资者以资金入股，占据矿山资源控制权。在中美贸易摩擦不断加大，全球化受到挑战的新形势下，如何完善矿产资源尤其是战略性矿产资源的外资利用管理政策显得尤为重要，需要我们对西方矿业发达国家的外资利用监管政策进行分析借鉴，从而完善我国外资利用政策，提高对外开放水平，保障国家安全利益。

二、国外矿产资源开发外资利用监管政策

（一）美国矿产资源开发外资利用监管政策

1.美国的矿产资源外资利用政策。美国是联邦制国家，外资利用政策包括联邦政府政策和州级地方政府政策。联邦政府没有制定专门的外商投资限制性政策来约束外资利用，相比其他矿业发达国家，相对较为开放，只在联邦政府直接管理的部门制定相关措施限制外商投资，包括：国家安全限制部门，明令禁止进入，如航空、航运、核能开发等；严格限制部门，如广播、媒体等；有选择限制部门，如公共服务、矿产等；特殊限制部门，如水力、水产等。美国矿产资源开发的外商投资属于对外商投资有选择地限制部门。《采矿许可法》规定，允许外商投资开采矿藏，前提条件是投资者母国必须与美国签订相似条约，享有对等矿产开采的权利。美国州政府颁布实施的外资利用政策是美国外资利用政策的重要组成部分，是影响外商投资美国的主要影响因素。为了促进地方经济发展，增加地方就业机会，州政府对待外商投资一般持较为开放的态度，采取税收减免，发行债券，咨询服务等多种方式吸引外国投资者，创造良好的投资环境。

具体涉及到矿产资源开发，美国联邦政府所有土地和印第安土地上的矿产资源归联邦管理，各个州土地上的矿产资源由州政府管理①。在交叉的地域管辖范围内，其矿产资源由联邦政府和州政府共同管理②。矿产资源开发市场准入和投资经营方面主要包括矿物租赁和能源开发，属于联邦政府和州级政府两级管理。美国的矿产资源勘探、开采、冶炼、销售等都是私人公司参与运作，联邦政府矿产资源的开发权利采取招标方式竞争性出让，私人公司通过招标租售程序获得资源的开发利用权利。《联邦矿物土地租赁法》和《1920年矿产租赁法》规定了矿产土地租赁和煤炭、石油、天然气、页岩气等矿产资源的开采权只能租赁和拍卖给美国公民或者美国公司。矿产土地租赁的公司如果外资占比超过10%，投资者母国必须是给予美国同等权利的国家。矿产资源的开采权只有在内务部部长批准的前提下才能分租或者转租给外国人③。

2.美国矿产资源外资利用监管制度。美国对待外资进入在很多领域实施自由开放政策，对待外资企业视同本国企业，对外资企业的一般性经营活动几乎没有干预。美国政府只有在涉及到国家安全的关键敏感领域才会有所限制，如核能、能源、航空、通讯、金融等部门，体现在市场准入限制和同等国民待遇方面，国家安全是其限制和监管的核心因素。

上个世纪70年代，外资大量收购和兼并美国大型公司，引发美国社会和政府的强烈关注，尽管当时评估外资利用没有威胁到美国关键产业，对国家安全没有构成威胁，美国政府还是于1975年成立外国投资委员会（CFIUS）加强对外资利用的监管。外国投资委员会由涉及国土安全、司法、国防、商务等方面的十多个部门组成，主要职能是评估外商投资对美国安全的影响以及监管外商在美的投资经营活动。80年代，外国投资委员会增加了对特定外国人对美国企业进行的并购行为进行安全审查。90年代，政府出台《外国人合并、收购和接管条例》，规定了对外资利用审查监管的具体方法和程序④。

2001年“9·11”恐怖袭击事件后，美国对国家安全的重视程度不断增强，外国投资委员会对外资的审查监管范围不断扩大，安全标准趋于严格。安全监管的范围包括食品、供水、运输、银行、航运等。国家安全的涵义扩展到会对国家经济、国防和安全产生重大影响的基础设施，包括保障财政、卫生、工业、交通、公共服务、通讯等活动正常运行的基础设施。2007年美国政府又颁布了《外国投资与国家安全法》（FINSA），这是一部更加严格的外资投资监管法案。法案不仅增加了能源、情报、劳工方面的政府部门为外国投资委员会的组成成员，审查监管的范围更扩大，审查程序更为复杂。审查范围扩大到外资并购行为是否对就业造成消极影响，外国投资者是否由外国政府控制，投资者母国在反恐、核不扩散方面的记录，被并购公司的设施和技术是否威胁到国家安全等，《外国投资与国家安全法》的具体实施细则成为美国对外资利用进行监管的主要依据。

美国在关系到国家安全的外资利用监管上存在越来越严格的趋势，具体体现在：从不限制到有选择的限制或者完全限制的行业准入限制；对进入美国的外资企业不再视同本国企业对待；加强对外资企业的并购行为监管。不仅仅是在矿产资源能源开发利用领域，在其他关键行业，美国对外资利用的监管力度也在逐步加大，监管的核心是国家安全，监管的力度不断加强。

