教育治理现代化视域下的高等教育“放管服”改革研究

李 洪 佳

(天津外国语大学,天津 300204)

党的十八届三中全会明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化。教育作为国家治理体系的重要部分，教育治理的现代化是国家治理体系现代化的重要内容。从“管理”走向“治理”意味着政府教育管理职能的根本转变。新形势下的教育管理体制改革需要以教育治理现代化为理论指导，以政府教育管理职能转变为战略目标，并将“放管服”改革作为实现这一目标的主要路径。基于此，本文主要探讨在教育治理现代化的总体目标下政府高等教育管理 “放管服”改革的路径。

为了实现国家治理体系和治理能力的现代化，党中央、国务院把“放管服”作为当前和今后一段时期我国行政管理体制改革的总目标，并出台了一系列与之相关的改革举措。作为行政管理体制改革的一个重要方面，高等教育领域的“放管服”改革也提上了议事日程。高等教育“放管服”改革体现了政府职能转变的核心理念，是全面深化教育行政管理体制改革的重要组成部分[1]。其核心是保障高校的办学自主权，形成政治权力、行政权力、学术权力和民主权力相互协调均衡的现代大学制度。

自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》正式提出扩大高校办学自主权以来，扩大高校自主权一直是中国高等教育体制改革的核心内容。1998年《中华人民共和国高等教育法》又以法律的形式明确了高校的办学自主权，将高校的自主权上升到法律的层面。2014年《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》提出进一步扩大高校自主权。2017年教育部等五部门出台的《关于深化高等教育领域简政放权改革结合优化服务改革的若干意见》明确要求将高校办学自主权下放给地方政府和高校。虽然这些政策规定的改革力度很大，但落实效果却不令人满意。由于受传统的管理思维的影响，高校在办学的过程中不可避免地会受到政府的干预。因此在坚持科教兴国和人才强国战略背景下，如何进一步推进高等教育“放管服”改革尤为重要。

一、高等教育“放管服”改革的内涵

推进高等教育“放管服”改革的首要任务是厘清“放管服”的内涵。“放管服”是“简政放权、放管结合、优化服务”的简称。放即简政放权，是指政府取消和下放行政权力，具体表现为“取消”和“下放”两个方面。取消就是放开，也就是对于那些高校和社会会做并能做好的事情，比如教学、科研、后勤等，政府应减少和取消行政审批，将其决定权交给高校和社会。下放就是上级政府将那些下级政府能够管得了、管得好的事下放给下级政府。管即放管结合，是指在简政放权中，政府通过创新其监管职能和监管体制来实现对高等教育的有效管理。“放”和“管”是有机的统一体。对于“下放”的权力，上级政府应加大对下级政府在行使该权力时的监督，防止出现一放就乱的现象；对于“取消”的权力，政府应加大对高校和社会等承接主体的管理，对承接主体的职责范围和管理模式作出明确的规定，防止出现管理上的真空。服即优化服务，是指政府通过转变职能来提升自身的服务质量，从而为高校提供更为高效便捷的服务。

“放”“管”和“服”在高等教育的改革中形成了层层递进的关系。“放”是前提。只有简政放权做好了，放管结合和优化服务的目标才能实现。管是基础。简政放权并不是政府放手不管，而是在“放”的基础上，对“管”进行创新，使得政府将更多的精力投入到该管的事情上。“服”是目的。优化服务既为简政放权和放管结合提供了标准，同时也为简政放权和放管结合提出了具体要求[2]。

