宏观审慎视角下国库工作的思考

文| 李晓青

宏观审慎管理概述

宏观审慎管理的概念

“宏观审慎”由Cooke委员会（巴塞尔银行监管委员会的前身）在1979年6月首次提出，但是直到2008年金融危机爆发，才被国际社会充分重视。从金融危机后的视角出发，宏观审慎是以防范系统性风险为目标，将金融体系视作一个有机整体，既关注金融体系在跨经济周期中的稳健状况，又防范金融体系内外关联可能导致的风险传染，最终实现维护金融稳定、支持经济平稳发展的目标。

宏观审慎的主要政策措施是强化金融体系宏观层面的监管，在一定意义上，宏观审慎政策与宏观审慎监管是同义的。宏观审慎管理是我国提出来的一个概念①，范畴要大于宏观审慎监管，整体而言，我国的宏观审慎管理框架包括宏观审慎监管，以及微观审慎监管、货币政策、财政政策等包含的宏观稳定因子。

宏观审慎管理的维度

在金融学传统理论中，微观审慎属于局部均衡，认为风险是外生的，保持单一金融机构的稳健性就能保证金融体系的良好运转；宏观审慎属于一般均衡，认为风险是内生的,金融顺周期性和风险跨部门传染会产生系统性风险，保持单个金融机构稳健并不能够保证金融体系的整体健康。

防范系统性风险是宏观审慎管理的根本目标，与系统性风险一样，宏观审慎管理包括时间和空间两个维度。从时间上看，系统性风险来源于金融体系内在的顺周期性②，宏观审慎管理关注金融系统性风险随时间积累、演化的过程，从逆周期视角，在周期向上（经济金融形势向好）时建立缓冲，当周期向下（经济金融形势恶化）时释放缓冲，熨平金融体系的跨期波动。从空间上看，系统性风险来源于金融机构的共同风险敞口以及金融机构之间的相互关联，宏观审慎管理关注某个时间点，金融风险在各个金融机构之间的分布情况，从防范风险跨部门传染的视角，控制系统重要性金融机构产生的负外部性，将整个金融体系风险损失控制在局部，从而控制“尾部风险”③，维持整个金融体系基本稳定。

宏观审慎管理的框架

宏观审慎管理框架主要由三个方面构成：一是宏观审慎分析，以识别系统性风险；二是宏观审慎政策选择，以应对所识别的系统性风险；三是宏观审慎工具运用，以实现宏观审慎政策目标。具体来说，宏观审慎分析根据一国经济金融的特点，确定分析指标，通过压力测试等方法，对宏观经济周期的趋势和金融体系的整体风险状况作出判断；宏观审慎政策选择针对识别出的系统性风险选择相应的政策措施，包括实施逆周期调节机制，确定系统重要性机构、市场和工具，限制风险承担和增强金融体系稳健性等；宏观审慎工具运用通过对已有宏观调控工具、微观监管工具、财税会计工具的功能叠加、调整或组合，以及相关部门的合作，实现宏观审慎政策目标。

从宏观审慎管理的维度看国库工作

国库工作中的顺周期性因素

国库的主要业务是组织办理预算收支，以及由此产生的国库库存管理和相关政府债务管理等一系列管理活动，与市场流动性、社会总需求和财富再分配等经济变量密切相关。办理政府收入缴库、回收国库现金和发行政府债券等业务是紧缩市场流动性的过程；办理政府支出、投放国库现金和兑付政府债券等业务是向市场注入流动性的过程；办理政府采购支出和公共投资支出，是扩大社会总需求的过程；办理转移支付支出，是社会财富再分配的过程。一方面，国库工作具有顺周期性的特征。一般来说，在周期向上时，预算收支规模相应扩大，转移支付较大地增加地方财力，国库现金投放增加，政府赤字减少，融资能力增强，政府主动加杠杆；在周期向下时，预算收支规模相应缩小，转移支付较小地增加地方财力，国库现金投放减少，政府赤字增加，融资能力减弱，政府被动去杠杆。另一方面，国库工作影响经济金融运行的顺周期性。当周期向上时，国库业务为金融体系注入大量流动性，进一步扩大社会总需求，助推金融风险集聚；当周期向下时，则从金融体系回收大量流动性，进一步收缩社会总需求，助推金融风险爆发。国库工作与经济、金融运行之间存在相互反馈机制，导致经济、金融运行和国库工作的周期性相互叠加、强化。

国库工作中的风险跨部门传染因素

财政风险④与金融系统性风险交织、传染，一国财政的稳健性对于金融体系的稳定具有重要作用。由于我国国库设立在中央银行，直接联系央行和财政两个部门，有利于央行监测、化解财政风险跨部门向金融体系传染。一方面，国库工作可以监测财政风险向金融体系的跨部门传染。金融机构对政府部门具有相似的风险暴露，财政风险容易传染到金融体系。

国库在办理业务的过程中，掌握了第一手的预算收支、库存和债务数据，可以实时监测政府资金运行，及时识别收支失衡、债务违约等财政风险，为中央银行及时阻断财政风险向金融体系传染提供支持。

