关于创新和完善宏观调控体制机制的思考

●刘文娟

宏观经济调控是政府以政策、法规和计划干预经济运行状态、调控经济关系的有效手段，是保证国民经济协调有度、快速成长和持续健康发展的重要举措。宏观调控主要手段有经济手段、行政手段和法律手段。经济手段是国家利用经济政策和计划，调整社会经济活动的行为。法律手段是国家制定并强力实施相应法律、法规规范经济活动的行为。行政手段是国家行政机关，以行政命令、行政指示、行政指标和行政规定等行政措施调整和管理经济活动的行为。经济手段和法律手段是宏观调控的基础，行政手段只起辅助作用。我国宏观调控的主要任务是平衡社会总供给与总需求，弥补市场调节短板，约束通货膨胀，优化主要经济结构，保障经济稳定增长。习近平总书记指出：“创新和完善宏观调控，要发挥国家发展规划的战略导向作用，健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制，完善促进消费的体制机制，增强消费对经济发展的基础性作用。深化投融资体制改革，发挥投资对优化供给结构的关键性作用。”当前要运用好宏观调控手段，重点应抓好以下几方面工作：

一、重视国家发展规划的导向作用

宏观调控的载体是国家发展规划。国家发展规划具有总体规划国家发展，充分反映人民群众日益增长的美好生活需要，解决发展不平衡发展不足问题，服务新时期中国特色社会主义发展建设和推进人类命运共同体构建的功能。对宏观调控具有战略导向作用。宏观调控要以国家发展规划完善经济政策的协调机制为工具和抓手。一是调控目标要根据国家保持经济总量平衡的发展战略而定。二是在国家发展规划的框架内调控，达到协调经济结构、优化生产力布局，减轻经济周期性波动影响，防范区域和系统性风险、促进经济持续健康发展的调控目的。三是宏观调控要做到覆盖重点领域，重点突出，相互衔接和定向明确。

二、宏观调控应形成点、圈、线、块区域经济协调联动的新格局

要使区域政策在国民经济政策中的地位更加突出，必须顺应新的环境特点、彰显新的发展理念、突出新的任务要求，合理划分区域空间，形成点、圈、线、块区域经济协调联动的新格局。

点是培育和建设新区和试验区；圈是建设规模经济圈和城市群。线是培育和扩大依托主要河流和重要交通的经济轴线；块是强化对现有区域板块的分类指导，使区域板块的空间划分更趋合理。要打破行政区划配置资源，不断改革行政管理体制和方法，促进区域经济一体化发展和协调发展。拓展区域发展的新空间，重点是开放空间、网络空间、功能空间和智能空间。

区域协调发展首先要全面推进四大板块的发展力度，形成东西南北协调发展的新格局。其次要加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的扶持力度，加速上述地区人民的脱贫解困。三是尽快建立农民工市民化的公共成本分担机制，形成投入产出的双赢格局。四是推进城市化进程，以城市化驱动区域经济有序发展。

三、发挥好政府宏观调控的作用，有效弥补市场失灵

现实生活中，有相当一部分人对宏观调控存在认识上的误区，这部分人以为经济活动完全可以靠市场来调节，并不需要国家宏观调控的介入。其实不然，因为市场固然是调节经济活动的重要因素，但在特定的情况下，市场也会失灵，也会出现市场难以左右经济活动的状况。尤其是在市场资源配置扭曲，市场运行效率低下的情况下，宏观调控的积极作用显而易见。以经济手段和法律手段为主，辅以必要行政手段的宏观调控举措不仅是必要的更是有效的。特别是在我国经济从追求数量向重视质量转化的过程中，宏观调控不可或缺。

首先，国家发展规划，对完善财政、货币、产业、区域经济政策协调机制，具有战略指导作用，必须得到充分发挥。对经济进行宏观调控，必须注意运用国家规划工具，彰显社会主义制度优势。要科学确定调控目标，完善涵盖关键领域，重点明确，衔接有序、导向分明的宏观调控目标体系。健全并完善的宏观调控目标体系对于保持经济总体平衡，对于促进主要经济结构协调有序，对于优化生产力布局，对于缓解周期性经济波动的影响，对于规避区域性、系统性风险，对于稳定市场预期，对于助力经济持续健康发展均具有积极的现实意义。

