我国经济发达镇行政管理体制改革的历史考察与现实对策——以成都市为中心的研究

◆李建兴 周桃英

新中国成立至今已走过70个春秋，回顾这段历程，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，特别是农村经济社会状况发生了巨大变化，出现了一批经济发达镇，“经济发达镇的出现，改变了我国传统县域经济发展的单一格局，对区域城市空间结构的形成和发展有重要的影响。”[1]因此，也对传统的乡镇行政管理体制提出了更高的要求，正印证了马克思主义“经济基础决定上层建筑”的论断。为了适应发展要求，在城镇化的进程中，始终伴随着对乡镇行政管理体制的改革，下面将对改革开放以来我国经济发达镇行政管理体制改革的历程进行梳理，对各地的改革情况进行比较分析，并针对金堂淮口镇的改革提出对策建议。

一、改革的历程

近20多年来乡镇改革的主导思路是精简机构和人员、压缩职能，但随着经济社会的发展，乡镇职能与其发展不相适应的矛盾日渐突显。因此，1986年中央第22号文件首次提出“简政放权”改革，此后针对经济发达乡镇的改革主要经历了“自下而上改革”和“自上而下改革”两个阶段。

（一）自下而上改革阶段

2010年之前，主要是经济发达地区根据自身实际开展了一些改革，并取得了一定经验和成效，主要在东南沿海地区，浙江、广东等省，率先开展了“强镇扩权”改革。

1.浙江率先改革。2007年，浙江率先推出“强镇扩权”改革思路，第一批选取了141个省级中心镇，采取“依法下放、能放就放”原则，将部分县级经济社会管理权限下放给中心镇，涉及土地管理、财政规费、资金扶持、社会管理、审批服务等10个方面。

2.广东紧随其后。在浙江省“强镇扩权”改革的带动下，其它省市也相继启动了相关改革，如2009年广东省也在佛山、东莞两地各确定了2个经济发达镇开展“强镇扩权”改革试点。

（二）自上而下改革阶段

经过3年多的实践，浙江、广东等地区的改革取得了一定成效，引起了中央的关注。2010年4月，中央编办、中央农办、国家发改委、公安部、民政部、财政部联合下发了《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，选取了浙江、山西、河北、四川等13个省的25个镇作为改革试点。由此推动了全国各地的改革热潮，紧接着2010年8月江苏省启动了20个镇的改革试点，2012年成都市决定在全市8个镇开展改革试点。

二、各地改革情况

全国各地经济发达镇行政管理体制改革的核心均为行政权力的下放，不同点在于权力下放的程度和方式、下放权力的组织以及保障措施有所差异。

（一）浙江省改革特点

以绍兴县为代表的浙江省改革，起步早、放权充分、组织科学、保障到位，探索出了一条比较成熟的改革之路。

1.放权充分。自2007年开始，绍兴县共将11个县级部门的87项行政权力直接下放至6个中心镇，主要有三类：第一类是规划、国土、建设、项目投资，目的为推动资源集约、产业培育和人口聚集；第二类是财政、城管、安全、食品卫生、环保、户籍、民政、社会保障、计生、文体，目的为推动公共服务和社会管理；第三类是部分人事管理权限。权限下放根据各镇经济和社会发展形态各有偏重，其中行政审批和执法权限配套下放。

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2.组织科学。由县级主管部门与镇政府厘清下放权力的权责边界以及执法和处罚程序，清理并固化审批和执法的运行流程，规范各项审批和执法要件。分别界定镇政府以及具体审批岗位的自由载量权，县级主管部门行使监督权力。行政审批事项通过政务服务方式进行组织，由镇“行政审批中心”统一办理，需报市级以上审批备案的，由县级部门付印，镇掌握使用。行政执法由镇综合执法中心统一实施，处罚要件由县主管部门下发，镇掌握使用。

3.保障到位。财政保障，根据不同镇的实际，绍兴县通过财政收入基数内分成、超收分成、增值税专项分成和土地出让金收益返还等形式保障改革试点镇的财政，各项分成比例从60%至100%不等。人才保障，除编制适当倾斜外，绍兴县制定了编外聘用人员管理办法，且试点镇有充足的财力能够自主聘用所需要的高层次人才。

