河长制视域下淮河治理联动机制构建初探

□ 文| 曾 承 徐义赞

淮河现阶段所面临的主要问题及其原因

水资源短缺，水污染严重，生态环境恶化

目前，淮河流域的人均水资源仅占全国人均的18%；每公顷平均水量仅占全国平均的19%。在降雨过量的年份，全流域会发生频繁的洪涝灾害，降雨稀少的年份则出现大面积的干旱区域。淮河流域的水资源短缺主要有以下几个原因：第一，由于经济的快速发展，该地区的城市化进程也快速发展，因此区域内的城市工业用水也相对增加；工业生产上，由于传统设备的使用，生产落后，单位耗水量较多，水资源仅有40%左右的重复利用率，远低于沿海地区的70%；此外，工业发展上万元产值的用水标准在160m3以上，远高于发达国家的用水指标。第二，人口的快速增长也导致区域内的生活用水增加，浅层地下水遭到过度使用。第三，淮河流域内平原地区广大，约占2/3的面积，是我国重要的粮食产区，但是由于农业用水方式大部分还采用大水漫灌的用水方式，水利用率仅为30%，大部分的水资源浪费流失。水资源的短缺和开发利用的不合理已经成为制约淮河流域国民经济和社会经济可持续发展的重要因素之一。

淮河流域内地形主要以平原为主，其中平原约占总的面积的2/3，因此流域内耕地面积广大。农业生产一直是淮河流域的重要经济来源，农业生产过程中，为了增加粮食产量，使用化肥农药，导致水体富营养化，规模化的畜禽养殖则造成流域内面源污染。1980年后工业生产迅速发展。初步兴起的工业给流域带来了可观的经济收益，也带来环境问题。一些生产技术含量低、污染大、附加值低利润少的中小企业，如造纸厂、服装厂、纺织厂、化工厂等直接将未经处理的工业废水排入河道，造成流域水资源污染。随着城市人口的急剧增长，城市的污水量增加并且增加迅速。淮河流域的污水处理技术偏低，又因为晚期才开始实施处理，污水净化现状不佳。工业、农业和城镇污水增加迅速，水环境的恶化情况越来越突出，并加重了水资源的短缺和生态恶化。目前淮河是我国污染最严重的河流之一。

近年来，由于淮河流域人口密度大，工业化、城镇化的加快，水资源的短缺和污染由局部发展到整个流域，城市和工业用水多抽取地下水，造成浅层地下水趋于疏干，破坏了生态系统平衡。生态用水和环境用水的过量现象致使淮河断流频繁，枯水年和特枯水年断流更为严重。20世纪80年代以来，淮河干流和主要的支流——涡河、沙颍河——均出现断流情况。流域的生态危机越来越明显、突出。河道断流、干涸和人为用水污染，导致流域生态环境恶化，生态功能下降，水生物数量和种类递减。

淮河流域洪涝灾害频发，河流航运价值低

淮河流域地处我国中东部，也是北方冷气团与南方暖气团相汇的地方，所以这里的大气环流极为不稳定，降水变差系数特别大，降水特别主要集中在夏秋季节，这就增加了洪涝发生的可能性；另外流域内地形多以平原和洼地为主，每逢降水季节，雨水难以及时排除，容易在洼地形成积水，使得流域内涝害比较严重。同时淮河流域水系发达，支流众多，但是流域内的水利建设及其落后，这也使得每逢特大暴雨年分，必定出现洪涝险情，危机人民安全。

在我国古代淮河由于众多的支流，导致其水路运输特别发达，这使得淮河两岸在我国唐宋以后成为货物贸易的集散中心，淮河流域的经济也得到长足的发展。但是到了近代淮河流域的航运价值却是越来越低，淮河流域的经济也在遭到影响，在国家层面上的地位也越来越低。究其原因不外乎以下几点：首先由于近代工业革命的爆发与发展推动了社会的发展与进步，也改变着社会的方方面面，其中交通方便受到的影响最大。出现了火车和汽车等新型交通工具，船舶由于运行速度缓慢，逐渐被抛弃，这也使得淮河流域的航运价值大不如以前；同时流域内不合理的耕作方式，出现了大规模的毁林开荒，退湖还田，这使得流域内生态环境遭到巨大破坏，森林面积减少，造成了大规模的水土流失。

管理和监督体制不够完善

淮河流域地跨5省30多个市，区域面积广大，各地区内部情况复杂，各不相同，这就给淮河流域的管理带来了一系列困难。同时，一些地方的管理部门还是各自为政并且这种状况没有得到改变。“多龙管水”的问题还是比较突出的，部门与部门之间以及区域与区域之间的矛盾不同程度的存在，流域内的相关部门在治理污染的步伐和措施上还不够协调，流域内的管理体制也尚未完善，这也照成了流域内在管理上甚至出现一些空白和重合的地方。另一方面，流域内的相关法律还不够健全，治理环境的有效监督机制和奖惩机制、科学的监测机制和统一的信息发布机制尚未完善，同时对于污染物排放的监督执法力度不够大，环境监测部门没有发挥自身该有的作用等。