（二）加拿大的矿产资源外资利用监管政策

加拿大是一个靠移民成长起来的国家，外资投资在其经济发展历程中发挥了巨大的推动作用，其对外资进入一直实施积极的开放政策。20世纪以前，加拿大作为英国的殖民地，其外资大多来自英国。二战以后，美国对其投资逐渐增多，超过英国成为其最大投资国。据相关数据统计，上个世纪70年代，美国占据加拿大外资总额的八成，在矿业、制造业、汽车业等关键领域，来自美国的外资控制占比超过50%。大量的外资投资促进了加拿大的经济发展，也导致了诸多关系到国家经济安全的重要产业被外资控制，对本国安全造成了严重危害。在这种背景下，加拿大政府加强了外资对本国安全的影响评估，研究限制外资进入的必要性和可行性，并于1973年出台了《外国投资审查法》，标志着加拿大从无限制到外资审查监管阶段。该法案建立了对外国投资和并购行为的审查监管制度，规定了对外国投资的审查对象、审查范围、审查标准、审查程序等细则，其审查监管的核心是外资投资行为是否对加拿大带来重大显著的利益(significant benefit⑤。

70年代后期，受到经济危机的影响，加拿大经济发展遇到很大阻力，为了恢复经济增长，加拿大政府对待外资进入的态度发生改变，从限制逐步转向开放，1985年加拿大制定了《外国投资法》，取代了审查监管较为严格的《外国投资审查法》，尽管延续保留了外资准入审查制度，但审查的程序大为简化，审查范围大为缩小，标准降低，限制条件减少⑥。审查监管的核心从外资投资行为是否对加拿大带来重大显著的利益变成利益是否大于损失的净利益(net benefit)。《外国投资审查法》实行的强制审查制度改成了较为弹性的根据具体情况分别实施申报制度和审查制度，监管力度明显减弱。

进入21世纪，受美国发生“9·11”恐怖袭击事件的影响，作为美国的邻国加拿大开始注重国家安全利益。随后从美国次贷金融危机引发到全球的经济危机影响了加拿大的经济增长，加上外商投资占本国GDP的比例持续上升，加拿大的对外投资政策陷入了两难的境地。一方面经济发展受挫，希望继续吸引外资帮助本国经济走出危机；另一方面，过多的外资进入引起加拿大国内巨大争议，尤其是2004年中国五矿集团收购诺兰达矿业公司和美国对其大型卫星制造企业的收购，国家经济利益和主权利益的可能受损引发极大关注，《加拿大投资法》中国家安全利益被明确地提出应该纳入外资利用审查和监管的核心。同时，加拿大也开始对外资投资涉及到加拿大传统文化和民族统一的经济活动进行审查监管。2009年，加拿大通过了《投资安全审查条例》和对《加拿大投资法》的修改法案，全面建立了加拿大的外资安全审查制度。

2012年，针对外国国有企业的投资，加拿大颁布实施了《外国国企投资加拿大修订指南》，对外国国有企业的投资行业类别，尤其是自然资源、能源方面的投资产生了重大影响⑦。在具体的矿产资源外资准入和投资审查监管上，加拿大也视矿业与电信、传媒、金融等关键行业同等的重要性，进行了特殊的相关法规规定，要求履行特殊的报告程序。作为矿产资源丰富的国家，矿产资源领域的外资进入得到加拿大政府的重视。2012年颁布实施的专门适用于外国国有企业的投资行为更受到关注，《外国国企投资加拿大修订指南》对外国国有企业的投资采取更严格的措施来进行审查；2013年中海油对尼克森公司的收购成功都经历了加拿大政府的严格审查和监管。

（三）澳大利亚矿产开发外资利用监管政策

澳大利亚法律制度早期受英国影响较大，二战后，受到美国的影响逐渐加大，对外资的审查监管制度也借鉴美国的审查制度。1975年，澳大利亚政府通过了《外资收购与兼并法》，规定了审查监管机构、审查对象审查范围、审查标准等，成为了外资利用审查监管的主要法律依据。1976年，政府成立外国投资审查委员会，审查相关投资项目并提出建议，澳大利亚财政部对外资投资具有决定权，通过委员会制定相关投资政策。外国投资审查委员会审查监管主要从国家利益的角度审查外资投资对本国的影响，澳大利亚政府对投资政策的修改主要是依照国家利益范围的调整，审查监管的核心是投资是否影响国家利益，投资主体是否由外国政府控制。