（二）四川省改革特点

新津县花源镇是中央编办等6部委办于2010年4月份确定的全国改革试点镇，改革的突出特点如下：

1．财政保障比较充分。花源镇域内地方财政税收（县级实得部分）全额留镇。县财政每年划拨2000万元用于花源镇基础设施建设和城市管理。镇域内土地有偿使用收入按净收益的11%划拨给镇财政。镇域内国有资产有偿使用收入全额返还花源镇，对重大国有资产的处置收入按一事一议办理。

2．组织、人才保障比较到位。花源镇党委主要负责人进入县级党政领导班子；镇政府主要负责人符合任职条件、工作业绩突出的可高配为副县级。根据工作需要，报经上级主管部门批准，花源镇可对机关专业性较强的职位实行聘任制；可设置专业技术特设岗位，从重点高校直接选聘应届大学毕业生或引进具有副高以上职称（研究生以上学历）的高层次急需人才。

3．改革突出城镇建设。一是县政府每年安排一定数量建设用地指标，专项用于支持花源镇发展，由花源镇负责实施。二是逐步放宽花源镇落户条件，大力鼓励创业、创新型人才落户，引导农村人口向城镇有序转移，逐步满足符合条件的农村人口的落户要求。

三、金堂县淮口镇改革情况

2012年，金堂县淮口镇被成都市委、市政府确定为全市经济发达镇行政管理体制改革试点镇，围绕试点工作总体要求，金堂县立足实际，以强化社会管理和公共服务为核心，以下放权力、完善运行管理机制为手段，积极探索工业化背景下乡镇行政管理体制改革的有效途径。

（一）主要做法

1．立足实际下放权力。“放权是改革的重点，重点要解决好放什么？如何放的问题”[2]。金堂县基于淮口镇为工业重镇的发展需要，共将13个部门的660项行政权力委托下放给淮口镇行使，其中：行政审批和服务类68项，行政执法类592项。同时，将社保医保、公安户籍、婚姻登记、土地产权、房屋产权、地方税务等6个部门的45项审批和服务由相关部门延伸至淮口镇办理。

2．创新公共服务机制。投资2000余万元建设了淮口镇公共服务中心，总建筑面积达3790平方米，集公共服务大厅、人力资源市场、综合文化站、多功能演艺厅、群众广场和8村集中办公区等功能于一体，设窗口28个，集中了镇本级、部门下放、部门延伸的审批和服务事项186项，直接服务淮口镇群众10万人、企业100多家，其中45项业务可以辐射周边12个乡镇。同时建立了“一个中心、三级联动、辐射区域的公共服务机制”，即以镇公共服务中心为中心，对上与县政务服务中心实现业务同步，对下联系指导村（社区）便民服务室。

3．创新社会管理机制。加大硬件建设，着力打造数字化城镇管理平台，并以此为基础建设网格化管理系统，将村（社区）、企业一并纳入，通过网格化管理系统对区域内街道、企业、学校、商铺的消防、安全等进行实时监控，统筹调度社会管理力量适时处理，着力构建“镇-园、镇-企、镇-村”三环联动的社会管理机制。

4．调整机构设置强化人员配备。“机构人员是职能、事权财权的落脚点，也是改革最终看得见摸得着的环节”[3]。为强化淮口镇社会管理和公共服务职能，将淮口镇办事机构设置为：党政办、经发办、社管办、城建办、财政所、综合执法队、公共服务中心7个，着力推行政务集中服务，探索综合执法。同时，为强化淮口镇工作力量，调增事业编制5名，县规划、城管、国土、农业、林业、水务等部门派驻人员50余名。

（二）改革成效

1．形成了比较完善的行政权力体系。改革后，淮口镇共有行政权力651项，其中：镇本级42项、部门下放609项，涉及规划、建设、城管、交通、农发、林业、水务、计生、卫生、文体、人社、民政共12个部门。同时，通过权力下放委托书，明确了部门和淮口镇的权责关系以及行政审批和执法的具体流程，建立了权责明晰、系统规范的权力运行和监督保障机制。

2．构建了产城一体的公共服务机制。淮口镇共有审批和服务186项，延伸的审批和服务项目主要为土地和房屋产权、税务、社保医保、户籍、婚姻登记等，基本实现了关系民生的审批服务项目的就地办理。同时，建设了总建筑面积3790余平方米的镇公共服务中心，直接为当地10万群众、180余家企业提供便利服务，部分业务还可以辐射周边多个乡镇（街道）。建设了25个村级便民服务室，各纳入了服务项目46项，并建立了镇、村联动服务机制。

