国外监管沙箱实践对我国金融科技监管的启示

金 洪

（中国人民银行合肥中心支行，安徽 合肥 230091）

一、前言

金融科技具有明显的时代烙印。从国际视角来看，金融科技催生于2008年金融危机后金融监管与科技发展的合力。在释放发展红利的同时，金融科技带来的风险也对经济社会产生了不小的伤害。世界各国都在探索金融科技监管模式与工具。监管沙箱具有较好的代表性，一些经济体纷纷推广监管沙箱。2017年5月，中国人民银行成立金融科技（FinTech）委员会，2019年3月初，金融科技委员会召开本年第一次会议。国际监管沙箱实践经验必然会给我国金融科技监管提供有益的启示与借鉴。

二、我国金融科技发展现状

近年来，我国金融科技发展迅速。相关资料显示，与上一年相比，2018年我国银行科技投入规模整体上扩大13%，信息科技部门员工数量增加约十分之一。信科类员工占比比较突出的是互联网民营银行，科技人员在有些银行的员工占比超过35%。股份制商业银行也很重视金融科技发展，信科类员工占比有些已经较2017年增加1倍。毕马威评出的2018年前十大金融科技公司中，中国占据三个，其中蚂蚁金融和京东金融分列第一、二名。在毕马威评出的2018年金融科技企业全球100强中，中国有11家入围，占比超过10%，仅次于美国和英国。

普华永道的调查报告显示，金融科技对我国传统金融机构的影响较为突出。一半以上的的传统金融机构认为，金融科技可以帮助它们提升运营效率，改善客户体验，创新产品服务。近年来，我国传统金融机构越发重视金融科技自主研发能力。调查中近70%的传统金融机构自主研发金融科技。同时，传统金融机构与金融科技企业的合作深度也在不断扩大。在对待金融科技监管方面，受访者中，51%的传统金融机构和59%的金融科技企业都认为明确的金融科技监管规则可以促进金融科技发展。金融科技监管有助于降低成本，提高效率。

三、金融科技监管的现状

不同于传统金融，金融科技深刻改变了金融风险的内涵。金融科技延伸了金融服务的触角，让长尾人群享受到金融科技带来的红利。然而，长尾人群的高风险属性也由此传导到金融行业。金融科技在降低金融服务获得门槛的同时也增加了逆向选择与道德风险发生的概率。金融科技的技术属性使其能够穿透行业间壁垒。这增加了技术风险传播渠道与规模，提高了发生系统风险的概率，形成新的风险敞口。

国外学者认为，2015年是我国金融科技监管的分水岭。2015年之前，金融科技监管较为宽松。2015年之后，随着一些金融科技风险逐渐暴露，金融监管开始趋严。从目前来看，穿透不同业态，规避业务空间限制是金融科技对监管的主要挑战之一，也是金融科技监管面临的关键问题。应该注意到，金融科技监管仍在不断发展之中。具体主要表现为以下三个方面：

一是更加针对金融科技特点的监管工具呼之欲出。金融科技的跨界化特征降低了金融行业进入门槛，其去中心化特征产生了金融活动多点互动的新局面，导致针对金融活动中参与方的IP地址实现精准交易，无需通过金融中介。这使得金融科技监管的数据流量急剧扩大，对监管中的软硬件都是以一个现实考验。因此，有必要发展适应大数据流的金融科技监管工具。

二是更加强调风险监测管控。传统金融监管，无论是微观行为监管，还是宏观审慎监管，都是针对金融机构等，具有中心化思维。金融科技使得金融活动呈现跨界化、去中心化、脱媒化以及智能化等特征。金融科技上述特征增加了风险监测难度，提高了监管成本。因此，金融科技风险监测需要改革创新。

三是对系统性金融科技监管体系需求迫切。目前的金融科技监管主要侧重于网络融资与虚拟货币。实际上，金融科技的范畴远不止于此。而且，由于金融科技的跨界特征，金融体系之外的因素引起系统性金融风险的概率大为上升。因此，金融科技监管系统化存在较大需求。

四、监管沙箱在金融科技监管中的作用与意义

所谓沙箱，最早来源于儿童游戏。这一概念后来被计算机领域借用。沙箱一词目前又应用于金融监管领域，形成“监管沙箱”这一新概念。监管沙箱机制，就是在一个高度可控、并与现实社会隔离的有限环境中，测试金融科技的可行性。同时，在这个机制中，监管部门可以全程观测并能够随时干预金融科技的运行。