其次，由于我国经济面临调整经济结构、转变发展方式、转换发展动力的考验，多维的宏观调控目标关系复杂，使得宏观调控任重而道远，做好协调工作遂成为宏观调控的重中之重。所以，宏观调控必须注重运用财经政策、货币政策和产业政策，把握不同经济政策的方向，拿捏不同经济政策的力度，把控不同经济政策的节奏，瞅准不同经济政策的出台时机。只有不同经济政策相互协调并形成宏观调控的合力，政策效力过度叠加的现象才有可能避免，政策效力相互抵消的困境才有可能改观，也才有可能实现经济发展的多层次均衡。

第三，宏观调控要健全促进消费的制度和机制，强化消费对经济发展的基础作用。要增强消费在经济发展中的基础性作用，就必须根据党的十九大报告，完善促进消费的制度和机制，加大制度创新力度，努力释放和提高优质供应产品的生产力，释放人民群众的消费力量。目前，中国居民消费已从追求数量转向注重质量，从物质消费转向更多服务消费，从模仿消费转向个人多样化消费。要适应居民消费的新变化，努力发现和培育新的消费增长点。一是重点关注服务、信息、绿色、时尚、品质、农村等消费领域，升级消费重点领域和方向。二是要根除制约消费和产业升级的不利因素，强化消费和产业升级的体制机制，有效呵护全国统一市场。三是要加快服务业发展，特别是加大服务市场和服务业的对外开放。目前，我国服务业对外开放仍存在诸多制度性障碍，如电信服务仍缺乏充分竞争，文化、教育、体育、养老等服务体系发展瓶颈尤为突出。因此，我们必须通过改革开放来打破制约和约束服务业发展的诸多障碍，促进服务业的发展。四是要以推进人口城镇化为抓手，进一步扩大和完善消费信贷政策，刺激城乡居民消费，壮大消费群体。五是要完善标准和信用体系，强化质量监管力度，优化消费环境和整顿消费市场秩序，进而强力保护消费者权益，营造安全、便利、诚信，面向全球的国际消费市场。六是加快分配制度改革，采取多种措施，进一步提高低收入者的工资水平和消费能力，增加财产性收入比例，扩大中等收入者人群，切实提高低收入者的消费能力。七是创新消费政策，进一步扩大和完善消费信贷政策，刺激城乡居民消费。同时强化消费市场管理，优化消费环境。发现和培育新的消费增长点，把服务消费、信息消费、绿色消费、时尚消费、质量消费和农村消费作为消费升级的重点区域、发展方向。健全消费促进消费的制度和机制，强化消费对经济发展的基础作用。推动中国居民消费从追求数量转向注重质量，从物质消费转向更多服务消费，从模仿消费转向个人多样化消费，适应居民消费的新变化，努力发现和培育新的消费增长点。

第四，宏观调控必须深化投融资体制改革。投融资体制改革的重中之重是供给侧结构改革，其终极目标是完善和优化供给结构。投融资作为经济新常态下的重要引擎，对于供给侧和需求侧两端发力具有重要意义。因此，宏观调控要把投融资体制改革放在十分重要的位置而加以把握。一是对待各类投资主体要一视同仁，既要对企业的投资主体地位予以确认，也要对社会投资放宽放活；二是要调整优化政府投资范围，合规政府投资管理方式，规范政府和社会资本合作模式，放大政府投资的引导效应；三是政府综合服务水平要适应投融资体制改革，为投资者营造良好的投资环境；四是要加快构建越来越开放的投融资体制，要创新投融资手段，扩展投融资项目和范围，通畅投融资渠道，拓宽投资项目资金来源。

四、加快建立现代财政制度，发挥好中央和地方两个积极性

习近平总书记指出：“加快财税体制改革要抓住划分中央和地方事权和支出责任、完善地方税体系、增强地方发展能力、减轻企业负担等关键性问题，加快推进财税体制改革。要抓紧制定中央与地方事权和支出责任划分方案，适度加强中央事权和支出责任，把一些适宜地方政府负责的事务交给地方，减少中央和地方职责交叉、共同管理的事项。加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”按照中央部署，党的十九大报告围绕中央与地方的财政关系、预算管理制度和税收制度三个深化财税体制改革的关键领域进行了深入阐述，对于建立有利于优化资源配置、保持市场统一、彰显社会公平、维护国家长治久安的科学的可持续的现代财政制度意义深远。

