宜宾争创长江经济带绿色发展示范区的建议

◆中共宜宾市委宜宾市人民政府决策咨询委员会

2018年5月，国家推进长江经济带发展领导小组召开会议，明确上海崇明岛、江西九江、湖北武汉为长江经济带绿色发展示范区首批创建城市。这是贯彻落实习近平总书记生态文明建设思想和长江经济带“共抓大保护、不搞大开发”的重要体现，同时也是国家层面对长江流域生态治理与发展政策的重要创新。宜宾地处长江首城，在长江上游生态屏障建设和长江经济带建设中开展了一系列卓有成效的工作，包括实施了“双轮驱动”发展战略，建设了长江生态综合治理项目，出台了《关于加快建设绿色宜宾的决定》《关于进一步推进绿色发展建设美丽宜宾的决定》《绿色宜宾发展规划》《宜宾市建设长江上游绿色生态市规划纲要》等政策，形成了“一张蓝图绘到底”的绿色发展工作格局。

一、宜宾争创长江经济带绿色发展示范区的重大意义

（一）进一步凸显宜宾在长江经济带中的独特地位

长江经济带建设具有系统性、整体性，长江经济带绿色发展示范区建设需要在长江上游明确一个创建城市，与长江中下游的上海崇明岛、江西九江、湖北武汉串点成线、以点带面，发挥整个长江经济带流域不同节点的合力。从宜宾在长江经济带中的地位看，其不仅是地理标识意义上的长江首城，更是兼顾了原始生态守护与现代产业振兴、区域中心城市建设等多重重任的首城。因此，在长江上游生态屏障和水源涵养中具有节点性、独特性，是长江上游生态屏障建设的重中之重，其生态地位具有唯一性、决定性、不可替代性。如果能够成功争创长江经济带绿色发展示范区，将进一步凸显宜宾在长江经济带中的重要地位。

（二）进一步助推宜宾建成全省经济副中心

省委十一届三次全会明确提出“支持宜宾建设长江上游区域中心城市和全国性综合交通枢纽”，并鼓励宜宾争创全省经济副中心。在新发展理念的指导下，地处长江首城的宜宾建设全省经济副中心的首要内容和必然要求就是绿色发展。成功争创长江经济带绿色发展示范区，将进一步提高宜宾在整个长江经济带的影响力，进一步提高宜宾在全国生态文明建设中的地位，也必然助力宜宾在争创全省经济副中心中获得新的政策、抓手、要素和动能，充实和突出作为全省经济副中心的独特内涵与定位。

（三）进一步明确宜宾实现绿色发展的总目标

宜宾市委五届六次全会提出了“树牢绿色发展理念，加快建成长江生态第一城”目标。同这一目标相比，长江经济带绿色发展示范区作为长江流域治理发展的“国家工程”，其建设层次更高、政策助力更大、发展前景更广。以建成长江经济带绿色发展示范区为奋斗目标，既能够体现宜宾自身的发展要求，也能够体现习近平总书记“共抓大保护、不搞大开发”的指导思想，更容易得到外界认可。如果能够成功争创，将为宜宾争取到更多国家、省级层面的资金、政策、项目、人才等方面的支持。同时宜宾在建设长江经济带绿色发展示范区中形成的成功经验，也将为整个长江经济带，甚至流域经济发展探索形成的经验形成标准或制度，向其他地区推广。

二、已获批城市开展长江经济带绿色发展示范区建设的特点

从已获批城市开展的实践看，主要有以下几个特点。

（一）区位特殊性

从获批创建城市看，都具有特殊的区位。九江市所在的江西省是国家生态文明首批试验区。九江市地处长江、京九、鄱阳湖交汇点，江西省152公里长江岸线，全部在九江。一直以来，九江以打造百里长江“最美岸线”为抓手，推动生态保护与生态治理。武汉是中国著名的江城，中国第一大河长江及其最大支流汉江在武汉交汇，也被誉为“百湖之市”，拥有全国最大的城中湖——东湖。城市水域面积占总面积的四分之一。2014年，武汉市被水利部列为全国第二批水生态文明城市建设试点。武汉市创新治水模式，以“防洪水、排涝水、治污水、保供水”四水共治为重点突破口，在生态治理和生态修复上取得显著成效。