1975年的《外资收购与兼并法》、1989年的《并购法则》国家利益虽然在条文中没有规定，但是已经在实际投资审查裁决中作为审查监管的标准，主要包括三方面：是否符合国家法律和政策；是否符合国家安全利益考虑；是否促进经济发展。2011年，外国投资审查委员会发布新的投资政策，更加细化了国家利益的阐述，内容扩充到了五个方面：（1）国家安全。政府要综合外资审查委员会审查监管意见和国家安全部门的意见，评估投资活动对澳大利亚国家安全战略利益的影响。（2）竞争。外资审查委员会与竞争和消费者委员会共同进行审查，评估投资进入活动对澳大利亚本国市场和世界产业的影响，监管投资主体的经营活动，确保遵守澳大利亚竞争政策，防止垄断竞争，保障竞争的健康性。（3）其他相关政策。主要是指投资活动对澳大利亚税收和环境的影响。（4）对经济的影响。投资活动对整个国家经济的影响，投资对地方经济的影响，对活动的利益相关人和其他受影响各方的评估。（5）投资者性质。投资者的商业运作的透明度，投资业务活动受到监管的可能性。

对国家利益内涵细化的同时，新的投资政策对不同的投资对象进行了分类，审查监管的标准也不尽相同。投资对象分成涉及土地和不涉及土地的投资。对于投资者主体是外国政府的鉴定，也是澳大利亚政府加强审查监管的重点事项。外国政府投资主体主要包括政府自身、政府控股的国有企业、国家主权财富基金，这些投资主体相比个人外商投资者，投资运营透明化和商业性程度低，更容易威胁国家安全利益。

对于矿产资源的外资利用，澳大利亚进行了特别限制，例如战略性矿产资源石油、天然气、铀矿等资源的开发，规定股权限制，对于与铀矿相关的项目，不仅要经政府审批，而且必须要有澳大利亚企业参与，澳大利亚资本要占有75%的股权及控制权⑧。

三、启示与借鉴

（一）建立专门的外资审查委员会机构

全面评估和审核外资进入对国家政治经济安全、产业发展等方面的影响，规范和监管外国投资者的经济活动。美国成立外国投资委员会，澳大利亚成立外国投资审查委员会，这些机构的设置能够简化行政审批程序，有效加强政府的监管效率，能够对外资投资行为进行准确评估，对维护国家利益，规范外资投资行为，维护整个行业市场的健康发展发挥重要作用。

目前，我国对于外资的监管主要是一种多头领导的模式，主要采用部级联席会议制，涉及到国家发改委、商务部、国家市场监督管理总局以及各个行业的主管部门。现有的监管主要体现在对外资进入的审查，投资的规模是否符合行业政策，合作的方式是否符合相关规定等等。“放管服”改革对政府机构提出适应市场经济发展，加强事中事后监管的职能，如何做好矿产资源领域的外资企业活动监管，协调外资准入政策和产业发展政策矛盾冲突，规范市场秩序，需对现有的审查监管模式进行改进，扩大相关决策范围和职能。

（二）及时调整外资投资主体划分方式

我国现有的对外资投资主体划分为中外合作、中外合资和外资独资三种方式。在矿产资源领域，外资进入一般采取合作、合资方式对中国的勘查开采企业进行曲线收购，或者以资金或者技术为条件参股中方企业。美国和加拿大在对外资投资主体进行审查时十分关注投资主体背后的政府主导因素。澳大利亚的投资审查监管法律将外资投资主体划分为了自然人和企业两大类，企业类别又分为了一般投资企业和外国政府企业两类。随着外资进入途径的多样化，又将主权财富基金等有外国政府国有投资背景的投资主体也放入审查监管的范围。在我国战略性矿产资源的外资进入调查中，也发现有外国政府投资背景的基金公司参与我国的矿产资源开发活动，这就需要我们及时适应新形势新变化，调整投资主体划分方式，将外资投资主体审查监管全覆盖。

（三）适当扩展国家安全范围

在全球化时代，各国资本相互流动，各国引进外资的目的都是为了促进本国经济发展。外资进入的同时可能会引起安全方面的问题，需要对国家安全范围进行科学评估，更有利于维护国家战略利益。美国的国家安全范围包括国防和国土安全，国家经济安全和政治安全，也包括保障社会秩序稳定的公共安全。加拿大的国家安全不仅仅包括传统上的国家经济、政治、国防安全的净利益，还包括国家文化和民族统一性安全。当今各国政治经济活动越发频繁，逆全球化的摩擦冲突也越来越多，科学评估矿产资源尤其是战略性矿产资源的国家安全范围，细化安全细则，更有利于提高外资利用水平，保障国家战略性矿产资源利益。

注释：

①朱清.权事匹配分级管理——看国外矿业权审批事权划分[J].资源导刊,2017,(7):52-53

②郝东恒.转型期矿产资源分类分级管理制度及其完善[J].中国国土资源经济,2008,11(3):4-6

③赵超.中外能源投资市场准入制度比较研究[D].太原：山西大学，2012

④冯琳.IT供应链与国家安全法律问题研究[D].成都：西南交通大学，2015

⑤杨镭.跨国并购与政府规制——兼论中国对外资并购的规制[D].北京：中国社会科学院,2003

⑥孙效敏.外资并购投资准入监管研究[J].甘肃政法学院学报,2005,(3):14-17

⑦杨贵生,王璐,舒茂琳.加拿大矿业投资法律制度概述[J].矿产勘查,2014,5(1):96-101

⑧郭延航.跨国并购与中国国有企业改革[D].北京：对外经济贸易大学，2003.