浅析加强行政事业单位国有资产管理

■刘文辉

（河南安阳市行政事业单位国有资产中心）

1 引 言

近年来,行政事业单位国有资产管理力度不断增强,工作成效逐步显现,尤其是在2016年行政事业单位资产清查工作后,各部门单位清理、核实工作陆续完成,账外资产规范入账,行政事业单位国有资产安全性和完整性得到进一步保障。同时,我们也清醒地看到,行政事业单位国有资产管理还仍然存在一些亟待解决的突出问题。

2 行政事业单位国有资产管理存在的主要问题

2.1 管理制度存在缺陷

行政事业性国有资产管理情况复杂、专业性强,要求配套较高层级、较为完善的管理制度体系。目前,行政事业性国有资产最主要的管理制度为《行政单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第35号)和《事业单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第36号),于2016年7月1日施行。随着公共财政管理体系的不断深化，“两令”在内容及管理手段方面逐渐暴露出短板和不足之处，已不能适应实际管理工作的需要。在我国国有资产管理制度体系中,企业资产、自然资源资产都有国家层面的法律法规,行政事业性国有资产管理的法律法规层级已不能适应新形势下加强国有资产管理的要求,迫切提高法律法规层级。

2.2 资产管理与预算管理没有充分结合

就当前的资产管理现状来看，资产管理与预算管理结合不够紧密，甚至脱节也是一个主要的原因。资产管理与预算管理是构成公共财政管理的重要内容，资产管理与预算管理也是行政事业单位管理的主要部分，但是一般单位习惯性以预算资金为基础进行管理，而资产管理往往会被忽视，单位编制资产配置预算过程中缺乏科学性与民主性，资产配置预算不透明、不详细、不精准，绩效管理理念淡薄，甚至存在部分人员以权谋私现象，造成资产浪费、流失的概率大大增加。另外，在国家财政管理层面，管理机制不完善，职责分工不明确，资产管理与预算管理缺乏有效的结合，以控制资产的支出为主，不重视存量资产状况，这就导致预算部门预算编制较随意以及资产配置分布不均等问题的出现。

2.3 资产管理机构及人员设置缺位，实物管理混乱

部分行政事业单位资产管理机构设置不到位、资产管理职责落实不到位、资产管理人员配备不到位,存在“重资金、轻资产”“重购置、轻管理”的思想，没有切实承担起国有资产管理的主体责任,没有真正发挥在资产管理中的应有作用。资产管理与财务管理即有相互联系又相互制衡，在一些单位由于资产管理意识淡薄，形成单位的资产管理，就是财务管理，财务管理就是会计岗位管理的习惯。由于会计人员即管账又管物并不符合内部控制的要求，还会因思想意识、工作繁忙等原因而疏于实物管理。资产管理机构及人员设置缺位极易造成资产实物管理混乱、账实不符、资产设备维护不当，存在国有资产流失风险，亟需设置资产管理专职机构和人员。

2.4 资产管理内部控制缺失

一些部门单位忽视内部控制体系建设，制度形同虚设，缺乏有效监管，资源浪费、资产流失、毁损、被盗现象时有发生。主要表现在：资产管理职责不清，没有细划归口管理部门及人员，没有明确资产的保管和使用责任；资产领用、发出缺乏严格登记审批制度，没有建立定期盘点制度，部分人员鉴于单位在内部控制上存在漏洞，长期无偿占有单位的贵重财产，甚至当调离本单位时也不归还；没有按照国有资产管理制度有关规定办理资产的处置、出租出借、对外投资等业务，而是对国有资产随意处置，不办理审批、备案手续，甚至利用职务之便，把单位的国有资产进行低价出售，对单位商铺、闲置房产不进行公开招租，廉价出租，免费出借；资产日常维护不当、长期闲置导致资产使用年限减少，使用效率低下。

2.5 资产核算管理有待规范

资产管理与财务管理相辅相成，密不可分，通过加强财务管理来规范资产管理，通过完善资产管理来巩固财务管理。当前，行政事业单位财务人员业务素质和能力参差不齐，不能完全适应信息化时代的办公要求，存在资产会计核算不及时、不规范现象。如：对固定资产的概念不清晰，已投入使用的建设工程长期不转入固定资产进行核算管理，采购的资产符合固定资产标准，却直接以费用列支；已被拆迁征用的房产土地，房改出售给职工的的房产，长期挂账不按程序进行账务处理，虚增国有资产；对应收账款等往来款项长期不进行清理，导致清理难度加大，甚至形成呆账死账，造成国有资产流失。随着政府会计制度的颁布实施，又进一步将公共基础设施等行政事业性资产纳入行政事业单位核算的范围，但由于长期以来，我国对公共基础设施等行政事业性资产未入账核算或未恰当核算，以及相关法规制度不健全等原因，目前仍存在部分资产分类及核算范围不清晰、存量资产入账方法操作落地难等问题，影响到政府会计准则制度的有效实施。

