绿色矿山名录管理研究

●董 煜 侯华丽 孙映祥

第三轮矿产资源规划实施以后，作为一个具包容性的、鼓励性的工具，绿色矿山名录如何落实规划提出的目标任务，积极促进、引导全国矿山的绿色建设、绿色发展？本文从全国绿色矿山名录的入库、管理、制度建设等方面进行探讨。

一、全国绿色矿山名录概念界定

（一）名录与名单、清单

《中共中央 国务院关于完善促进消费体制机制进一步激发居民消费潜力的若干意见》要求“建立健全守信‘红名单’制度”“建立健全失信‘黑名单’制度”。红名单可认为是正面名单，即社会组织或企业因为诚实守信等优秀行为而受到表彰，进入红名单可成为其他社会组织或企业学习的榜样和标杆。黑名单则属于负面名单，是控制风险，警示不当行为的重要手段①。

2017年3月，政府工作报告中提出：“全面实行清单管理制度。”实行清单管理制度，首先要列出清单，那么“清单”“名单”“名录”是否有区别？相关国际组织在管理中形成了不同的名录，如世界自然保护联盟(IUCN)提出自然保护地绿色名录②，需受保护的非物质文化遗产项目各国在国内以“清单”的形式确认，而联合国教科文组织使用“名录”公布③。同样中国古代就有了名录制度，也就是古代的“典册制”。《说文解字》：“典，五帝之书也。从册在丌上，尊阁之也。庄都说，典，大册也。”典的本义为祭祀仪礼中登记贡献的名册④。2015年，原国土资源部印发了《矿业权人勘查开采信息公示办法(试行)》，建立勘查开采信息公示制度，推行“黑名单”管理等监管制度⑤。从行政管理角度来说，清单、名单与名录可视为功能相同的管理对象。

（二）绿色矿山名录概念

全国绿色矿山名录是在前期国家级绿色矿山试点单位名单上发展而来的，尚没有明确界定概念。要明确具体的名录概念，首先要对名录的管理行为进行界定，在《全国矿产资源规划（2016—2020年）》中，自然资源部明确提出“形成国家、省、市县的绿色矿山建设体系”，2017年3月，《关于加快建设绿色矿山的实施意见》（以下简称《实施意见》）印发，提出“（矿山）纳入全国绿色矿山名录”，既将矿山建设全过程纳入绿色矿山建设体系，建立全国绿色矿山名录，作为自然资源管理部门实施的一项行政行为，推进绿色矿山建设。纳入绿色矿山名录作为行政行为首先要确定其行为属性，一般认为，行政确认是一种“确定、认可、证明（或者否定）并予以宣告的行政行为”，而行政许可是经审查准予的行为③⑥，全国绿色矿山名录是对矿山企业开展的绿色矿山建设是否达到绿色矿山标准这一结果的认定，可将其作为行政确认的一种管理方式，现从实施主体、实施对象、纳入情形、监管等方面进行探究。

自然资源管理部门是矿山注册登记矿业权的法定机关，名录的实施主体应为各级自然资源管理部门，这与我国矿政管理体制相统一，与自然资源管理部门的工作职责相统一，有利于监督和管理效率的最大化；名录的实施对象应为矿山企业，自然资源管理部门对其进行专业性的监督和管理；名录管理作为矿政管理的新措施之一，纳入情形应由法律、法规、规章规定，实施对象完成了相应的绿色矿山建设任务，并通过了评估，将其纳入名录进行管理，不以行政机关及其工作人员的意志的改变；实施名录管理的目的是对纳入名录的矿山企业根据激励约束政策督促其持续履行绿色矿山建设任务，同时对其示范引领作用加以推广。

综上所述，全国绿色矿山名录是由自然资源管理部门依法实施的，将完成绿色矿山建设任务的矿山企业，通过法定的程序予以记载，落实激励政策并督促其履行义务，并在相关平台予以公示的行政确认措施。

全国绿色矿山名录作为一种正面清单或“红名单”，列入名录的矿山在优化矿山环境、示范引领绿色发展等方面有较为突出建设成效。同时名录可成为矿政管理工作的抓手，通过激励措施，树立正面形象，对矿山建设工作进行积极的引导，推动矿山绿色高质量发展。

二、全国绿色矿山名录功能

（一）信息公示与信用公示

进入名录的矿山获得“绿色矿山”称号，使得绿色矿山信息成为矿山商业活动的“信誉名片”和“信用身份证明”，矿山将主动、积极履行相关绿色矿山建设任务，以维护自身进入名录后形成的信用与形象，由被动变为主动。同时作为信息公示的一部分，矿山纳入全国绿色矿山名录后，通过相关平台向社会公众展示绿色矿山建设信息及建设成效，接受社会普遍监督，也有利于助推矿业权人相关信息公示的落地与实施。