（一）加快现代财政制度建设的重要意义

加速现代财政制度建设是党中央深化经济改革的战略决策，“是完善和发展中国社会主义制度的必然要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要”，是全面建设小康社会、实现中国梦的重要保障。加快现代财政体系建设，对于协调均衡中央与地方之间的财政关系，对于建立全面、透明、规范、科学、约束力强的预算制度，对于深化税制改革，完善地方税制，具有十分重要的现实意义。

（二）现代财政制度的主要内容

一是政府预算制度，二是税收制度，三是事权与支出责任相适应的财政体制。建立完善的现代财政制度就是要改革现行财政制度，去粗取精，摒弃与财政制度改革不相适应的政策和习惯做法，就是要通过改革全面规范预算管理体制，使税制趋于合理规范、公开透明，使财政制度更加有利于科学发展，有利于社会公平，有利于市场统一，有利于中央和地方事权与支出责任的划分。

（三）加快建设现代财政制度，发挥好中央和地方两个积极性

现代财政体制涉及政府与市场的关系、政府与社会的关系以及中央政府和地方政府的关系。涵盖经济、政治、文化等多个领域，既是国家治理体系的基础，还是国家治理体系的支撑。因此，加快建设现代财政制度，发挥好中央和地方两个积极性至关重要。

1.协调均衡中央和地方之间的财政关系。中央和地方财政关系的完美表现形式是权责清晰、财力协调和区域均衡。2018年1月27日，为贯彻党的十九大精神，《国务院办公厅关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》以国办发〔2018〕6号文件形式下发。“通知”有三方面的新情况值得我们细细品味：一是再布局了支出事项。变以往财力分配为先为事权为先，财政改革全面升级，理顺了中央和地方的支出责任，也适应了当今经济的世界趋势。二是把完整、规范、合理并透明公开的公共服务项目预算作为预算管理的关键环节。三是强调信息化及大数据对公共服务供给的积极作用，明确了财政投入整合和资金运行的方法步骤。四是明确了“谁使用、谁负责”原则，规定对基本公共服务项目实施全面绩效管理，强化了监督和管理。依照“通知”精神，协调均衡中央和地方之间的财政关系须把握以下三点：

（1）要明确区分中央与地方的财政事权，把握“谁的财政事权谁承担支出责任”原则，理顺中央政府和地方政府各自应承担的支出责任，做到权利、责任和利益的相互统一。建立中央与地方协调均衡的财政关系的前提是权责清晰。必须区分双方的财权和支出责任。财政资源配置合理与否，目标定位明确与否，区域发展均衡与否，直接关系国家的长治久安。划分财政事权和支出责任应该在中央领导、合规授权、法律严谨和高效运转模式下进行。要在理顺政府与市场关系的前提下，按照顾及政府职能和行政效率、基本公共服务双方受益、权利责任利益相兼顾、鼓励地方主动作为的原则，明确中央和地方各自的权利和支出责任。要总结改革经验，推广改革成果，及时修订有关财政事权和支出责任的法律法规。同时，统筹划分省级以下各级政府的财政责任和支出责任，以达到财政事务归口而不越级之目的。

（2）要在保持中央和地方财力总体格局稳定的前提下，推进税制改革，合理划分税种，使各级政府的财力与事权和支出责任相匹配。纵观我国中央与地方的财力演变，1994年之前，是中央财政收入少而地方财政收入多。1978至1994年，中央只占全国财政收入的三成而地方占全国财政收入的七成。财政统计中有一个“上解支出”的术语，意指下级政府向上级政府上交财政收入，表明中央财政有困难。如此情况下，较弱的中央财力自然无力去帮助亟须财政帮扶的地方或领域，也不利于均衡区域或行业间的税费负担。1994年之后，国家财政制度改革不断深化，中央财政收入占到了财政总收入的50%左右，地方上解支出变成了中央向地方转移支付，中央财力运行进入新常态。由此可见，建立中央与地方协调均衡财政关系的保障是财政资源的合理分配。中央政府有责任协调各级财政资源，通过财经政策和制度、财经法规与规范等调节各级地方政府的财政权力和支出责任。财力协调，主要是调整税收制度和税收政策。一是无论税率增减还是增加新的税种，既要顾及我国的基本国情，也要符合市场经济的规律；既要顾及到中央和地方财政格局的整体稳定，也要科学规划和合理划分中央和地方共享税的分享比重。二是要扩展一般转移支付的规模，完善经常性评估和退出的专项转移支付机制，构建综合支持平台，强化转移支付的保护功能，有力维护中央财政政策。