二、高等教育“放管服”改革的现状及存在的问题

(一)“放”得不到位

简政放权是高等教育放管服改革的前提。改革开放四十年来，简政放权一直是我国高等教育体制改革的核心。通过中央政府逐步向地方政府下放教育管理权力，我国已经建立起了以教育部为主的中央与地方两级教育管理体制，并强化了省级政府在高等教育管理方面的统筹权。政府还逐步地减少了对高校的行政审批事项，将办学的自主权还给高校。高校在教学、招生、科研、学科专业和职称评审等方面拥有越来越多的自主权。为了把这些自主权真正落到实处，教育部还着力推进大学章程建设，以章治校，截止2015年底基本实现了“一校一章程”。但是，由于受到利益固化的影响，上级教育行政部门主观上不愿意下放或取消自己手中的权力，因此在简政放权的过程中存在放得不到位、空放和少放的问题。从放权的内容来看，上级政府下放给地方政府或高校的更多的是责任性权力，主要是财权，地方所属高校的经费完全来源于地方政府，而对于参与性、管理性权力下放不到位；从放权的方式来看，上级政府对于地方政府和高校的放权更多的是以行政授权为主，上级政府仍然是高等教育权力的中心。地方政府和高校只能在上级政府授权的范围内行动。既然是授予的权力，那么作为授权主体的上级政府就可以随时收回，因此放权一直处于“下放”与“回收”的恶性循环中；从放权的属性来看，仅具有放权的技术形式，缺少与之相对应的价值理念。简政放权一直是中国高等教育体制改革的主要任务。改革开放四十年来，围绕着简政放权这一主要任务，高校做出了很多制度上的调整。大多数高校都建立了学术委员会制度、教授治学制度并完成了大学章程的制定。这些制度形式上符合简政放权的规律性和合理性，但却缺乏与之相对应的价值理念和精神。由于受传统的计划行政体制的影响，高校的认知自主性明显不足，缺少自主管理的积极性，习惯于对政府的依赖，对于政府下放的权力甚至又委托上级教育管理部门代为审批，形成循环审批的怪圈。

(二)“管”得不科学

“管”是高等教育放管服改革的基础。简政放权不是为了减轻政府责任，而是为了充分发挥高校的办学自主性。高等教育的公益性和国家战略性要求政府在简政放权的同时必须做到“放管结合”，充分发挥政府在高等教育资源配置中的主导作用。改革开放四十年来，伴随着政府取消和下放高等教育管理权力，我国已经逐步建立起了中央与地方的两级教育管理体制，不仅扩大了地方政府的教育管理权力，还提高了地方政府域内的高等教育质量，从而为区域经济的发展提供了人才支持。此外，为了防止简政放权后出现权力的真空地带或责任归属不清，我国还建立了以“管办评”分离为思路的教育管理体制，明确提出推行清单管理方式，建立教育行政权力清单和责任清单制度。“制度惯性是改革过程中最难以消解的阻力。认知路径是改革过程中最难以跨越的复杂性。”[3]长期以来，我国的高等教育监管习惯了以“以审代管，以罚代管”的形式，认为“不审批就无监管”，因此随着行政审批事项的取消和下放，政府在高等教育的管理方面无所适从，“管”得不科学、不到位等问题频现。从监管的主体来看，政府对高等教育的监管本质上是依法监管。但是由于高等教育的“放管服”改革只是确立了“法无授权不可为”的权力配置思路，而对于政府究竟应当保留哪些权力，哪些权力应该下放和转移给地方政府和高校并没有明确的规定，使得政府缺少行政权力边界的意识，常常以监管为借口干预高校的运行。从监管的重点来看，政府对高等教育的监管偏重于过程监管而忽视了结果监管。以科研监管为例，政府偏向于对科研经费使用过程的监管，而对经费额度以及结题是否达到预期目标等缺少监管。从监管的方式来看，政府仍习惯于以行政命令作为监管的主要方式而忽视了政策引导、法律支持等方式的监管作用。

(三)“服”得不精细

“服”是高等教育放管服改革的目的。近几年来，政府在优化高等教育服务方面取得了一定的成就，进一步清理了高等教育领域政务服务事项，很多地方政府依据“互联网+”推动了高校公共事务网上办理，优化了服务的流程、精简了办事的程序，缩短了办事时限，为优化服务营造了一个良好的环境。但是，总体来看，教育的“放管服”改革还存在“服”得不精细等问题。首先，政府的服务意识不足。在高等教育的“放管服”改革中存在重管理轻服务的问题。以高校教师课题申报为例，课题申报程序复杂且繁琐，在申报过程中有“填不完的表格、写不完的论证、应付不完的评审”。其次，政府服务的精准化不足。在推进高等教育改革的过程中，政府忽视了高校的特色，对不同层次、不同类型甚至不同地域的高校实行同样的服务标准、服务方式。

