内自同城化的生成机制与对策研究

◆郑 维 陈 旭

一、相关概念界定

（一）同城化

随着区域经济一体化进程加快，单一的城市发展模式已经不适应未来城市发展趋势，一系列城市发展概念被提出，近年来关于城际关系的一种理论正被广泛实践，这就是“同城化”。2005年，深圳市政府发布《深圳2030城市发展战略》，该战略指出：加强与香港在高端制造业、现代服务业以及其他领域的合作，与香港形成同城化发展趋势。由此，深圳在国内第一次提出“同城化”这一概念并付诸实施。此后，国内众多城市区域板块均提出了同城化发展思路，比如湖南的长株潭、山西的太渝、陕西的西咸、广东的广佛、河南的郑汴、辽宁的沈抚，这类同城化建设模式较为成熟，并有效促进了城市的共同繁荣。就四川来看，近年来推进进度较快的同城化模式无非以成都为拉动引擎的同城化模式，主要是成资、成眉、成德、成绵模式的同城化，通过成都的带动辐射，促进了包括成都在内的几大城市的发展，由此形成了成都平原经济区。

关于同城化的概念，国内学者从不同角度提出了自己的观点。比较有代表性的有以下几种：刑铭认为，同城化是指两个或两个以上城市因地域相邻、经济和社会发展要素紧密联系，具有空间接近、功能关联、交通便利、认同感强的特征，通过城市间经济要素的共同配置，使城市间在产业定位、基础设施建设、土地开发和政府管理上形成高度协调和统一的机制，使市民弱化属地意识，共享城市化所带来的发展成果的现象。张国栋认为，同城化是指两个或两个以上城市在一定历史和现实条件下，城市的建成区在地域上相连或相近，自然环境条件和社会文化背景相似，具有发达的快速交通运输网及通信联络网，功能上互补、产业结构上紧密联系、空间结构上呈多中心格局、在行政管理上相互独立的城市集合体。中共珠海市委党校“珠澳关系研究”课题组指出，同城化是指两个或几个相邻的城市，在经济、社会和自然生态环境等方面具有融为一体的发展条件，以相互融合、互补互利，共同发展。尽管学者们对同城化的概念界定各有不同，但归结起来，他们对同城化的认识集中指向了地域相邻、经济社会文化生态要素紧密联系的城市间通过打破行政壁垒，通过合作关系达到共促繁荣发展的目的。因此，作者认为，同城化是指两个或两个以上的城市，由于地域相邻、经济社会文化生态要素紧密联系，为实现抱团发展和合作共赢，通过行政力量推动，使城市间产业发展互为补充、治理政策互为协同、生态环境共同向好、居民地域意识淡化的一种现代城市发展模式。

（二）内自同城化

2018年上半年，内江、自贡两市党政部门开始频繁互动，拉开了同城化序幕，11月21日，“推进川南川东北川西经济区和川西北生态示范区协同发展工作会议”召开，内自同城化被正式提出，省委书记彭清华指出，内江和自贡直线距离30多公里，总人口约760万，城镇人口约300万，完全可以实现同城化发展，并特别强调，这是没有明显大城市带动、地理位置相近、规模能级相当的两个城市之间的同城化，与成德眉资由特大城市带动的同城化不一样，不能照搬成德眉资同城化模式，要走符合自身实际和特点的同城化路子。随后，内自同城化被写入《关于加快推进川南经济区一体化发展的实施意见》，内江、自贡两地目前已签署《推动内自同城化发展合作协议》《共建川南现代产业集中发展区（内自片区）合作协议》等，确定了两地在规划、基础设施、产业、生态环保、市场建设和公共服务等重点领域推动同城化发展，共同规划论证两市主城区之间的快速通道、自贡至隆昌高速连接线、沱江沿江快速通道等同城化交通项目，并以公共服务为突破口，推动市民同城化待遇。目前，由于省委、省政府的支持和内江、自贡两地的自身努力，内自同城化取得了有效进展，可以归结为：同城化意识强烈、战略目标一致、合作举措务实。

