关于进一步完善黄河流域生态环境保护政策的思考

◆罗 彬 林佳丽 肖君实 孔茹芸 刘冬梅

黄河流域生态保护与高质量发展是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。为深入贯彻习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话精神，落实省委、省政府关于筑牢黄河上游生态屏障的决策部署，本文围绕“四川黄河流域生态环境治理现有哪些政策利好？哪些需要坚持和完善？还存在哪些问题？如何进一步支撑区域协调发展？”等问题，以“支撑区域协调发展，进一步完善黄河流域生态环境保护政策”为主线进行了专题调研，经过思考总结，形成如下报告。

一、基本情况：多重政策叠加带来重大发展机遇

随着生态环境保护越来越受重视，黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略，一批着眼于释放内生动力、推动转型发展的政策举措相继出台，四川黄河流域的全新发展机遇正在集中汇聚、迸发、转化。

（一）从国家层面看，推动区域协调发展的有利政策相继出台

2019年9月，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上亲自部署，将黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略。12月，习近平总书记在《求是》杂志发表《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》重要文章，将黄河流域生态保护和高质量发展作为区域协调发展的重要内容。随着顶层设计的不断完善，国家重点生态功能区财政转移支付等有利政策将更多向该区域倾斜，流域有关地区将迎来更多项目、资金、技术支持等发展机遇。

（二）从省级层面看，省委提出将筑牢黄河上游生态屏障的政治责任抓牢抓实

省委十一届三次全会提出构建“一干多支、五区协同”区域发展格局，将建设川西北生态示范区作为“壮大区域发展的重要支点”。省委多次强调坚定走以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子，取消了国内生产总值考核，加重了生态文明建设、社会治理等指标权重。

（三）从州、县层面看，各地为黄河流域生态保护和高质量发展提供了有力的政策支持

四川黄河流域各州、县党委政府和有关部门认真落实要求，阿坝州、甘孜州建立了地方高规格领导机制，出台了加快建设川西北阿坝生态示范区的决定等政策文件，为黄河流域的保护和发展提供了有力保障。

二、主要问题：政策本地化、精准化尚有不足

虽然从中央到地方均对黄河流域生态保护和高质量发展的重视程度提升到了一个新的高度，出台了大量针对性政策措施，但在政策执行过程中仍存在一些问题和短板，主要表现在以下几个方面。

（一）生态保护修复政策综合效应不够，草原超载、湿地萎缩、水源涵养功能有所退化

部分生态治理项目分属不同的部门管理，项目间的协调性较差。休禁牧制度等生态治理方式局限于一定范围，且政策即将到期，存在再次开荒种地和偷牧乱牧等风险。违法处罚制度不够完善，缺乏生态保护修复的专门立法。非法开垦、征占用草原，超载过牧等问题，导致畜牧超载量达到理论载畜量的1.5倍、超载率达到50%以上，湿地面积从解放初期约2205万亩萎缩到1245万亩，减幅近60%。

（二）垃圾污水处理设施建设管护机制“高反”，资金投入不够、项目包装欠缺、科技支撑薄弱

高原地区环境基础设施建设投资费用偏高，财政压力大，项目包装欠缺，第三方治理参与度低。科技支撑薄弱，大部分污水处理厂设计标准偏低，工艺选择等未充分考虑高海拔和冬季严寒等情况，建成后的处理效果不佳。设施运行管护机制不健全、操作不规范，专业技术人才不足、业务能力不强，约26%和64%的乡镇污水处理厂、农村污水处理设施无法正常运行。

（三）生态补偿政策现行标准低、用途单一，与生态保护要求不匹配

现行草原禁牧补助7.5元/亩、草畜平衡奖励2.5元/亩，远低于甘肃、西藏等相邻县，严重制约了农牧民退牧还草的积极性。资金渠道和补偿方式单一，主要依靠中央财政转移支付，产业扶持、技术援助、人才支持等“造血型”补偿不足。横向生态补偿机制缺失，受益地区与保护地区、流域上下游缺乏有效的协商机制。

（四）高质量发展支撑政策不足，生态产业发展不充分

“高端农牧产品”培育激励政策不足，现代农牧业、加工业发展水平较低，培育“生态产品”做大做强的激励政策亟待加强。“全域旅游”资源开发不足，民族文化、黄河文化、红色文化等资源利用不充分。林草碳汇、水权等生态产品交易制度等仍处于探索阶段。

（五）自然资源利用机制不健全，生态资源未能有效转化为生态价值

生态产品价值转化程度低，阿坝州生态系统总值超过1万亿元，但尚未找到稳定、高效的路径将其转化为经济优势。清洁能源丰富，可开发量达2931万千瓦，但普及率低、综合利用效率不高、价格优惠机制不健全，大部分农牧民依然采用传统能源。

（六）社会参与治理机制不健全，当地群众参与治理积极性不高

第三方治理、PPP投融资等社会参与模式少，州内生态治理技术和能力低，项目多被州外单位或者省外单位承担，鼓励本土技术发展的政策偏少。生态管护公益岗位补助偏低、数量偏少。部分群众环保意识淡薄，存在垃圾乱扔、过量施用农药化肥等问题。