三、破解高等教育“放管服”改革困境的经验借鉴——以美国为例

美国是世界上高等教育最为发达的国家之一，有“世界高等教育中心”的称号。美国的高校从办学属性上可以分为：公立、私立非营利和私立营利三种类型。从颁发学位方面看，有副学士、硕士、博士以及侧重实用的专业学位。从办学层次上看，美国高校包括两年制的社区学院、四年制的大学本科学院和重视研究和研究生教育的研究型大学。美国大学生中除了18-22岁传统年龄的学生外，大部分的学生都是没有高中文凭的、非全日制的或者已婚的。此外，超过80%的大学生都是一边学习一边工作的。美国的办学体制比较灵活。美国大学的学分互认制度使得学生在选择学校和专业方面具有较大的自由。在入学时，学生可以同时申请多所学校，并从中选择最适合自己的。在学习的过程中，学生还可以选修其他学校的课程甚至是转学。美国高等教育之所以这么发达，除了因为经济和社会的飞速发展之外，还与它的高等教育管理体制密不可分。

美国的高等教育管理体制是一种纵横交错的“立体化的管理体制”。从纵向上来看，美国的联邦政府、州政府和地方政府之间相互协调、互相联系，但彼此之间又有着明确的职能范围。联邦政府的高等教育管理职能有限，主要通过教育立法和拨款等对高等教育进行间接的管理。美国宪法规定高等教育的广泛权力都掌握在州政府手中，联邦政府不能干预。通过这些权力，州政府可以对州内的高校的教学、财政和管理等进行管理。地方政府的教育管理主要表现为对“社区学院”的管理。从横向上来看，美国的高等教育管理包括政府对高等教育的管理和非政府组织对高等教育的管理。美国的非政府组织对高等教育的管理对美国的高等教育发展有着重要的影响。在美国，高等学校的运行除了受到政府的监督之外，还受到来自工会、政党和宗教团体的监督。美国的高等教育的质量评估也不存在一个官方指定的统一的评价标准。其评估通常都是由各种社会性的评估机构或一些专业协会进行的。不管是联邦政府还是州政府都是依据这些非官方的评估机构来确定予以资助和拨款的高校及课程计划。这些社会性的评价机构在确保美国高等教育的质量方面功不可没。

透过美国的高等教育管理体制，我们可以发现，其具有如下的特征：

(一)政府管理方式的间接化

在美国，无论是联邦政府还是州政府在对大学进行管理的时候都采取的是间接管理方式。正如前文所介绍的，联邦政府更多的是通过法律手段和经济手段对大学实施间接的调控。州政府也是如此。虽然州政府拥有高等教育管理的广泛的权力，但是州政府并不直接参与学校的运行，而是通过财政拨款、项目管理和协调州内不同大学之间及大学与社会之间的关系来间接管理学校。

(二)大学自主权力的多样化

美国的大学在专业设置、课程开设、教学大纲、学生的招收及教师的管理方面拥有很大的自主权。这在一定程度上能够激励大学办学的积极性，能够根据社会环境和社会需求的变化及时地进行调整，从而使得美国的大学充满了活力。但大学自主并不同于校长“一言堂”。美国的高校普遍设有各种各样的委员会，包括学校一级的委员会和院、系一级的委员会。校务委员会和教授评议委员会是主要的学校一级的委员会。它们的职能各有不同。校务委员会主要负责对学校的发展、教育和学术政策、与教师和学生的利益密切相关的问题提出建议并制定相应的办法。教授评议会则更多体现的是教师对学校的参与管理，主要对学校的政策进行咨询、讨论并代表教师对学校的发展提出建议。院、系一级的委员会通常都是都由某些特定的群体组成，他们主要的作用是代表相应的群体向学校提出诉求，并就一些具体问题的解决与学校进行协商。可见，美国的这些委员会充分体现了学校内部管理的民主化。

(三)社会参与的广泛化

在美国的高等教育管理中，社会与高校和政府之间是一种相互协调、互相监督和互相配合的关系。社会参与主要是为了弥补政府和市场在高等教育管理中的“失灵”，从而维护学校的办学自主权，同时为了促进学校的健康发展，社会组织还负责对学校和政府的教学质量进行评估及为市场和政府的拨款政策等提供咨询建议。

四、高等教育“放管服”改革的路径选择

借鉴美国的高等教育管理中的政府、高校和社会的关系，我国的高等教育“放管服”改革可以从以下几个方面着手：

(一)制定高等教育“放管服”改革的“三张清单”

