疫情冲击下有关中国城市化的再思考

◆李 雪

近年来，中国城镇化已经进入了一个快速发展的时期。据统计，2015年中国城镇化率为56.1%，2016年为 57.35%，2017年为 58.52%，2018年59.58%，2019年为60.6%，每年城镇化率的增长速度都超过1%。快速的城市化，意味着大量的人口向城市集聚，其间，社会将会经历结构重组、秩序重构等一系列变化，由分裂走向融合[1]。城市化的过程中会面临着各种社会秩序的动荡不安与不确定性等风险。德国社会学家乌尔里希·贝克认为“中国的快速城市化将伴随着社会发展失衡的风险以及城市生态、容纳力等问题”[2]。

一、疫情冲击下城市发展面临的挑战

这次新冠肺炎疫情的突然爆发，使得我国大中小城市的发展全部静下来，停工停学，造成了全国以及全社会的巨大损失。在疫情的冲击下，我国的城市化发展面临着以下几个方面的挑战。

（一）城市应对突发性公共事件能力亟待加强

每一次重大突发性公共事件，都是对一个城市建设体系的考验，更是对城市应急体系的考验。自疫情爆发后，口罩抢购、酒精抢购，超市抢购等事件频频发生，影响了社会稳定。灾害发生时如何调配物资，保障人们基本的生活需要，非常考验一个城市的应急能力。吸取以往发生的台风、洪灾等教训，城市在菜篮子、米袋子等物资领域建立起了相对完善的应急储备和基地，但这次疫情的发生，反映了我国城市应急物资储备在医疗物资这块领域还十分欠缺。自2003年发生非典，我国已经出台了相关的防范重大公共卫生流行病的措施，但是十几年过去，新冠肺炎传染病爆发，很多城市应对十分艰难，很多建立起来的防疫措施未发挥出应有的效果。

改革开放以来，中国的城市化发展正处于上升阶段，大量人口向城市集聚，产生了很多超大城市，但在城市化加速发展的时期，也积累了环境污染、生态破坏、资源短缺的风险，一旦发生突发性公共事件，对整个城市将产生重大冲击。因此，城市必须要提高应急管理能力，进行综合防灾减灾救灾规划。

（二）基础设施建设不到位，公共服务资源欠缺

在疫情“黑天鹅”的冲击下，我国城市的公共服务尤其是医疗服务，频频告急，引发了社会群众的恐慌。强大的城市基础设施保障是应对城市重大公共卫生事件的重要前提。重大传染性疫情发生时，隔离是一项非常有效的手段，如何让居家的人民群众的基本生活品质不受大的影响，离不开安全稳定的基础设施保障供应。城市发展的最终目的是为了给人们提供美好的生活，城市发展最重要的资源也是人。现在，很多城市都在加入抢人才大战中，出台了很多优惠政策，例如提供高薪、购房优惠。在这样的政策下，很多优秀的人才却依然选择到大城市发展，不愿到中小城市城市生活，主要原因之一就是中小城市的基础设施建设功能不够齐全、公共服务不够完善。在缺乏公共服务资源的情况下，不断扩张城市规模会使基础设施跟不上经济发展的节奏，这也是阻碍中小城市发展的一个重要因素[3]。

（三）传统的城市治理模式难以适应现代城市发展的需要

目前，中国城市化水平已超过50%，城市人口远超过农村人口，城市管理水平的高低对城市发展质量的影响越来越大。这表明社会治理的重点应放在城市治理上，实现城市治理能力现代化。在中国现行体制下，主要采用以权力为中心的自上而下的城市治理方式，地方政府作为治理的主体，其治理目标、发展战略与行为方式在很大程度上受到上级政府的影响。基于强化责任的治理体系，在处理问题时，城市管理者由于害怕承担责任，更倾向于按照上级政府的意见执行或者学习上级政府的经验和做法。随着现代城市型社会的到来，建筑物规模扩张迅速，人口、市场、资源、信息等要素高度集聚，城市发展经常超负荷运行，一旦发生重大突发性公共事件，这样的治理模式将难以灵活应对，从而错过解决问题的良机。

新冠肺炎疫情首先在武汉这样一个超大城市被发现报告，我国本着依法、公开透明、负责任态度，第一时间向国际社会通报疫情信息。从疫情的初发，中央派防疫工作组驻武汉进行指导工作，到城市的大规模防控，动作及时迅速。但是，反映了很多城市在面对突发性重大公共卫生事件时，过份依赖于上级政府的指导，缺少灵活的自主应急处理能力，也表明我国传统的城市治理模式与日益复杂的城市发展实践不相适应。