（二）增进矿山自身发展

名录将有助于促进矿山重视资源保护，有效提升矿山的保护和运营水平，帮助矿山明确绿色矿山的建设目标与任务，分清主次关系。列入绿色矿山名录必须满足行业标准，其评估过程可评定矿山是否实现了既定的绿色矿山建设目标，是否达到标准要求。通过评估，无论矿山最终是否纳入全国绿色矿山名录，均可以帮助鉴别和评定日常管理与建设工作的成效，改善矿山企业建设效能，使管理者能够判断当前的措施是否切实有效、是否需要调整，避免矿山出现盲目或错误的行为和活动。

（三）增强矿山企业沟通

列入名录的矿山必然在管理、建设等方面有突出的表现和成效，名录向公众公开展示绿色矿山如何经营、保护和管理，吸引公众的兴趣和支持，帮助检验矿山建设和管理决策是否得当，以及实现矿产资源合理利用与保护目标的途径是否合理等等。通过名录可将矿山企业在全国范围内予以推广和表彰，拓宽矿山交流与合作渠道，增加知名度，为未来发展打下坚实的基础。

（四）可成为矿山管理工作的抓手和补充

绿色矿山名录是一种荣誉，将极大地提高矿山的知名度，进入名录更有实际政策支持，可带来矿山的快速发展，进而带动所在区域的经济发展。对于拟申报的矿山，名录可成为未来工作的抓手，用绿色矿山名录的标准调动积极性，提高对矿产资源管理的重视程度，对未来的工作进行积极的引导。同时加入绿色矿山名录后，矿山将可在自然资源部网站、出版物和国际会议上得到充分的宣传和展示，吸引更多的融资和政策支持。

三、全国绿色矿山名录入库流程

根据《实施意见》“国家、省、市、县四级联创、企业主建、第三方评估、社会监督”的工作体系要求，绿色矿山建设由各级自然资源主管部门引导督促，矿山企业自主建设，社会各方共同推进。纳入名录按照国家、省、市、县四级联创→矿山主建→自建自评→第三方评估→达标入库→社会监督的流程⑦开展，主要程序简述如下：

（一）矿山

自评估。矿山企业根据绿色矿山建设行业标准，自我评估可达到标准要求，可开展矿山自评估报告的编写，自评估报告可由矿山自身来编写，也可委托相关评估机构来编写，自评估报告需详细说明矿山达到绿色矿山建设行业标准的情况，并附相应证明材料。

递交申请材料。矿山按照主管部门要求，准备绿色矿山申请材料，连同自评估报告，提交至自然资源主管部门。

（二）第三方评估机构

对矿山自评估报告等申请材料进行核对，同时按照绿色矿山建设要求或标准，通过矿区环境、开发利用、综合利用、数字化建设、矿山形象等不同指标对绿色矿山建设情况进行实地评估，形成评估报告。第三方评估机构需遵从主管部门有关绿色矿山第三方评估的要求，评估过程做到公平、公正、专业、准确。

（三）自然资源主管部门

按照第三方评估有关规章制度要求，开展绿色矿山建设第三方评估机构的选择工作。

各地自然资源主管部门接收矿山申请材料后，采用政府购买服务方式，委托第三方进行绿色矿山相关评估工作，对通过第三方评估符合的矿山进行公示，同时选取部分矿山实地核查，最终形成绿色矿山遴选名单报自然资源部。

自然资源部在对材料复核的基础上形成拟入库矿山名单并公示，通过公示的矿山将被纳入到全国绿色矿山名录。

四、纳入名录绿色矿山管理

（一）激励机制

名录自动生成可实时查询的绿色矿山证书，作为矿山进入名录的凭证，有关机构可根据证书，落实激励政策。自进入名录之日起，可根据已实施的绿色矿山激励政策，矿山自动获得包括矿产资源、土地使用、财税、绿色金融等方面的扶持。

为发挥入库矿山的示范引领作用，自然资源部将会同有关部门，在全国绿色矿山名录中择机选择具有代表性、推广性的绿色矿山，进行表扬奖励。

（二）监督机制

绿色矿山名录通过自然资源部相关平台，向社会公开，接受监督。绿色矿山企业应主动接受社会监督，对涉及自身的重大环境、健康、安全和社会风险事件，应积极主动地回应。

各级自然资源主管部门接受社会反馈与举报，督促相关部门核查举报情况。同时结合矿产资源日常管理工作，对纳入名录的矿山开展核查。社会反馈与举报情况属实、自然资源主管部门抽查不符合绿色矿山建设要求和相关标准的入库矿山，将责令整改，整改期间暂停享受激励政策。