构建监管沙箱是防范和抑制金融科技风险的必要保证。近年来，金融科技井喷式发展，在显著减少金融市场供求双方交易成本的同时，也产生了负的外部效应。除了自身产生金融风险外，金融科技对金融市场中的风险具有放大作用，这种蝴蝶效应会加剧市场共振，在极短的时间内将个体风险演化成系统风险。除了增加金融风险，金融科技引起的金融脱媒和去中心化导致监管空白屡见不鲜，降低了监管套利的成本，不利于金融市场公平竞争与金融稳定。

构建监管沙箱有助于金融科技监管持续、协调。持续监管可以保证监管工作常态化，改变金融科技从业者预期，减少其短期行为。此外，金融科技创新往往涉及多个金融行业。监管沙箱既可以持续动态跟踪金融科技风险演化，又能成为不同监管部门协同监管的重要节点。

五、国外监管沙箱实践经验

世界上最早的监管沙箱由英国于2015年9月设立。两年以来，澳大利亚、新加坡、香港等经济体随后相继推出自己的监管沙箱。具体来说，目前国外监管沙箱主要有以下七大特点。

(一)防范创新风险，突出合规运营

目前社会上有一种声音，认为监管沙箱是对金融科技发展开绿灯，是放松监管的一种表现。然而，从各国监管沙箱实施办法的内容来看，有些经济体，以澳大利亚为代表，主要是借助监管沙箱这一平台整合散落于不同金融监管体系中的金融科技监管法规，为金融科技合规发展设置了准入标准与门槛。因此，仅仅强调监管沙箱的有限监管属性是不客观的。放松监管并不是设立监管沙箱的目的，将金融科技创新纳入规范化轨道才是初衷。从这方面来看，监管沙箱具备筛选功能。目前，金融科技快速发展，泥沙俱下。通过对入箱测试申请的审核与筛选，可以在源头上保证金融科技的合规性，将明显违法的技术与虚假创新排除在金融科技创新轨道之外，杜绝其对金融行业乃至社会的危害。

监管沙箱用于防范金融科技创新风险，抑制金融科技相关机构不当行为的影响。除了保护消费者权益、维护市场公平竞争、保证市场诚信等要求外，监管沙箱“规范化”措施主要是设置准入门槛，过滤申请企业。尽管分业监管是监管部门设置门槛的重要原因，这些门槛还是起到了防止逆向选择的作用。

(二)充分体现经济体发展战略

作为监管工具，监管沙箱必须与金融监管思路以及本国发展战略保持一致。尽管不同经济体的监管沙箱在细节上存在差异，但是其目标对当地的发展战略起到了支撑和落实作用。

(三)穿透式监管与功能监管原则指导沙箱运行

由于技术的共通性，金融科技跨界经营成本较低。在互联网金融领域，大数据、人工智能等技术既可用于支付体系，又可以用于理财业务。在此背景下，金融科技突破了分业经营的制度桎梏，让混业经营成为可能，这导致现实中交叉性风险屡有发生。穿透式监管是应对上述两类技术漏洞的理想方法。国外监管沙箱在设计之初就打破了分业监管的隔阂，充分发挥穿透式监管与功能监管的作用，极大的避免了金融科技成为交叉性金融风险的始作俑者。

(四)行政监管与行业自律有机结合

单靠行政监管显然不能覆盖金融科技所有方面。只有行业自身最了解金融科技的利弊。因此，各国在坚持行政监管的同时，还积极探索行业自律在监管沙箱机制中的作用。英国就是这方面的典型，在这方面成为成功表率。英国监管沙箱采取的是三级二维模式。三级就是国家、行业、企业三级层面，二维就是行政监管与行业自律两个维度。英国模式中，监管部门直接守住国家和企业两端，将行业这一块留给行业自己解决。这样，既保证了监管沙箱的严谨，又能给那些极端前卫的技术留下灵活性。

(五)监管沙箱运作环节明确详细

目前实施监管沙箱的经济体，都明确规定了沙箱申请、审批、运行、善后等环节的时间以及参与各方义务与权利，台湾地区监管沙箱流程环节可以清晰反映这一点。这可以减少入箱测试申请者的时间成本与交易成本。同时，还能让申请企业在递交申请前先对入箱测试的利弊进行评估。这本身就起到过滤申请者的作用，不至于增加监管沙箱的负担。对监管双方来说，都是降低成本的好事。