（3）完善中央对地方转移支付制度。增加一般性转移支付比重，减少并规范专项转移支付，增强财力薄弱地区尤其是老少边穷地区的财力，推动地区间基本公共服务均等化。

中央对地方转移支付，分为一般性和专项两种转移支付形式。一般性转移支付，指的是中央政府按照规范办法对有财力缺口的地方政府进行不规定具体用途的补助，所支付的资金由地方政府统筹安排使用。专项转移支付，指的是中央政府为特定经济和社会发展目标，给予地方政府的资金补助，专款专用。需要指出的是，如今中央对地方的转移支付制度并不尽善尽美，与建立现代财政制度之要求还有相当大的差距，仍存在许多问题和不足。如：不尽合理的转移支付结构；弱化均等化功能的一般性转移支付项目；涉及领域过宽的专项转移支付范围；不够科学的转移支付分配制度；审批色彩浓重的转移支付措施及较弱的转移支付财政统筹能力等，均制约了财政资金的使用效率和财政的可持续发展。

完善转移支付制度，要以均等化地区基本公共服务为主要目标，并以一般性转移支付为主体。要下功夫整合并规范专项转移支付，从严把控项目数量和资金规模，进而更好地体现中央政府的意图，显著提高地方财政的统筹能力。

完善中央对地方转移支付制度的关键是促进区域的均衡发展。区域均衡就是增强财政储备能力，支撑地区间基本公共服务资源的均等共享。实现区域均衡，一要从最重要、最直接、最现实的人民基本公共服务需求出发，兼顾中央政府和地方政府之间、地区和地区之间的利益，制定基本公共服务的基本标准。二要根据地区财政差距和基本公共服务性质，明确并规范中央政府和地方政府之间、地区和地区之间各方应分担的公共服务责任和财政责任。三要调整、完善、规范中央政府向地方政府的一般性转移支付行为，达到转移支付支撑基本公共服务多方共享的格局。

2.建立全面透明、标准科学、约束有力的预算制度。由于林林总总的原因，我国现在的预算制度并不尽善尽美，还存在一些缺陷和问题。

（1）预算执行过程中存在的问题：一是预算批复和拨付时间与资金消费时间不匹配、预算均衡性较差；二是部分地方政府或财政部门对预算变更的处理法制管理意识淡薄；未及时根据变更按照相关程序进行报备和调整，导致后续工程出现矛盾；三是相关部门主要解决日常预算增加和追减问题，对深层次的财政问题研究思考较少。

（2）预算监督的缺陷：一是在预算执行过程中，缺乏对相关部门执行预决算情况的有效指导和监督；二是在预算规范编制中，评价及监督工作受指标不够具体、考核多元的制约；三是现有监督机制较难全过程跟踪评价财政部门的预算执行情况、项目经费的整体控制过程、决算后的预算完成情况等。

（3）预算编制方法的缺陷：一是预算编制方法不够科学，不具前瞻性和完整性，编制时间周期过短；二是我国预算编制方法依据的信息落后，原有基数不符合市场经济规律，加剧了资金在部门之间的固化分配格局和资金在实施过程中的供求矛盾。如果不加以调整，必然会影响政府职能的发挥，导致财政越位和缺位问题的措施。

因此，要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。一是推进全口径预算管理，把政府的全部收支总量、结构和管理活动纳入预算管理；二是建立透明的预算制度。继续扩大公开范围，细化公开内容，除涉密信息外，所有使用财政资金的部门预决算都应向社会公开；三是改进年度预算控制方式，实施跨年度预算平衡机制，以提高财政资金配置效率；四是全面实施绩效管理，强化支出责任和效率意识，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金。