根据内自同城化相关规划要求，内江、自贡将按照“全面对接、整体布局、同城规划、同步发展”的思路，立足两市市情、科学确定内自同城化的战略定位和未来规划，即努力将内江、自贡建设成为成渝城市群重要增长极、省域经济副中心。围绕以上战略，建议内自同城化建成“四大示范区”：国家老工业城市和资源型城市改造示范区、国家流域综合治理和生态文明建设示范区、国家乡村振兴和新型城镇化协同推进示范区、成渝城市群次级交通枢纽建设示范区，分“三步走”：第一步，到2020年，同城化顶层设计和工作机制基本确立，同城化取得显著成效；第二步，到2025年，同城化发展机制有效运转；第三步，到2035年，实现全域同城化。

因此，内自同城化是内江、自贡在遵循省委、省政府“一干多支、五区协同”和“发展壮大川南城市群，支持内自同城化发展”重大决策部署前提下，基于两市相邻的地理位置、紧密联系的经济社会文化生态要素，通过一系列协同措施促进两市抱团发展和合作共赢的发展模式。内自同城化将最大限度集聚两市优势资源、补齐发展短板，从而激发两市发展活力，达到“1+1＞2”的效果，保证两市在川南城市群中占有一席之地，在四川形成一种不同于成德眉资同城化的同城化示范模式。

二、内自同城化的可能性

（一）区位紧密一体

同城化的先决条件就是空间距离近，这能够有效降低城际间的物流成本和提高交通便捷程度，有利于在较短时间内完成人流、物流的快速位移，降低时间和经济成本，形成紧密的经济联系和人文社会联系。从地理位置来看，内江、自贡两市区划相邻，在地图上形成一个无缝对接的圆形，两市中心城区的空间直线距离为30公里左右，贡井区与威远县仅一河之隔，威远县不仅与贡井区相邻，也与大安区、荣县相邻，富顺县又与隆昌市相邻，地理位置十分接近，空间距离极短，加之现有交通线的有效连接，两市的区位呈现一体化模式，为同城化奠定了坚实的区位基础。不妨将内江、自贡的区位距离与目前比较成熟的同城化地区进行比较，长株潭的地理距离为40至50公里，郑汴的地理距离为60公里，沈抚的地理距离为45公里，丹东、东港的地理距离为40公里作用，广佛的地理距离为20公里，由此可见，内江、自贡的地理距离与成熟同城化地区的案例相似，为同城化发展提供了地理优势。

（二）产业优势互补

内江形成了较为成熟的“5+4+5”现代产业体系，“5”是指新材料、新装备、新医药、新能源和大数据“四新一大”产业，“4”是指“内江黑猪”“资中血橙”“威远无花果”“特色水产”等“四大特色农业产业”，“5”是指电子商务、现代物流、文化旅游、现代金融、健康养老等“五大现代服务业”。自贡作为老工业城市转型升级示范区，长期以来形成了以盐化工、机械、新材料和食品四大产业为支柱的工业结构。两市可以将具有重合性的互为竞争产业进行抱团发展，共同布局、共同设计生产、共同营销，打造一体化品牌；针对互补性产业，两市可以互相补充，各取所需，达到互相引进、互相学习的目的。因此，两市有将产业现状进行重组集群的潜在可能，这也是现代经济分工合作发展的必然趋势，有利于实现资源集约化、市场扩大化。从现实操作来看，2019年3月，内江联合川南四市组成了川南旅游营销联盟，共同推介四市旅游资源，推动川南旅游抱团发展；4月，内江、自贡共同倡导建立了川南节能环保产业联盟，吸引了49家企业、大专院校和科研院所的加入。由此可见，两市组成产业联盟将最大限度节约资源、发挥优势，为今后实现产业优势互补奠定基础。