（四）城市基层社区治理能力较为薄弱

本次疫情防控工作采用分区分片的网格化管理方式，社区作为城市的基本空间单元，承担了大量的防控工作，包括宣传防护知识、登记社区外来人口、封闭社区、为区内居民代购生活物资等工作。对于这些抗疫任务，社区的响应是极其不平衡的。一方面，我们能够看到一些有能力和责任感的居民、志愿者、社区民警和基层社区工作者的爱心奉献和超负荷工作；另一方面，我们也看到了一些街道社区能够擅自作出不让返回人员进入小区，某些应该报备行程的居民却选择了隐瞒，很多社区对抗疫任务不堪重负等令人痛心的现象。这充分地暴露了我国城镇基层社区的治理能力较为薄弱，严重缺乏有自组织能力、有韧性的基层治理。这次疫情的发生，是一个重启城市社区自组织功能，提升社区治理能力的重要时机。

二、疫情结束后中国城市化的方向

（一）制定综合防灾减灾救灾计划，提高城市韧性

在现代社会中，城市的发展总是受到来自外界和自身的各种冲击和扰动，不仅包括洪水、干旱、飓风等自然灾害和恐怖袭击、瘟疫、战争等人为灾害，还包括环境恶化、能源短缺等累积型风险。这些冲击和扰动具有高度的不确定性和不可预测性，在现代信息技术的迅速传播下，很容易引起社会群体性恐慌。所以就有必要制定综合的防灾减灾救灾计划，提高城市的韧性，实现可持续发展。所谓的“韧性”就是指从变化和不利影响中迅速反弹的能力，以及对于困难情景的预防、准备、响应和快速恢复的能力[4]。

2017年1月《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》正式发布，很多城市都在加快制定防灾减灾救灾计划，对当前的防灾体制机制进行改革升级，提高城市的韧性。比如，上海市在其城市发展长期规划中，以建设更可持续发展的韧性城市为目标，研究制定了《从综合防灾到韧性城市转型》的专项行动计划。增强城市韧性可着力从以下三个方面入手：

第一，建立系统的风险评估体系，对城市面临的灾害风险类型、发生的频率和强度大小进行精准识别与评估，为制定主动防御灾害工程及管理措施奠定基础。

第二，依据风险评估，对基础设施进行冗余性和模块化的设计与改造，利用多样的要素所提供的相同或相似的备份功能来分散风险，提高城市的恢复力。

第三，完善政府与社会各级联动的综合防灾机制，鼓励支持社会力量全方位参与，构建多方参与的社会化防灾救灾减灾体系[5]。

（二）有效配置公共服务，提高城市吸引力

公共服务业是现代城市发展的基石，根据城市发展的需要，有效配置公共服务，提高城市对人才的吸引力。第一，围绕人的活动，优化公共空间，构建紧凑型城市。第二，进行制度创新，处理好政府与市场之间的关系。在市场经济背景下，对于高标准公共服务，政府应当发挥引导支持的作用，调动社会和企业的积极性，引入市场力量，打造高品质公共服务。第三，改革财税体制。公共服务的供给配置是一个长期的过程，需要不断进行财政上的补贴，政府要根据公共服务发展的需要适时地改革财税体制。同时，各级政府改革过程中要落实好权力与责任清单，真正把以人民为中心落在实处。

（三）建立多元关系的参与式治理模式

随着城市发展日益复杂，很多主体，如公司、社区、基金会和俱乐部等民间组织，出于对自身利益的考虑，强烈要求参与到城市公共事务的管理中来，这就有必要建立“多元关系”的参与式治理模式。让企业和公民也参与到城市管理中来，协调多方利益和行动主体，使城市获得自主解决问题的能力，提高治理效率。在该模式下，政府与企业、社会第三部门进行合作，联合治理，政府可以发挥在政策管理、建立规章制度、保障公共服务供给的连续与稳定，维系社会秩序等方面的优势；企业可以发挥在创新活动，推广成功的经验，适应变化迅速等方面的优势；社会第三部门可以承担在需要同情心和对个人关心尊重的任务，化解矛盾冲突以及涉及贯彻道德准则和个人行为准则等方面的优势[6]。

政府作为城市治理的主导力量，要积极引导企业和公民参与到城市治理活动中来，培育民众的参与意识，创建信息流动的渠道和信息反馈机制，利用微博、微信、互联网等平台，加强政府与公众的互动性，提高社会的自主性。在疫情中，韩红爱心慈善基金会、马云公益基金会等民间组织积极捐款捐物，为抗击新冠肺炎发挥了重要的作用。政府可以为民间组织的发展创造一个宽松和谐的制度环境，积极推进民间组织的自主性与自治化发展[7]。

（四）赋权基层，提升社区自治能力

习近平总书记在党的十九届四中全会中强调“我们要打赢防范化解重大风险攻坚战，必须坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。通过对基层社区的赋权与放权，充分发挥自下而上的自组织力量，提升基层社区的自治能力，对于城市治理现代化具有重要意义。社区治理有权责两个方面，在责任方面，疫情期间我们已经看到医疗服务权下放的必要性及迫切性，要通过规划加强基层医疗设施保障，实现人员配备和城市空间的可控性，今后还会有涉及所有民生问题的系统性公共基础服务的全面下放。在权力方面，赋予社区一定的自主权、自决权、自治权，建立社区基本单元自治管理，提升居民参与社区管理积极度，建立社区之间互帮互助机制，使城市的这一基本细胞真正活起来。