现代预算制度的基本要素是内容完整、科学编制、规范实施、监督强力、执行透明。编制预算，要在现有预算体系框架内，增强预算编制的透明度，强调预算编制的计划性，提高预算编制的准确性和科学性，并严格约束预算执行行为，使预算全面透明，标准科学和约束有力，进而提高财政资源的配置效率。

第一,全面透明。政府预算内容包括政府收支总量、政府经济结构和预算执行管理等几个方面，应予以全面反映。一是统筹衔接政府性基金、国有资本经营、社会保险基金预算与一般公共预算，严控政府性基金建设项目，鼓励并促进国有资本经营预算转移到一般公共预算，实现统一预算分配。二是实施中期财政规划、加强财政管理，增强中期财务计划的科学性，对年度预算予以精准指导。三是强化跨年预算平衡机制，严格超收收入的使用和管理。四是扩展预算公开内容和范围，优化预算公开方式，预算账户公开情况接受社会监督，有效提升预算的透明度。

第二，标准科学。要以“统筹兼顾、勤俭节约、量力而行”预算基本原则为目标，考虑国家宏观调控需要，结合国家经济发展特点、明确重要支出预算标准。科学的预算标准：一是要扩大基本成本管理定额外延，使定额标准不断完善并处于动态之中；二是要加强项目支出标准体系建设，使预算标准真正发挥完善政府预算体系，改进预算控制方式的基本功能；三是要严格按预算标准评审评价项目支出，重视评审结果并应用到类似项目的管理之中。

第三，约束有力。有效约束预算行为，把预算法落到实处。一是秉持先预算后支出原则，无条件落实人民代表大会核定的预算，把年度预算调剂调整项目控制在可控范围。二是健全政府债务融资机制，让各地政府承担相应债务。各地政府要强化债务预算管理，规范举债限额管理，规范举债方式，承担债务水平，提高各级政府的债务管理水平、提升各地政府规避风险的能力。三是依法依规征收财政收入，使财政的可持续性得以增强。四是地方政府要凸显主体责任，实施绩效管理并坚持绩效考核，问责追责和查处失责行为要终身问责和倒追责任。

（四）深化税收制度改革，健全地方税体系

深化税制改革的目标是适度调控，从中央到地方优化税制和公平税负，进而健全统一的地方税体系。优化税制，要突出整体设计，优化配套实施，促进直接税收比重的提高。建全地方税体系，要完善税收立法层次，健全税收立法体系。

1.完善直接税体系。个人所得税征管要建立在税率结构、配套措施优化和个人财产、个人收入信息准确无误的基础之上。缴纳个人所得税可个人申报，也可代扣代缴。企业所得税征管要借鉴国际税制改革和税制发展的经验，逐步完善我国企业所得税制度。要协调国际税收，提高我国税制的国际竞争力。要依据“立法先行、全面授权、分步推进”原则，推进房地产税立法，为房地产税的实施创造必要条件。

2.完善间接税制度。增值税征收要建立在征收有据、征收对象明确和增值税税率适度的基础之上。一是要根据税收中性原则，深化增值税由“生产型”增值税向“消费型”增值税的转型。二是完善税率结构、抵扣链条和出口退税政策，使税收制度趋于公平和简明。三是增值税改革要立法有力保障，进程稳步推进，征管科学透明，体现现代特色。四是要继续进行中央和地方收入分配制度改革，对个别消费税项目征收环节进行调整，对部分消费税项目的收入归属予以确定。

3.稳健推进地方税制改革。地方税制改革的关键是逐步构建税制结构合理、税收来源多元，地方税权强化，税费关系明确，税收稳步增长的地方税制体系。设立地方税种要依法合规，确定新的地方税种要有理有据；扩大地方税权要在统一立法和统一税收征收权的基础上，以立法授权形式确认。之外，政府非税收入的整体改革也要加速。既要加快税外收入立法进程，引深费改税改革，也要适度下放部分非税收入管理权。