（二）政策延续性

在获批成为长江经济带绿色发展示范区后，九江和武汉立足已有基础，继续开展相关工作，具有政策延续性。如九江市在获批长江经济带绿色发展示范区后出台的《关于融入长江经济带绿色发展示范区的决定》中，继续将打造百里长江“最美岸线”，构筑绿色生态屏障作为六大主要任务之一，加快推进。武汉市结合湖北省推动长江经济带发展领导小组提出的十大战略性举措，以及自身实践，围绕长江经济带绿色发展示范区建设提出了《青山区加快推动长江北湖生态绿色发展示范实施方案》《东湖城市生态绿心绿色发展示范实施方案》《武汉长江新城绿色发展示范实施方案》《中法武汉生态示范绿色发展示范实施方案》《硚口汉江湾生态治理试验区绿色发展示范实施方案》《武汉东湖国家自主创新绿色发展示范实施方案》等六大实施方案。

（三）要素系统性

长江经济带绿色发展示范区建设是一项综合的、全面的、系统的工作。几个城市在建设长江经济带绿色发展示范区过程中，坚持统分结合，突出重点，具有系统性。如九江市确定了打造百里长江“最美岸线”、加快建设区域性航运中心、培育壮大新动能、提高城市发展水平、实施乡村振兴战略、补齐民生短板六大主要任务，涵盖了生态、经济、社会的方方面面。武汉市在全市范围内确定了长江经济带绿色发展示范区建设的六大关键点，各个关键点具有不同的实施重点。

三、宜宾争创长江经济带绿色发展示范区的建议

宜宾争创长江经济带绿色发展示范区具有现实可行性。一是目前长江经济带绿色发展示范区在长江上游还处于空白。基于流域生态的特殊性，上游的自然影响力必大于下游。但从已获批的三个长江经济带绿色发展示范区创建城市看，均处于长江中下游地区，长江上游还未明确建设城市，这是宜宾争创长江经济带绿色发展示范区的重要机遇，宜宾必须抢抓这一稍纵即逝的机遇。二是目前长江经济带绿色发展示范区建设尚未形成统一标准。从长江经济带绿色发展示范区建设要求看，目前国家对长江经济带绿色发展示范区建设标准、建设内容、建设路径尚未做具体要求，鼓励各地开展先行先试、积极探索。这为宜宾立足现有基础，开展争创工作及创新性实践提供了发挥空间和外部条件。三是宜宾具有争创长江经济带绿色发展示范区的基础和条件。作为长江首城，宜宾市在生态屏障构筑、环长江生态工程建设、产业结构调整、发展动能转换等方面开展了卓有成效的工作，成绩显著，积累了经验，可以进一步总结提炼，形成经验进行推广。为此建议：

（一）加强组织领导

建议成立由市委市政府主要领导为组长，由市发改委、市自然资源规划局、市生态环保局、市水利局、市工业和军民融合局、市农业农村局等部门组成的争创长江经济带绿色发展示范区领导小组，领导小组办公室设在市发改委。围绕争创长江经济带绿色发展示范区的目标，组织专人尽早开展申报、对接工作。