另一方面，国库工作可以在金融风险处置过程中发挥重要作用。在金融系统性风险处置过程中，财税政策可以为应对危机提供政府增信和财税支持。

国库是联系货币政策和财政政策的桥梁，按照金融风险处置的要求，国库及时、高效完成财政资金收付，管理好国库库存和政府债务，配合金融风险处置。

从宏观审慎管理的框架看国库工作

国库工作中的系统性风险识别

国库是观察与研究财税问题的重要窗口，国库统计分析和会计分析工作跟踪监测国家宏观经济和财税运行的最新状况，可以识别和评估财政风险，防止财政风险跨部门传染到金融体系。

国库统计分析能够从趋势上识别风险。一般地，经济、金融和财税的运行动态会反映到国库各项指标上，国库资金运行监测的重点指标，如国库收支存、宏观税负、分行业税收、财政自给率和政府债务率等指标，与经济增长率、货币供应量、社会杠杆率等指标密切相关，其中金融业税收指标直接反映金融体系的盈利状况。此外，国库指标的灵敏度更高，能够提前识别风险因子，进行风险预警。

国库会计分析能够从结构上识别风险。国库会计分析重点监测国库与金融机构之间、国库与国库之间，以及国库单一账户与财政专户之间的资金往来规模、流向、结构及变化等情况，能够发现国库资金持续流入或流出特定地区、行业、金融机构、账户等异常情况，可以尽早识别风险苗头，提前介入防范风险。

国库工作中的宏观审慎政策选择

经理国库是我国中央银行的一项重要职能，国库工作对宏观经济、金融和财税变量产生深刻影响，国库工作决策和业务操作可以作为宏观审慎政策措施之一，应对识别出的系统性风险，为中央银行履行宏观审慎管理职能提供支持。可供选择的政策措施包括跨周期的预算收支平衡管理机制、逆周期的国库库存管理和国库现金管理机制等。具体来讲，预算收支具有显著的周期性特征，对市场流动性、社会总需求和财富再分配等变量具有广泛影响。中央银行可以发挥国库服务和监督预算执行的法定职责，推动建立跨周期预算收支平衡管理机制，促进预算编制和执行体现逆周期调节的思想和要求。

又例如说，我国国库库存是中央银行的负债，库存波动具有逆周期特征，在周期向上时库存攀升，从市场回收流动性；在周期向下时库存下降，向市场释放流动性。中央银行可以发挥国库库存波动这种“自动稳定器”功能，对市场流动性进行逆周期自动调节；同时，利用国库现金管理操作投放或回收流动性的功能，对市场流动性进行逆周期主动调节。

国库工作中的宏观审慎工具运用

在中央银行经理国库体制下，国库工作的措施和手段既可以作为央行开展宏观审慎管理的工具，又可以促进央行和财政两个部门的协作。

一方面，我国国库设立在中央银行，按照宏观审慎管理理念改进国库工作的手段和方法，央行可以进一步丰富宏观审慎管理“工具箱”，增强宏观审慎工具运用的针对性、有效性，更好地防范、化解系统性风险。另一方面，宏观审慎政策与财政政策、货币政策的目标并不完全一致，国库作为连接央行和财政两个部门的纽带，可以在周期向上时，促进货币政策和财政政策更加关注金融失衡和系统性风险积累；在周期向下时，促进宏观审慎政策更加关注物价稳定和实体经济增长，避免“政策冲突”与“政策叠加”问题。

政策建议

1.进一步认识国库工作与宏观审慎管理的内在联系，重视国库工作中的顺周期性和风险跨部门传染因素，提升宏观审慎管理的全面性、科学性。

2.健全法律法规体系，明确赋予国库参与中央银行宏观审慎管理的职责权限，支持国库在央行履行宏观审慎管理职能中发挥积极作用。

3.在国库统计分析和国库会计分析中设计、跟踪有关的系统性风险评估指标（如金融机构承担政府性债务的风险指标），并纳入宏观审慎评估指标体系。

4.推动政府全部收入上缴国库，建立国库库存目标余额制度，充分发挥国库库存波动的“自动稳定器”功能；提高国库现金流预测的精度，科学确定国库现金管理操作的规模和频率，主动进行逆周期调节。

5.将财政部门视为系统重要性机构之一，推动建立跨周期预算收支平衡管理机制，探索引入逆周期预算缓冲机制，监测并防止财政风险跨部门传染到金融体系。

6.充分发挥国库的桥梁纽带作用，以国库与人大、财税等部门的工作协调机制为基础，构建跨部门政策协调机制，明确界定有关各方的职责权限，推进宏观审慎管理信息跨部门共享，推进宏观审慎政策和货币政策、财政政策协调。

注释：

①中国人民银行行长周小川提出“构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架”，“十三五”规划纲要提出“加强金融宏观审慎管理制度建设”。

②顺周期性是指考察的变量变动与经济周期的变动同向，即正相关。③“尾部风险”是指不太可能发生，但一旦发生则损失很大的风险。④财政风险是指财政领域中因各种不确定因素或政府不适当的财政活动而导致财政资金遭受损失和财政运行遭到破坏的可能性。