3．构建了产城一体的社会治理机制。初步建立了以行政强制为后盾的产城一体的社会治理体系，完善淮口镇综合执法队，纳入了公安交通、城管、规划、建设、农业、林业、水务、计生、文体、民政、卫生、人社共12类行政执法职责，实行综合执法；设立社会管理办公室，负责全镇社会管理事务的统筹。以数字化城镇管理平台为基础积极构建覆盖城镇和工业区的网格化社会管理系统，使行政执法和社会事务管理通过网格管理系统实现。

4．搭建了精简高效的组织结构。一是统筹办事机构设置。按照相近职责合并统筹设置的原则，将淮口镇办事机构设置为：党政办、经发办、社管办、城建办、财政所、综合执法队（高配为副局级）、公共服务中心7个，实行政务集中服务、综合执法和社会管理统筹。二是优化人员配置和管理。在个人身份和编制使用规范的前提下，实行全员岗位制管理；将办事机构负责人任免、考核权限下放淮口镇自主实施；实施人员派驻管理，随权力下放一起派驻到淮口镇的县级部门人员的工资、考核、工作安排等由淮口镇全权管理，只保留其县级部门的人事编制关系。

（三）存在的主要问题

一是按照法律规定，我国行政执法权以县一级政府为主体，因此乡镇无法直接申办执法证，无法独立行使行政执法权。改革中，行政权力以县级部门对试点镇进行委托授权，授权层次低，权威性和影响力都不足，使下放的权力容易受到各种因素的干扰，在实际运行中不稳定、易萎缩。

二是缺乏与之相匹配的经济社会管理权限，在现行的行政管理体制中，镇一级名义上虽然是一级政府，但在实践中却有很多管理职能缺位，如在城镇规划、建设、城市管理等职能上缺乏决策权。

三是财政管理体制未根本改变，“县级政府对镇级政府实行的是统收统支的财政体制”[4]，也就是通常所说的镇财县管的体制，使其在公共服务、社会治理、基础设施等方面的投入受限，一定程度上制约了政府职能的转变。

四是现行对乡镇的考核指标与其职能转变和改革的要求不相匹配，一定程度上影响了改革的进展。根据中央对经济发达镇行政管理体制改革的指导意见，改革的主要目的是提升其社会治理和公共服务能力，而现行的地方政府对经济发达镇的考核要求与其不完全相符。

（四）深化改革的思考

1．提高授权层次。需要以省或市的名义明确试点镇行政管理权限，提升授权的权威性和影响力，同时建立试点镇与市级部门直接对接业务的工作机制。

2．扩大管理权限。在下放行政审批权的同时配套下放相应的决策权，对于项目、土地、规划、建设的决策和审批，各类行政执法，简易的审批服务直接下放试点镇实施；对于社保、医保、户籍、产权、婚姻登记等系统性强、专业要求高的审批服务项目由相关部门组织在试点镇实施。

3．理清县、镇事权。在保持县统一领导的前提下，实行县、试点镇之间分权治理。在县与镇之间明确分权，县负责涉及全县性的事务，试点镇内部事务由镇独立负责，涉及双方共同完成的事务，明确分工，其中试点镇范围内的市政基础设施、基本公共服务设施、社会管理设施的建设，由试点镇提出方案，报县研究决定后实施。根据事权划分，制定事权清单并明确责任，促使县对镇由直接领导向监督、指导转变。

4．加大项目支持。一是市、县优先安排试点镇的产业和基础设施、社会事业项目，直接列入市级年度投资计划，由市级相关部门直接审批立项；二是市、县在修编土地利用规划时，充分考虑功能区和试点镇发展需要，合理布局，统筹安排，适当增加建设用地指标。

5．实行单列管理。由市委、市政府对试点镇实行单列管理：一是独立财政，将试点镇财政支出纳入市级年度财政预算计划，由市财政统一安排；二是独立考核，根据试点镇职能定位和发展方向，制定单独的目标考核标准，并直接下达目标，实行单独考核。

6．适时调整和控制行政区域。根据试点镇产业发展、人口集聚情况，适时调整行政区划，使其与相邻、相近乡镇之间的矛盾和不良竞争转为协调共建、共谋发展。同时，及时调整试点镇内部区划，撤并基本无集体经济收入的“空壳村”，整合集中居住村，加快推进社区化建设。