五、深化金融体制改革，增强金融服务实体经济能力

今后一个时期，我国金融体制改革的主要任务是什么？习近平总书记在十九大报告指出：“深化金融体制改革，增强金融服务实体经济能力，提高直接融资比重，促进多层次资本市场健康发展。健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架，深化利率和汇率市场化改革。健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。”

（一）我国金融体制改革发展存在的三大根本性问题

1.金融体制资源配置效率依然低下。一是储蓄未能有效转化为投资且存在金融资源的浪费现象。在财政融资渠道，虽然税收占GDP的比重呈逐年增加态势，最高年份甚至超过19%，而发达国家GDP的比重高达30%～40%，差距不可谓不大。在证券融资渠道，不规范的资本市场使得其占比明显下降。相对较弱的融资渠道，加之国内储蓄过剩与外资的大量涌入，国有商业银行等金融机构沉淀了大量的资金，没有转化为生产性资金，导致国内金融资源的浪费。二是M2/GDP指标过高，货币供应量超过经济增长的实际需要，导致金融体系的运行效率的下降和资源配置效率的低下。依最新测算数据，目前我国M2/GDP比率已高达188%（2004年6月曾经达到200%），与一般国家100%～150%的M2/GDP比率相比，简直就是世界顶峰。M2/GDP指标的持续攀升，其信贷推动特征明显，严重制约了金融体系的运行和资源配置效率。

2.融资结构扭曲，金融体系风险向银行集中。如今，我国间接融资与直接融资比例过度失衡，过高的间接融资比例加剧了银行贷款风险，也严重制约了经济的高效运行。按照金融运行的一般规律，支撑短期资金需求的主要是间接融资即银行贷款；支撑长期资金的需求的主要是直接融资即银行发行的股票和债券，如果用间接融资来源解决长期资金需求，则预示着种种弊端和风险。纵观我国目前的融资现状，显然本末倒置，90%的长期资金需求都没有通过直接融资渠道解决，直接引发短存长贷的流动性问题，给金融体系带来了潜在的金融风险。

3.直接融资体系内结构失调。一是股票市场与债券市场发展严重不平衡。我国股票市场发展加速。不论从上市公司数量来看，还是从市价总值和交易规模来看，都呈现逐年上升态势。与此形成鲜明对照的是，我国国债、政策性金融债以及企业债的未清偿余额尽管巨大，但占GDP的比重过低，其中企业债券的份额更是微不足道。二是在债券市场中，企业债的发展与迅速扩张的国债、政策性金融债规模相比，我国企业债券市场的发展仍然严重滞后，融资规模也亟待提高。

（二）增强金融服务实体经济能力，提高直接融资比重，完善多层次资本市场体系

金融的天职是为实体经济服务并为实体经济“充血”，要全面提升金融服务效率和水平，更好地满足实体经济多样化的金融需求。

1.金融服务实体经济，要完善多层次资本市场体系。一是要力促储蓄更快转化为投资，为实体经济注入急需的资金。要改变对银行间接融资过度依赖造成的金融市场结构失衡，分散金融风险，降低债务率。二是要根据实体经济发展需要，依据金融监管能力要求，发展股票、债权等资本市场，增加企业直接融资比重，优化社会融资结构。三是要积极开展金融创新，要尊重市场规律，不去对资本市场进行非必要的行政管制，并降低对资本市场的准入限制；要加强事中事后监管，健全市场退出机制，强力保护投资者合法权益，日趋形成分层有序、品种齐全、功能互补、规则统一的多层次资本市场体系。

2.金融服务实体经济，要实现资源的有效配置。对于有发展潜力的新经济而言，金融服务实体经济要重视政策引导，灵活货币政策，力促信贷资源向实体经济流动。要积极推行“三去一降一补”政策，服务供给侧结构性改革。要加大直接融资力度，畅通中小企业融资渠道，减轻中小企业融资成本。要利用差别存款准备金率、信贷政策导向评估、扶贫再贷款等金融工具，向实体经济输送配置更多金融资源。同时，金融服务不是仅仅解决实体经济的融资问题，还要为产业转型的企业并购重组提供便利。在新旧动能转换的关键阶段，要规范企业的并购重组行为，使其合规合法；要使相关产业之间的重组具有良好的协同效应，促进企业的转型升级。但对于“僵尸企业”，服务实体经济则要及时“撤资”。