我国河流治理的常见路径及淮河治理存在的问题

我国河流治理的常见路径

1.政府管控型：20世纪50年代，我国水利建设处于大规模发展时期，加上人口快速增长，水资源需求激增。这一阶段流域水环境治理主要是以流域水资源开发利用为目标的治理阶段，治理内容涵盖防灾减灾、供水、水电等以安全需求和基本生活性需求为首位的单目标开发的水环境治理。在此阶段，我国主要实行了政务院管控下各级地方政府规划和领导的水治理模式。这一治理模式下淮河流域成立了治淮委员会和河南、皖北、苏北三省区的治淮指挥部，全面统一负责治淮工作的实施和调控。针对新中国成立初期的淮河治理，周恩来指出这种政府管控型的治理路径“犯了地方主义、分散主义的错误，治水要从上游到下游照顾全局”。

2.自主治理型：20世纪90年代我国水环境问题集中爆发，水生态环境加速恶化。这一阶段流域水环境治理主要以水环境治理与保护为主要目标的流域一体化治理阶段，治理内容包括水资源保护和水生态修复等以经济性、舒适性需求为主体的多目标开发的水环境治理。这一时期的水环境治理强调市场和社会的自治作用，强调市场和社会组织可以通过市场化、竞争性的理论特质实现高效的水环境治理。但是竞争原则的引入使公共机构变成了以冲突而不是以合作为特征。“更大的缺陷在于引入竞争机制的同时忽视了部门之间的合作与协调，造成了碎片化的制度结构”。“这种碎片化的制度结构使得政府组织机构破碎化，极大地增加了决策系统制度上的复杂性，同时也减少了人们解决其自身问题的自主能力”。

3.协同合作型：协同治理是以合作化和多主体协调为结构基础的一种治理模式。协同合作型治理强调在多中心治理关系中构建起协商机制，协调各主体对公共问题达成共识，基于公共利益协商一致，进而采取共同利益最大化的行动计划。就单个主体层面来说，个体理性使人们只关注自身的个体利益，总是希望他人先行做出让步和妥协，那势必对协同治理的实现效能产生直接影响，尤其是集体决策过程中对实现效能的反复权衡，最终会使得协同治理陷入“追求民主、忽视效率”的决策困境。因此，这种基于多元主体的协商机制在一定程度上解决了合作碎片化问题，但各协同主体趋异的利益偏好与价值诉求，加之在协同过程中策略性行为的选择倾向，会促使各主体采取与治理力量的反向博弈行为来实现个体利益最大化。此外，协同理论指导下的政府行为在目标和手段上既不冲突也不相互增强，在面临跨区域水环境治理问题时往往力不从心。

淮河治理存在的问题

目前，淮河治理仍存在较大问题，主要集中在以下方面：（1）没有综合淮河流域上游（河南段）、中游（安徽段）、下游（江苏段）的所有治淮力量与治淮资源，在淮河治理上存在重复治理、责任不明的情况；（2）没有做到上下级联动，往往存在政令不通，上级“雷声大”，下级“雨点小”，没有做到有效治理；（3）社会各界，尤其是基层干部对于党中央河流治理的决心认识不够，落实到实处的态度不够坚决；（4）没有综合社会各界的环保力量和社会资金，在治理淮河时仍是政府作为主导力量，政府出资，政府出力，甚至没有社会力量的参与；（5）政府对于治淮资金没有做统一分配，没有做到“重点河段，重点治理”，而是出现了“摊大饼”的现象；（6）党政负责人精力有限，虽然将环境治理作为一项硬性业绩指标纳入人才考核体系，但是，在河流治理方面突破难、任务重的特性使得河流治理没有作为环保治理的重点。

河长制视域下淮河治理联动机制构建初探

河长制起源于2007年江苏无锡。当年5月底太湖蓝藻暴发，无锡市首当其冲，针对辖区内水域长时间没有得到清淤整治等现象，为改善环境质量，于8月底出台《无锡市河（湖、库、荡、仇）断面水质控制目标及考核办法（试行）》，文件中出现了现代版“河长制”概念。如果以此认作起源，现代“河长制”算而今已有12年史。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，吹响了河长制全面推广实行的集结号。“河长制”是从河流水质改善领导督办制、环保问责制所衍生出来的水污染治理制度，是由各级党政主要负责人担任“河长”，负责辖区内河流的污染治理的一种河湖管理制度创新，是落实绿色发展理念、推进生态文明建设，解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命，完善水治理体系、保障国家水安全的科学管理模式。自从河长制在全国推行后，在黄河、长江等国家大型、重点型河流得到推广，在沂沭泗等小型支流也得到了推行，但是，国内对于淮河此类大中型河流污染的治理始终没有打破省界模式，仍处于“放养式”治理状态，即“谁的地盘谁治理，谁污染的谁治理”的状态，没有突破固有的模式。

应加强多省份河长制联动机制建设、省份管辖地区之间的联动机制建设；在实际运行过程中，不同河段应明确区分责任，准确对接治理任务，避免重复治理。