（三）退出机制

矿山整改合格的，由自然资源主管部门经公示后重新纳入名录进行管理。整改不合格的矿山及列入严重违法名单、发生重大事故的矿山，由主管部门从名录中移除，矿山不再拥有绿色矿山称号，不再获得激励政策支持。

五、完善名录管理制度的建议

全国绿色矿山名录管理模式是转变矿政管理模式的积极探索，也是新时期自然资源管理方法的重大转变。名录管理刚刚开始，还有待进一步完善：

（一）提升名录知名度

绿色矿山建设包括资源开发利用、节能减排、环境保护、生态修复、矿地和谐等丰富内涵，不少地方依旧按照原先的矿政管理思维来推进绿色矿山建设工作，缺乏推进动力⑧，部分企业与管理人员对绿色矿山建设内涵认识不到位，对于绿色矿山建设行业标准的认识以及如何达到标准要求了解不够，将绿色矿山简单理解为“绿化”矿山。随着绿色矿山建设的深入，需加大名录的宣传力度，将绿色矿山的内涵融入到矿山建设的方方面面。

（二）完善名录更新形式

绿色矿山建设已经实现了由行政推动向标准引领的转变，发展到了定性要求和定量指标相结合分行业评价的阶段，认识不到位，或掌握信息不对称导致矿山不申请进入名录。应该鼓励矿山、政府两方面申报方式相结合，地方政府主动申报的名录入库方式，既尊重了地方的自主性，同时又能有效地避免矿山企业的不积极不主动。同时依据绿色矿山建设行业标准，完善全国绿色矿山名录信息系统，将绿色矿山名录与国家企业信用信息公示系统等对接，做到线上填报为主，实地评估为辅的名录信息管理，做到达标及时纳入，不达标及时退出，更新常态化。

（三）建立矿业绿色发展激励约束长效机制

绿色矿山建设工作不仅仅是单一部门或单一矿山企业能够完成的，《实施意见》明确了各部门共同推进、密切协作的工作机制，现有的矿政管理模式难以适应绿色矿业发展的要求，应以绿色矿山名录建立为契机，逐步加大与金融、财税等部门沟通协作，力争出台相关政策，大力降低实体经济成本。着力加强激励约束政策、标准体现、监督管理等方面的制度建设，形成政策合力，形成政策池工具箱⑨，细化落实有利于绿色矿山建设的税费减免等法规制度，建立矿山企业资源消耗的自我约束机制，在法律制度框架下，形成向绿色矿山倾斜的管理制度，将惠及矿业绿色发展的政策措施真正落地。要充分发挥绿色矿山名录沟通、协调作用，将矿山建设从单一的资源开发提升到与相关产业融合，共同促进地方经济发展，构建矿业绿色与高质量发展长效机制。

（四）加快行政法规制定

目前，尚未出台关于纳入绿色矿山名录的管理审核相关规范性文件，名录入库程序并未得到相关的规范，同时行业标准的强制性不足，评估过程中对标准的认识不统一，评估工作的科学性、高效性、公正性有待进一步完善。尚需多方听取意见，结合相关管理规定，借鉴相关部门实际操作经验，完善相关法律法规的表述，明确纳入名录的行政行为，推动绿色矿山名录管理规范化。

注释：

①王义.社会组织信用管理中的“三色”名单制度分析[J].行政与法.2020(1):60-68

②张琰,刘静,朱春全.自然保护地绿色名录:内容、进展及为中国自然保护地带来的机遇和挑战[J].生物多样性.2015(4):437-439

③梅昀.我国非物质文化遗产法代表性项目名录退出机制法律问题研究[D].广东财经大学,2016

④彭兆荣,田沐禾.重建我国乡土景观:“名录”的启示[J].西北民族研究.2018(2):70-77

⑤曲俊利,孟刚,周绪晨,等.矿业权人勘查开采信息公示制度的确立与完善[J].中国矿业.2017(4):18-20

⑥姜明安主编.行政法与行政诉讼法（第六版）.北京大学出版社、高等教育出版社，2015年5月版，第243页

⑦侯华丽,吴尚昆,蒋芳,等.新时代我国绿色矿山建设规划的思考[J].中国矿业.2019(7):81-85

⑧侯华丽,强海洋,陈丽新.新时代矿业绿色发展与高质量发展思路研究[J].中国国土资源经济.2018(8):4-10

⑨鞠建华.构建中国绿色矿山建设的支撑体系[J].中国矿业.2020(1):13-15