（二）坚持规划先行

创建长江经济带绿色发展示范区，必须坚持规划先行。建议尽早编制完成《宜宾长江经济带绿色发展示范区总体规划》，将现有长江生态综合治理项目的规划范围从沿长江环线拓展和延伸到“三江六岸”，涵盖水体、岸线、纵深的范围；明确创建长江经济带绿色发展示范区的指导思想、总体目标、基本原则、重点任务、保障措施等。一是注意与相关规划的衔接。《宜宾长江经济带绿色发展示范区总体规划》并不是对已有相关规划的否定，而是在已有规划的基础上，结合长江经济带绿色发展示范区这一创建目标，结合已经出台的《绿色宜宾发展规划》《宜宾市建设长江上游绿色生态市规划纲要》，进一步增强针对性。同时《宜宾长江经济带绿色发展示范区总体规划》要与即将启动的“十四五”规划相衔接，具有一定的超前性。二是形成完整的规划体系。在《宜宾长江经济带绿色发展示范区总体规划》下，结合创建的重点任务，制定水污染防治规划、水环境保护规划、生态控制线规划、旅游发展规划、乡村振兴规划、产业发展规划等，形成生态保护与绿色可持续发展的融合格局。三是规划编制过程中需重视编制主体的选择，建议选择对宜宾市情较了解、专业水平较高、政策前瞻意识强的编制单位。

（三）强化项目包装

项目是争创长江经济带绿色发展示范区的关键抓手。建议成立专门机构，统筹发改、水利、环保、国土、规划、经信、农业、文旅、卫健等部门人员，成立专门的项目编制机构。同时要借智借力借势，与有政策影响力的各类规划编制单位建立战略合作关系，如与长江委长江勘测设计研究院等类似机构合作，积极争取研究院在宜宾建设分院，开展长期稳定的合作。依托长江勘测设计研究院丰富的实践经验和专业知识，围绕长江经济带绿色发展示范区建设编制和储备项目，为争取资金、政策做足准备。同时要加强政策研究，宜宾市所要创建的长江经济带绿色发展示范区既要体现国家对长江经济带发展的总体要求，也要体现宜宾市特殊的区域经济社会发展实际，政策研究要做到“上接天线、下接地气”。

（四）创新资金融通

从长江生态综合治理项目建设进度看，除南溪区、临港开发区建设段进展较好外，其余区段建设进展较慢。推进缓慢的区县普遍反映，项目主要依靠财政资金推进。难以有更多财政资金用于生态综合治理项目建设，从而导致项目建设进度滞后严重。长江经济带绿色发展示范区的创建，具有涉及范围广、建设周期长、投入资金大、建设内容多等诸多特征，如果没有投融资方式的创新，难以为项目的推进和建设提供足够的资金支持。对于公益性项目和政府有责任的项目，主要由财政来提供。对适宜市场化的项目，要探索PPP、EPC、委托建设、直接融资、间接融资、特许经营、投资补助、政府购买、发行专项债券等多种形式，加大社会资本的投入。根据投融资模式的不同，项目运营模式也应有所创新。相关项目建成后应该根据其性质不同，采取不同的运营模式。具体可分为公益性项目和经营性项目。公益性项目由政府来实施运营，经营性项目可通过委托专业机构、特许经营等方式，允许更多市场主体进入来实施项目运营，在运营项目中实现项目收益。

（五）完善配套支撑

宜宾争创长江经济带绿色发展示范区，离不开各项配套支撑政策。一是加强法治保障。从其他地区推进生态治理的成功经验看，其共同的一个经验就是提供法律保障。如武汉市制定了水资源管理的一系列地方法规，保证水资源管理有法可依，为推进生态保护与生态修复提供了法律依据。宜宾要发挥地方人大具有立法权的优势，出台相关法规，形成支持绿色发展示范区创建的法治保障体系。二是形成多元主体参与机制。创建长江经济带绿色发展示范区是一个复杂的系统性工程，涉及到多元社会主体的利益，这决定了生态治理不能单纯依靠政府力量完成，需要政府、企业、社会组织、公民等多元主体的参与，实现不同主体之间的融合。三是构建区域协同机制。流域治理涉及多个行政区划之间的协同，这既包括宜宾市内沿江各区县之间的协同，进一步提高市级层面对长江经济带绿色发展示范区创建的指导和统筹协调；也包括宜宾与长江经济带沿线，尤其是长江上游各节点城市的协同，搭建对话、协商、合作平台。共同争取国家层面出台长江经济带利益补偿机制、跨界水污染治理合作机制、联合审批制度等。