3.金融服务实体经济还要切实把推进普惠金融发展作为为人民谋福利的重要途径。一是要健全多层次、广覆盖的普惠金融服务体系，让经济扶贫、信用扶贫、网络扶贫、绿色扶贫惠及贫困地区和低收入人群。二是要创新金融业务，拓展金融服务外延，为老百姓，特别是中小企业提供优质、高效、便捷的现代金融服务。三是全力维护金融安全，以良好且安全的金融环境造福实体经济。要强化宏观审慎管理职责，宏观审慎管理地方法人和金融机构。四是完善系统性金融风险评价与监测体系，及时进行金融运行风险预警和提示，督促金融机构规范操作。

（三）健全金融监管体系，坚持底线思维，杜绝一切可能发生的风险

金融和实体经济是相辅相成的一对命运共同体，金融服务实体经济，完善多层次资本市场体系，实现资源的有效配置固然重要，但防范金融风险同样不可小觑。

1.大力防范化解系统性金融风险。一是要健全金融监管，对金融监管体制进行大刀阔斧的改革，有效消除监管盲区。二是要努力提升金融监管协调机制，进行宏观审慎管理，最大限度地识别和化解各种风险。三是要深度完善货币政策，严惩金融投机行为，杜绝金融干扰市场秩序现象，严防经济泡沫化，强力维护国家金融安全。四是要严格把控地方政府债务增量，有效规范金融市场交易行为，强化互联网金融监管，突出金融机构防范风险的主体责任。

2.防范化解系统性金融风险要突出一个“早”字。一是要早识别、早预警、早发现、早处置，力求把重点领域金融风险消除在萌芽状态。二是要筑牢金融安全防线，夯实风险应急处置机制。三是要积极推进供给侧结构改革，尽全力推动经济去杠杆工程。四是要坚定推行稳健的货币政策，稳增长、调结构、控总量，科学防范系统性金融风险。

3.防范金融风险银监会责无旁贷。风险控制是银行业金融机构的第一要务。首先，银监会要本着增强安全性、盈利性和流动性的原则强化风险管理。引导银行业金融机构提高风险意识，增长识别检测风险的本领，避免系统性和区域性风险发生。其次，要完善民主监督机制，加强内控制度的学习和检查力度。重点加强对领导干部特别是关键岗位和权力部门人员的管理和监督，坚持质询、问责、经济责任审计制度和规范引咎辞职、罢免制度。

4.防范金融风险要借鉴国际金融危机教训，切实加强银行业改革发展战略顶层设计。要鞭策各银行业金融机构认真落实国家财经政策和对银行业的监管要求，在差异化竞争中稳扎稳打、走出银行业特色化改革之路。同时，加强监管、放松管制，推进银行业健康发展。

5.防范金融风险要推进金融体制改革，发展各类金融市场。要形成多种所有制和多种经营形式相辅相成，结构优良、功能强力、稳定高效、安全有序的现代金融体系，提高银行业、证券业、保险业的市场竞争能力，在深层次上实现市场促进金融、金融促进市场的愿景。

6.防范金融风险要优化资本市场结构，实现多渠道增加直接融资比重。优化资源配置功能，推高直接融资比例，形成民间融资与正规金融的互补效应，从而减轻中小企业对银行的信贷压力。直接融资可以是居民个人的闲置资金，也可以是各级行政主管部门、企事业单位和政府活动的资金。同时要通过上市吸收和积累资本，提高吸收和储存程度，扩大贷款底盘，实现资本转移和资本流通到位，稳定和扩大经济持续发展的势头。

7.防范金融风险要大力推进金融生态环境建设，营造适宜的金融生态环境。当前，金融业正处于一个重要的转折点和高速发展时期，应突出以人为本的理念，加快资本市场的基础和制度建设，在资源配置中发挥资本市场的中介作用并完善相应的法律法规，使金融生态环境更加优化。

防范金融风险要完善人民币汇率机制，逐步实现资本项目可兑换。国内企业面临怎样的市场条件取决于汇率的是否更具弹性，要采取有效手段降低经济社会摩擦系数，促进资本市场改革的各项措施落在实处。