防范化解交通债务风险 全力保障交通项目推进——浙江省政府收费高速公路发债后资金不足问题专项调研报告

浙江省交通运输厅课题组

（浙江省交通运输厅，浙江 杭州 310009）

《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕97号）的出台打开了政府收费公路合法合规举债的前门，也明确了政府收费公路专项债券融资渠道的唯一性，2017～2018年我省政府收费公路专项债券实际下达额度仅为需求报送额度的61%，省本级7个在建政府收费高速公路项目后续融资缺口仍近200亿元，政府收费高速公路项目资金筹措不足的风险依然存在。本次专题调研坚持需求导向、问题导向，结合当前重大投融资政策修订趋势，按照“坚持底线思维，防范化解重大风险”总要求，本着“保在建、补短板”和“稳投资、防风险”的原则，未雨绸缪，确保省本级在建政府收费高速公路建设顺利推进。

一、筹融资宏观形势分析

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《新预算法》以及后续一系列相关政策出台，形成了投融资政策“两厘清、两规范、一防控”的顶层设计，即厘清政府与企业的界限、政府和市场的边界，规范政府投融资体制和市场融资机制、防控地方政府债务风险。政策明确政府融资只能通过地方政府发行专项债券及一般债券筹措。财预〔2017〕97号文的出台打开了政府收费公路合法合规举债的“前门”。同时，2004年出台的《收费公路管理条例》已不适用于现行投融资体制，中央层面修订工作在持续推进。政府收费公路专项债券与《收费公路管理条例》修订要点密切相关。

（一）政府收费公路融资特点

1.融资渠道唯一性

财预〔2017〕97号明确“地方各级财政部门、交通运输部门不得通过企事业单位举借债务，不得通过地方政府债券以外的任何方式举借债务，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。”专项债券已成为政府收费公路的唯一融资渠道，若政府收费公路专项债券额度不足，只能通过财政性资金或项目实施单位自有资金解决。

2.债券额度不确定性

根据《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》（财预〔2017〕35号）规定来看，新增地方政府专项债务限额与地方政府性基金财力密切相关。从近年实际操作情况看，新增地方政府专项债务限额受国家宏观经济形势的因素影响更大。即当经济下行压力大、需要实施积极财政政策时，当年新增债务限额需求将明显扩大；反之，当年新增债务限额或减少债务总限额将削减。

3.债券发行使用的弱统筹性

一是集合发行的债券在使用时项目之间不能根据项目实际需要统筹调剂。目前我省政府收费公路专项债券实际使用时每个项目严格对应具体额度，不存在项目间债券资金统筹使用的情况。二是政府收费公路专项债券按年核定，未按项目建设期融资总体需求核定，缺乏项目全周期资金计划，可能导致债券资金沉淀或资金不能及时到位的情况。

（二）《收费公路管理条例》修订相关情况

财预〔2017〕97号的出台已明确了政府收费公路“政府发债、收费还债”的融资模式，完整的制度框架还需通过修订《收费公路管理条例》来明确。与现行条例相比，2018年版《收费公路管理条例（修订草案）》征求意见稿中收费政策变化主要体现在以下两方面。一是建立“统借统还”制度，加快政府债务偿还。即“省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域内偿债期届满的政府收费高速公路、经营期届满由政府收回的高速公路以及处于偿债期的政府收费高速公路实行统一管理，由省、自治区、直辖市人民政府统一举借债务，统一收费机制，统筹偿债来源，统一支出安排。”二是建立养护管理收费制度，保障高速公路可持续发展的资金需求。即“省、自治区、直辖市人民政府行政区域内所有政府收费高速公路债务偿清的，按照满足基本养护、管理支出需求和保障通行效率的原则，重新核定收费标准，实行养护管理收费。”截至目前，《收费公路管理条例》还处于进一步研究完善阶段。

（三）政府收费公路融资趋势研判

近年来政府收费公路融资呈以下趋势：一是新增债券额度将呈稳定增长趋势。在投融资转型初期，政府收费公路专项债券尚处于尝试探索初期，规模非常有限。随着投融资改革的深入推进，在“稳投资”、“稳增长”投资形势和“逆周期调节”的大环境下，全国政府收费公路专项债券新增限额及发行额度呈逐年增加趋势，2017年全国发行收费公路专项债730亿元（我省本级80.4亿元）、2018年全国发行927亿元（我省本级78亿元）、2019年全国拟发行2218亿元（我省本级169亿元）。二是债券期限与项目期限匹配度提高。财预〔2018〕161号明确提出按项目需求科学确定专项债券期限结构，财政部不再限制比例结构。以我省省本级为例，近三年来，债券期限已从7年期拉长至15年期为主，且允许在同一项目周期内接续发行。三是债券发行的空档期可以调度使用财政库款。允许在专项债券发行完成前，对预算已安排专项债券资金的项目通过先行调度库款，待债券发行后及时归垫。四是专项债券偿还渠道有扩大可能。按《收费公路管理条例》修订走向，未来政府收费公路专项债券还本付息可统筹区域内政府收费高速公路通行费收入（包括经营期届满的经营性高速公路），专项债券偿还更有保障。

二、我省政府收费公路专项债券使用情况及需求计划

省本级在建政府收费高速公路项目7个，分别为杭州绕城西复线杭绍段、湖州段、建金高速、文泰高速、景文高速、宁波舟山港主通道、杭金衢改扩建二期，项目总投资共1038.6亿元，其中资本金465.6亿元。