“三张清单”即权力清单、负面清单和责任清单。它主要依托一种法治化思维对政府用权进行规范[4]。“三张清单”是高等教育“放管服”改革的落脚点和突破口。

首先应制定高等教育管理的权力清单。高等教育的“放管服”改革关键是厘清政府与高校的关系，明确各自的职责。因此高等教育的“放管服”改革应对政府的教育管理权力进行合理的界定并以清单的形式向社会公开。权力清单的核心理念是“法无规定不可为”。权力清单通过对政府的权力进行数量、种类、范围和界限等进行明确的规定，使得政府对于自身应该“管什么”、“如何管”有着清楚的认识，从而保证在深化高等教育改革的过程中政府真正做到简政放权和赋能还权。此外，权力清单的社会公开还有利于高校和社会对政府的权力有着清楚的了解并对政府的权力运行进行监督。

其次探索和实施高校自主办学的负面清单。负面清单所体现的是“法无禁止即可为”的法治理念。高校自主办学的负面清单是指政府以清单的形式明确指出禁止高校所涉及的事务范围，在此范围之外的皆属于高校的自主权范围，政府无权干涉。由于高校办学范围的广泛性和内容的复杂性以及高等教育管理者的有限理性，因此很难以列举的方式对高校的办学自主权进行全面地、完整地界定。基于此，高等教育的“放管服”改革应制定高校自主办学的负面清单，明确界定不属于高校办学自主权的权力范围。在此范围之外的事项，高校可以自由行使办学自主权，从而可以有效地释放高校的活力，尊重高校的办学自主权。

最后积极推进高等教育管理的责任清单。责任清单是与权力清单相配套的责任机制。为了防止在高等教育的改革中出现“有权无责”或“权大责小”等现象，在“放管服”改革过程中应建立与政府的权力清单和高校自主办学的负面清单相对应的政府责任清单和高校责任清单，明确每一项权力的责任主体。责任清单明确了不同主体的责任。对于那些高校享有办学自主权的领域，高校应作为独立的责任主体，政府不应再为高校的责任买单。政府内部的责任清单还明确了政府内部不同的教育管理部门的责任，避免了相互推诿扯皮现象。

(二)推进高等教育“放管服”改革的法治化

高等教育“放管服”改革应以法律规范作为引领，以法治思维加以推进，即推进高等教育“放管服”改革的法治化。具体来说，一是通过立法来推进改革，使得“放管服”改革于法有据。高等教育“放管服”改革虽然颁布了很多文件，但这些文件均属于行政规范性文件，难以支撑起相关的改革内容。任何重大“放管服”改革都应于法有据、有法可依[5]。因此高等教育的“放管服”改革需要推进高等教育立法，在深化高等教育改革的道路上让立法保障与政策指导并肩同行。高等教育的立法应以教育公平作为核心的指导思想。中央政府在制定顶层设计时，应注重中央政府与地方政府之间、高校之间、政府与高校之间的利益均衡，防止政府对之间、政府与高校之间在高等教育资源配置中的非均衡博弈。其次，高等教育“放管服”改革中所有的通过简政放权下放给地方政府或赋权给高校的权力均应以法律的形式加以规定，使简政放权从行政式授权转向法律式授权。二是以法治方式来推进改革，营造一个与“放管服”改革相适应的法治环境。高等教育“放管服”改革应以法治的作为政府管理的主要方式，建立高等教育“放管服”改革的合法性审查机制，将政府落实“放管服”的措施纳入到合法性审查的范围，从而减少乃至完全消除政府对高等教育微观领域的干预。

(三)建立高等教育“放管服”改革的分类管理

我们这里所说的分类管理是指政府遵循高等教育的基本规律以及高校的基本特征，按照一定的目的，选择特定的标准和方法，将高校划分为不同类别或能级的活动[6]。在深化高等教育“放管服”改革的进程中，高校的分类管理尤为重要。分类管理使得政府能够有针对性地基于不同高校的战略目标和发展需要进行资源配置和政策支持，从而确保服务的精细化。由于我国高等教育管理采取的是中央和省级政府两级管理体制，所以高校的分类管理应发挥中央的指导作用并结合不同省级政府的特点和发展水平。中央层面应以承担人才培养和学术研究等不同功能将高等学校分为研究型、应用型和职业技能型等三大类。省级政府在国家层面的三类分类指导思想下，结合本地区的经济发展水平和社会文化特征，统筹设计符合本地区发展需要的分类方案。分类并不是目的。分类是为了更好的管理和服务。政府还应对不同层次、不同类型的高校采用不同的管理标准和服务方式，实现“一校一策”的合同管理。