（三）交通方便快捷

由于内江、自贡两市区位紧密一体，前期的交通设施建设自然取得了一定成就，为同城化奠定了交通基础。目前，内江、自贡已形成了公路运输为主、铁路水运为辅的城际交通网络，已实现了“一小时交通圈”，往返两地上班、出差的人群为数甚众，随着目前和未来一系列交通设施项目的推进，特别是川南城际铁路和高速公路网的连通，两市的交通便捷程度将进一步增强，区位紧密一体的优势将更进一步地被激发出来，“半小时交通圈”将快速实现。就目前来看，连接两市的公路主要为渝昆高速（内宜）段、成渝高速（成都—隆昌段）、成渝高速（重庆—内江段）、成自泸赤高速公路、乐（自）隆高速公路、内威荣高速公路、遂筠路（省道S206）、资泸路（省道S207）、隆雅路（省道S305），铁路主要有内昆铁路（内江—自贡段）、川南城际铁路（在建），水运方式主要是沱江航道，由此可见，两市间的交通方式较为齐全，既能满足客运需要，又能满足货运需要，唯一需要做的就是从“一小时交通圈”缩短为“半小时交通圈”，特别是要对客运方式进行提质增效，促进两市间频繁的人文往来，川南城际铁路的通车将实现较大改观，对两市相邻乡镇的交通进行再升级再打造将有效改善乡镇间交通状况。

（四）文化趋向同质

内江、自贡历史上属同一地区，不像今天这样行政关系分立，因此，内江、自贡有着相似的历史文化背景。内江与自贡地缘相近，同属沱江流域，两市人缘相亲、历史文化一脉相承，悠久的发展历史、以盐帮菜为主要特色的饮食文化、相似的翘舌方言、基于便捷地理区位的人文交流，有着相同的民间文化和语言习惯，使得两市群众有较高的文化认同感。历史上，自贡曾一度繁华，包括内江在内的地区通过在自贡的贸易、人文往来，从自贡习得了本地文化，特别是盐帮文化。反观川南四市中的宜宾、泸州，比较而言，宜宾、泸州两市历史文化较为相近，该两市同属长江上游白酒文化所在地，与内江、自贡长期因“糖”“盐”相结合形成的“甜”“咸”文化完全不同，宜宾、泸州与内江、自贡的民间文化和语言习惯均有较大差异。由此可见，历史文化是同城化发展的潜在深层次因素，趋同的文化习俗和历史渊源是连接两市同城化发展的人文纽带，基于强烈社会群众认同感之上的同城化才能行稳致远。

（五）行政主导强烈

在“条块结合”的行政体制架构下，要实现同城化发展，不仅需要地理区位紧密相连、经济社会文化生态密切关联，更重要的是要有两市政府间的交流互动、通力合作，也就是行政主导力意识要尤为强烈。2018年5月17日，内江市委书记马波率内江市党政代表团赴自贡考察，表示两市将在城市拓展、产业规划等方面携手并进，实现区域经济协同发展；8月30日，自贡市委书记李刚率自贡市党政代表团来回访，表示要通过实现优势互补、合作共赢，为川南经济区一体化发展贡献力量，这释放出两地同城化发展的积极信号。此后，10月31日，自贡市委常委、常务副市长王猛率自贡市发改、经信、规划、交通、商务等部门赴内江市，与内江市委常委、常务副市长康俊及对口部门，就内自同城化发展目标、重点任务、主要内容等开展对接，提出了许多有益的思路和针对性的举措；11月5日下午，自贡、内江两地教育部门就“自内教育同城化”合作项目工作进行了商讨研究，开启了自贡市与内江市教育区域合作的序幕；11月16日，内江市交通运输部门负责人带队赴自贡，与自贡市交通运输部门对接交流，包括协同推进自隆高速公路连接线建设、规划建设环内江自贡主城区绕城高速公路、内江自贡城际快速通道、沱江（内自段）沿江快速通道、内江至威远至自贡（荣县）快速通道、内宜高速公路（内自城区段）城市道路改造等，让内自同城化更加立体。目前，为加快内自同城化发展，两市建立了协同推进机制，党委主要领导每半年召开一次联席会议，研究同城化发展重大事项，常务副市长每季度召开同城化发展工作会协调解决重难点问题，这都为内自同城化提供了强有力的行政推动力，行政主导意识更加强烈，行政主导能力持续加强。