3 行政事业单位国有资产管理优化措施

3.1 完善资产管理体制

加强顶层设计，保障行政事业单位国有资产管理有章可循、有法可依，尽快提升行政事业单位资产管理法律法规层级，将部门规章上升为层级更高的法律法规，以此理顺管理体制、明确权责关系、强化管理意识，完善制度体系。以此为纲领，紧跟社会和财政改革的发展，创新管理模式，扎紧监管制度篱笆,不断健全完善资产配置、使用、处置、收益管理、监督管理等配套制度体系，推进资产管理规范化、制度化、信息化，保障行政事业单位高效履职和促进各项事业的发展。

3.2 推进资产管理与预算管理相结合

推进资产管理与预算管理相结合的机制，以财政部门的预算改革为重点，严格资产配置程序和标准。财政资产管理部门和预算管理部门在资产配置环节虽然责任不同，但是却是紧密相连的，两个部门之间要进行明确的分工，齐抓共管，形成合力。要优化新增资产配置相关预算编审机制,以存量制约增量,以增量调整存量,进一步提高资产配置的科学性与合理性,强化预算管理监督,防止资产重复购置、超标和不合理配置。主管部门要根据资产的配置标准，“以存量控增量”，履行好具体监管职责，认真组织所属单位实施资产配置管理制度，加强预算约束，细化资产管理和预算管理流程，建立完善资产配置绩效评价体系。

3.3 加强高素质的资产管理队伍建设

行政事业单位国有资产金额大、数量种类多，存放地点复杂，对管理人员要求业务水平高，责任心强。在资产管理中，行政事业单位应单独设立资产专职管理部门或专职人员加强实物资产管理，明确实物管理岗与会计岗是不相容岗位，二者既相互配合，又相互监督，分别以资产信息系统登记的资产卡片和财务账进行定期核对。资产管理人员、财务人员要强化专业知识学习及信息技术的应用，努力提升业务水平。财务人员要规范资产确认和计量工作，把好资产会计核算真实、准确、完整的第一道关口，资产管理人员要严格执行实物管理过程当中的各项规章制度，防止国有资产流失，维护国有资产的安全和完整。

3.4 建立健全资产管理内部控制制度

行政事业单位应建立健全内部控制体系，堵塞管理漏洞，避免资产管理过程中发生违规操作的情况。一般可单独设置内部控制职能部门或牵头部门，建立单位决策、执行、监督相分离机制，科学设置内部控制关键岗位，确保不相容岗位相互分离，相互制约和相互监督。主管部门应建立专门的资产监察组，对所属单位的内部控制执行情况进行监督、考核，监督资产从“入口”到“出口”的整个管理过程，确保在资产的可行性论证、配置、使用、处置等各个环节，都能严格执行国有资产管理相关规定。在资产的配置过程中，配置部门应向监察组申报相关采购事项，监察组对需配置资产的必要性，需求状况等进行严格审批，避免重复配置与超标准配置；在资产使用过程中，监察组不定期对资产使用情况进行检查，对资产的非正常使用等问题进行通报或追责，监督资产的对外有偿使用纳入单位预算，统一核算，统一管理，避免私设小金库，形成账外账；在资产的处置过程中，监察组监督资产处置流程应符合公开、公正、公平原则，监督处置收入及时上缴国库或财政专户，防止国有资产流失；在资产的清查过程中，监察组要对资产盘点的整个过程进行监督。

3.5 认真落实政府会计制度，规范会计核算工作

行政事业单位应认真落实政府会计准则制度，切实做好新旧会计制度的衔接、调账工作；加快推进长期已使用的在建工程转固定资产、新增资产登记入账、存量资产盘点清查、毁损待报废资产处置、长期挂账资产核销、应收应付往来账清理等工作。按照财政部门及行业主管部门出台的管理制度和业务指南，进一步明确公共基础设施等行政事业性资产的核算范围、存量资产入账方法，大力开展专项清理，摸清底数，界定管理权责，加强公共基础设施等行政事业性资产的核算统计；建立完善的责任机制和激励机制，充分调动人员工作积极性，提升专业化水平，不断规范国有资产的会计核算工作，夯实国有资产管理的基础。