三、对策建议：政策创新，抢抓战略发展机遇

四川黄河流域肩负着全国、全省生态安全重任，面对重大战略机遇，要科学研判“形”与“势”，审慎把握“机”与“遇”，始终坚持新发展理念，将“绿色”作为发展的先决条件和评判标准，按照黄河“重在保护，要在治理”的要求，进一步释放政策的协同效应，推动黄河流域高水平保护和高质量发展。

（一）坚持党的领导，坚持以生态保护修复为首要任务，统筹山水林田湖草系统保护

一是探索推行“草长制”加大草原保护力度。学习借鉴流域治理的“河长制”“湖长制”，以党政领导负责制为核心、以草原生态保护修复治理为重点，探索建立“草长制”责任体系，打造分层分级草原保护联动机制。二是加快“立法+保护管理机构”的湿地保护体系建设。修订湿地保护条例，借鉴大熊猫国家公园建设经验，联合甘肃省建设若尔盖-甘南湿地国家公园，设立专门管理机构，探索湿地保护和资源开发利用新模式。三是建立健全生态保护修复金融服务机制。发挥财政资金的引领带动作用，设立政府主导的生态保护基金，积极争取国家开发银行等的支持。创新融资模式，放活草场经营权，探索开展农牧产品收益保险和绿色企业贷款保证保险。

（二）坚持提升环境治理水平，建立完善环境治理长效机制，因地制宜推动基础设施建设与运营

一是完善环保基础设施建设运营投入保障机制。加大财政投入，组织专业团队进行项目包装，整合不同层面、渠道的专项资金。通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，吸引社会资本参与。二是因地制宜制定环保基础设施建设规范。充分考虑高原地区经济发展水平、人口集聚程度、气候条件等“特殊性”，制定相宜的技术规范。针对农村污水处理，根据实际情况分别采取纳入城镇管网、集中处理、分散处置利用3种不同模式，坚决避免“一刀切”“齐步走”。三是完善环保基础设施运营机制。大力推进集中式污水处理设施的第三方运营。分散式污水处理设施由农户自行维护或农村集体组织运维，探索统一聘请专业人员提供技术支持的运营模式，避免设施“晒太阳”。

（三）坚持以完善“受益者付费、保护者得利的激励机制”为导向，健全多元化生态补偿机制，调动各方积极性

一是推动国家完善重点生态功能区转移支付机制。加大财政转移支付力度，结合区域生态服务价值、生态保护成本、发展机会成本等因素合理提高补偿标准。二是建立绿色利益分享机制。建立黄河流域生态补偿基金，开展跨区域横向生态补偿，从水资源受益地区的水资源税和水费中计提。三是完善市场化多元化生态补偿机制。建立受益企业专项资金池，用于上游生态保护与修复。探索绿色信贷、绿色保险、绿色债券等金融工具参与生态保护补偿的途径。四是完善生态环境损害赔偿制度，提高企业和个人违法造成生态环境损害的成本。

（四）坚持完善环境准入源头管控，实行最严格的环保制度，强化环境承载能力的刚性约束

一是完善黄河流域空间管控机制。科学划定生态生产生活空间，分区推进国土空间管控。二是完善黄河流域发展准入制度体系。制定差别化环境准入清单，实施分类管控，倒逼产业结构优化、能源结构调整、城镇结构改善和生产生活方式转变。三是尝试设立生态无人区。探索生态移民，在自然保护地核心保护区、江河源头区、沙化边缘区、过度放牧和草原退化区实施生态移民搬迁。四是优势互补发展飞地经济。鼓励建立“飞地”产业园区，促进产业链式集群发展。

（五）坚持推动“两山”理论实践，加快构建生态价值转化机制，将生态优势转化为发展优势

一是打造尖端生态产品“区域品牌”。扩大农牧产品产业链，增加产品附加值。稳步推进生态产业化项目。鼓励农牧产品申请扶贫商标，纳入政府采购清单。二是发展高品质“全域旅游”。立足“中国最美藏区”“世界级旅游目的地”发展定位，依托川西北大草原、若尔盖湿地、达古冰山、九寨沟—黄龙等景区，串珠成线，打造“九黄-红原机场旅游大经济圈”。融合羌藏民族文化、红军文化和黄河文化，打造国家全域旅游示范区。三是聚焦资源优势发展生态产品交易市场。试点构建阿坝州、甘孜州林草碳汇交易市场，逐步强制要求高耗能高排放企业购买林草碳汇。落实森林碳汇产业与脱贫技术集成示范项目，带动当地传统特色农牧业产业发展。推进黄河流域水权交易制度改革，鼓励金融机构推出基于水权的金融产品。

（六）坚持共建共治共享，建立完善社会参与机制，变政府“唱独角戏”为政府、企业、群众“大合唱”

一是建立利益共享机制。设置生态管护公益岗位，使当地群众从放牧人转变为管护人，合理制定可持续的管护人补贴标准。探索推广将景区门票收入每年按照一定比例发放给当地群众的利益共享模式。二是落实当地群众教育引导政策。深入落实藏区“9+3”免费教育、“职业教育三年提升计划”等重点政策，提高藏民综合素养，培养环保意识，引导合理放牧。