三、内自同城化的现实困境

（一）协调机制不够健全

虽然目前两市建立了协同推进机制，但要实现真正意义上的同城化，联席会议和工作会议制度是远远不够的。还应争取到省委、省政府领导的推动和指导协调，以及省委、省政府工作部门的有力参与和支持，仅仅依靠内江、自贡两市的自我协调远远不够，特别是两市作为相互独立的行政区域，不可避免地存在竞争关系，要实现合作大于竞争的效果存在困难，加之两市党委、政府作为厅级单位，可以调动的资源和制定的政策十分有限，因此，有必要全面建立健全协调机制。

（二）周边竞争态势严峻

内自同城化面临的周边态势十分严峻，通过内江、自贡的横纵向比较可以看出。内江、自贡作为老工业城市，曾经在川南乃至四川都有举足轻重的地位，特别是自贡作为老工业城市，城市竞争力在四川曾排名第三，近年来，内江、自贡总体竞争力在川内排位持续下降，2018年，内江GDP为1411.75亿元，增速为7.8%，自贡GDP为1406.71亿元，增速为8.7%，两市GDP为分别位列全省第10、11位，而宜宾GDP为12026.37亿元，增速为9.2%，泸州GDP为1694.97，增速为7.6%，分别位列全省第4、6位。不难看出，川南四市中，宜宾、泸州经济总量和增速为领跑地位，甚至宜宾、泸州提出要早日建成全省经济副中心，宜宾的“双城建设”（大学城、科技城）和泸州的相关产业建设成果效果显著，为增强两市城市竞争力奠定了坚实的经济基础。反过来看，内江、自贡提出实施同城化战略，为何宜宾、泸州没有提出同城化发展，也没有参与内自同城化？虽然宜宾、泸州间直线距离并不长，宜宾与自贡、内江的直线距离也不过几十公里，从地理区位来看似无不妥，但由于宜宾、泸州有着强有力的经济基础和良好的城市发展形态，都在争取成为全省经济副中心，并试图成为川南城市群的领跑者，带动周边城市发展，这样白热化的竞争态势决定了内自同城化的客观需要，亦即只有实现了内自同城化，两市才能有效应对周边激烈的竞争态势，在川南城市群和川内有立足之地。

（三）交通建设推进迟缓

从同城化较为成熟的案例来看，同城化两地间均建立起了高铁、高速公路、快速通道组成的综合交通运输网。可以说，成熟快速的交通运输方式是同城化的先决硬件条件，但目前内江、自贡尚未形成综合成熟的立体交通运输网络。主要表现为：一是川南城际铁路前期规划中，缺少专门针对内自同城化的方案，以至于内江、自贡区域内仅有自贡东站、富顺站、内江北站、白马西站、三元站，且这些站点没有将两市主要相邻地带连成片区，不利于构建立体高铁网络；二是内江、自贡间的高速公路和省道收费没有下调，没有让往返于两地间的群众真正受惠；三是内江、自贡两市对轴对向的连绵区域缺乏快速通道，相邻乡镇间道路状况较差，跨市公共交通运输体系尚不成熟。以上因素造成两市人流、物流运输时间较长、运输成本较高，不利于同城化推进。

（四）协同共治效果欠佳

2019年以来，内自同城化发展主要从建立一套推进机制、编制一系列相关规划、推进一批交通基础设施项目、优化一批公共服务事项、搭建一个物流平台等五方面制定实施了16条意见。目前已实施了包含公积金贷款同城化、社保医保“一卡通”、公交“一卡通”、景点同城化待遇、共同开展旅游推介会等同城化政策在内的系列政策。但从较为成熟的同城化模式来看，目前出台的政策还远远不够，两市缺乏基础设施建设、空间发展战略、产业发展战略、社会治理和生态治理政策，更重要的是，以上规划的制定还远远不够，要切实通过行政手段推动规划落地落实还需要一段时间的努力。从现状来看，内江、自贡同为两个地级市，两市要实施一致的政策规定存在法理和逻辑上的问题，因此，协同共治的基础还不够扎实、政策范围还不够广、推进力度还不够强。