（一）政府收费公路专项债券发行情况

近三年我省（不含宁波）已发行政府收费公路专项债券384亿元，其中：2017年130亿元，2018年78亿元，2019年176亿元。债券资金全部用于高速公路项目的融资资金，没有作为项目资本金使用。

（二）在建政府收费公路专项债券需求计划

根据投资计划匡算，省本级7个在建政府收费公路专项债券融资需求360.88亿元（考虑节概13.46亿元），扣除2019年省本级新增政府收费公路专项债券额度169亿元后，后三年政府收费公路专项债券需求共计191.87亿元，资金压力主要集中在2020年度，其后需求量逐年递减，融资风险总体可控。全省（不含宁波）共申请2020年度新增政府收费公路专项债券133亿元，其中省本级需求110.7亿元，地市需求22.5亿元。

三、存在的主要问题

财预〔2017〕97号的出台是完善地方政府专项债券管理、规范政府收费公路融资行为的重要举措，但在实际执行过程中还存在顶层制度缺陷和现实操作问题：

（一）政府收费公路专项债券额度问题。一是债券额度未全覆盖。政府收费公路专项债券融资的唯一性难以弥补政府收费公路项目其他融资渠道萎缩带来的资金压力。二是未来额度不确定。虽然我省2019年政府收费公路专项债券足额下达，但未来额度仍不确定。此外，根据《浙江省投资项目管理办法》，项目工可审批阶段要求提供资金落实方案，专项债券需求申报环节要求提供工可批复，两者存在互为前置的矛盾关系。

（二）三个时间不匹配的问题。一是需求额度按年核定与项目建设周期不匹配。项目建设期一般为3～4年，而政府收费公路专项债券发行额度需每年申报核定，项目建设前期无法确定建设期各年的发行额度，易造成项目停工或产生资金断链风险。二是发行时间与项目使用资金时间不匹配。政府收费公路专项债券资金发行后一次性全部到位，且发行当年不得结余，易形成资金沉淀或突击用钱等问题。三是单次发行期限与项目建设收费期不匹配。按照现有规定，政府收费公路专项债券的最长期限不超过15年，而对应项目的“建设期”加“收费期”通常至少18年。

（三）现行专项债券管理办法对“用于项目建设”的界定范围有待进一步阐释明确。财预〔2017〕97号明确“收费公路专项债券资金应当专项用于政府收费公路项目建设”，已通车运营未竣工验收且存在工程尾款的项目，是否可按项目建设期申请使用政府收费公路专项债券尚不明确。截至目前，省交通集团前两年已发专项债券项目乐清湾大桥及接线项目尚有工程尾款约1亿元未支付（已扣除未到位的项目资本金约3亿元）。

四、有关建议

针对上述问题，为全力保障我省高速公路建设有序推进，化解投融资困境，现提出如下对策建议。

（一）建议将政府收费公路专项债券限额与地方政府债务额度脱钩管理，全额保障后续年度政府收费公路专项债券规模，对于专项债券缺口部分，建议通过省级财政性资金对项目投资补助。与一般债券不同，专项债券本身就是一种收益债券。对于收费公路专项债券来说，一是具有长期稳定的收益来源，有可靠的通行费和广告、服务设施收入等作为债务偿还的来源；二是政府收费公路专项债券在发行前已通过收支平衡测算，也就是其能够做到自身收支平衡。因此建议将政府收费公路专项债券限额与地方政府债务额度脱钩管理。

（二）建议构建“一次核定、分年安排”项目库管理模式推行债券资金全覆盖。一是建议由财政部会同交通运输部联合建立“政府收费公路项目库”，实行项目库管理。二是凡是入库项目“一次核定”专项债券总额度，并按实际情况“分年安排”到位，实现项目全周期资金需求与管理。

（三）建议提高政府收费公路专项债券统筹性。改变以往“同一只债券中每个募投项目与债券资金额度一一对应，且不得调剂使用”的模式，建议在同一只政府收费公路专项债券内，多个募投项目之间可调剂使用债券资金，提高债券资金使用的自主性和灵活性，防止违规融资风险。

（四）建议在政府收费公路专项债券额度不足或额度未下达前允许使用周转资金，待政府收费公路专项债券资金到位后予以置换，防范项目可能发生的资金链断裂及停工风险。一是建议省财政厅以财政性无息借款进行周转。二是在无法实现财政性资金周转的情况下，允许省交通集团通过内部财务统筹能力实现资金临时周转。三是建议允许已纳入国家发改委“一带一路”项目库的宁波舟山港主通道继续使用进出口银行PSL贷款资金。此外，建议省财政对财预〔2017〕97号出台后已发生的非专项债券融资予以置换，避免可能发生的审计风险及责任风险。

（五）探索研究将已建成通车的政府收费公路依法合规转为经营性公路，盘活存量资产、研究公募REITs可行性，增强企业整体融资能力。一是盘活存量资产，实现省本级政府收费公路“统债统还”。建议参照河北模式，将已通车项目通行费统筹作为专项债券还款来源。二是把握国家加快推进公募REITs机遇，将资质优、盈利好的政府收费公路项目转为经营性项目，通过发行REITs优化省交通集团融资创新模式。