四、内自同城化的对策建议

（一）建立健全协调机制

建议内江、自贡尽快争取建立省委、省政府领导的协调机制，加快建立省委副书记或副省长及其以上领导干部担任协调领导小组组长的长期合作磋商机制，获得省委、省政府工作部门的有力参与和支持，特别是获得包括规划建设、自然资源、交通运输、人力资源和社会保障等省级职能部门的指导和参与，形成强大合力，以法律形式将内自同城化的协调组织制度化，并根据相关要求将内江、自贡的部分行政权力让渡给这个组织，充分发挥其权威和独立运作能力，全域考虑、通盘处理内自同城化的一切事务，以协调组织强有力的行政手段为主导，辅之两市自身的协调举措，最大限度吸纳企业和社会力量广泛参与，形成推动内自同城化的强大动力。

（二）同步增强综合竞争力

内自同城化的出发点和落脚点必须是增强两市综合竞争力，而综合竞争力集中体现为经济竞争力。内江、自贡有必要清醒认识到周边城市呈现出的你追我赶的竞争态势，对两市产业现状精准摸底，合理布局同城产业带，抓住国家加快老工业基地城市转型升级机遇，推进产业结构调整，共建国家老工业基地城市和资源型城市成片改造和转型示范区，始终聚焦“发展”这一第一要务。两市要加强教育、科技、文化、卫生方面的共治共享，协力提升两市城市品质和改善城乡面貌，增强两市综合竞争力。

（三）加快交通建设进程

要致富，先修路。立体交通运输网络的建立是加快内自同城化的催化剂。内江、自贡要立足现有交通网络，迅速建立起高铁、高速公路、快速通道组成的综合交通运输网。要加快改造置换内自高速，新建内自快速通道和沱江沿江快速干道，缩短两市主城区时空距离，推进内昆铁路扩能改造。要借助川南城际铁路运力，通过修建快速通道将分布于两市高铁站间的区域连接成片，实现高铁网络优化升级，构建起立体高铁网络。要提请省发改、交通运输部门对内江、自贡间的高速公路和省道收费进行下调，让往返于两地间的群众真正受惠，降低人流、物流运输成本。要在两市对轴对向的连绵区域建立快速通道，提升改造相邻乡镇间道路，建立跨市公共交通运输体系。要力争自贡凤鸣机场改造提升为川南货运机场，争取沱江泸州段航道等级提升工程延伸至内江白马段，畅通内江—自贡—泸州内河航运通道。通过以上举措，充分发挥公、铁、水、空综合交通枢纽功能，实现两市互联共通，早日将内江、自贡建成成渝城市群次级综合交通枢纽建设示范区。

（四）提升协同共治效果

内江、自贡两市要对基础设施建设、空间发展战略、产业发展战略、社会治理和生态治理政策进行统一规划，并通过行政手段推动规划落地落实，实现协同共治。要按照统一规则、统一标准、统一政策要求加快两市市场整合，逐步建立起市场准入的资质、标准、认证等两市互认制度。要积极推进两市政务服务平台一体化建设，推动政务服务事项跨城通办，推动两市市民信息查询、费用缴纳、证明打印等行政许可和社会服务跨市办理。要建立统一的社会信用体系，实现信用信息共享，建立跨市信用奖惩机制，联合开展跨市协同执法行动。要消除户籍限制，允许两市人口自由迁徙，做到人员与社保、医保共同流动，保证两市居民在社保、医保、入学、就业等社会民生保障方面享受同城待遇，做到统一标准、统一结算。要推动科技和人才流动同城化，建立人才联合培养、引进、交流机制，加强党政干部和科技人才交流力度，激发创新创造活力。