(六)监管沙箱具有强大的容错纠错能力

金融科技创新不可能全部成功。一旦测试失败，监管沙箱的容错功能会抑制测试失败对箱内客户的伤害。同时，在测试中途，一旦出现预期外情况，纠错功能可以令测试中止。此外，为了进一步观察受测技术的影响，监管沙箱还允许延长测试时间。这些都是监管沙箱容错纠错能力的体现。这可以有效防范道德风险发生，也避免了审查阶段逆向选择引发的“劣币驱逐良币”后果的进一步发酵。

(七)客户保障措施细致科学

根据相关经济体运行监管沙箱的经验来看，客户保障措施主要表现在5个方面。第一，明确规定进入沙箱测试的客户类型。在英国，测试机构只能选择专业客户入箱测试，幼稚型客户不得参与测试。第二，制定完备的客户纠纷处理机制。以澳大利亚为例，该国金融监管机构ASIC将客户纠纷解决机制分为内部（IDR）与外部（EDR）两类。ASIC认为外部纠纷解决机构（EDR）可以减少解决纠纷的时间与成本，要求测试机构必须加入至少一个EDR，并且要求测试机构在测试结束后12个月的缓冲期内仍要保持EDR成员资格。在澳大利亚，沙箱测试出现纠纷时，客户先通过企业自身的争端解决机制IDR处理纠纷，如果客户对IDR处理结果不满意或者企业在规定的45天内不回应客户投诉，客户可以求助EDR。第三，参与测试的客户必须“知情同意”。第四，测试机构制定的客户保障措施必须得到监管部门认可，制定过程必须有监管部门参与。第五，客户保障程度直接影响测试机构能否得到授权。

此外，监管部门还注意平衡客户保障程度与测试机构成本负担。测试机构成本负担、客户保障程度以及客户知情权之间存在一个“不可能三角”关系，即不存在一种客户保障措施可以同时兼顾上述三者，最多只能顾及两项。具体来说，一旦降低了测试机构的成本负担，同时提高了客户保障程度，客户知情权就会受到限制；如果要维持较高的客户保障程度，并扩大客户知情权，测试机构的成本负担就会提高。根据测试机构承担的成本不同，英国FCA一共提出了4类客户保障方案。

六、国外监管沙箱实践对我国金融科技监管的启示

(一)金融科技监管应引导金融科技助力供给侧改革

提升资源配置效率是“脱虚向实”的根本。实体经济内部输血和造血通道堵塞是资金“脱实向虚”的主要原因之一。金融科技监管应引导金融科技致力于疏通实体经济“血管”，提升资金在实体经济中的配置效率。面对大量小微企业的存量资产，传统金融机构处理起来成本较高。而金融科技在处理小微企业的碎片化资产方面具有比较优势。这可以有力推动我国供给侧改革。

(二)金融科技监管应发挥对金融科技的集聚效应

国外经验表明，监管沙箱实际上起到了聚集金融科技资源的作用。监管沙箱可以充分观察到金融科技聚集时发生的各种正、负外部性，从而为测试期结束后是否同意受测技术进入市场提供翔实依据。因此，应鼓励金融科技企业实现新技术的集合内测，通过企业之间的竞争、合作和协同关系，充分利用技术外溢效应，形成金融新业态，降低金融交易成本，及早发现不同金融科技与业态之间的交叉反应与风险，提高金融科技监管利用效率，实现监管效果最大化。

(三)金融科技监管应强化穿透式监管与功能监管

金融机构利用金融科技开展通道业务已经存在，多层嵌套、杠杆不清等问题已经显现。金融科技在上述交易中充当着重要的媒介作用。为了规避监管，传统金融在开展通道业务的过程中经常会利用金融科技的新颖形式掩盖业务实质。技术创新已经作为金融业务中的重要环节与关键投入要素。因此，金融科技监管在监测技术创新风险时应秉持“实质重于形式”的原则，积极培育监管科技（Regtech），识别金融科技创新的真伪，避免金融科技用于通道业务，打破分业监管的约束，实施功能监管，监管金融科技的现金、风险流动、传播途径与影响范围，与受监测企业保持及时沟通，根据测试机构提交的测试报告及时调整监管措施，有效抑制金融科技负面影响，督促测试机构及时改进技术，消除隐患。

(四)金融科技监管应重视我国金融科技短板发展

从互联网角度来看，金融科技主要分为B2B和B2C两大类。前者对资金和技术要求较高，在欧美等发达国家比较普遍；后者进入门槛较低，主要是在新兴国家发展。我国目前的金融科技进展主要集中在B2C领域，B2B方面的金融科技创新受资金、技术制约较大，仍然要依赖美国、以色列等发达国家。为了保证技术均衡发展，避免B2B短板对我国金融科技的制约，相关部门在开展金融科技监管时应重视B2B技术创新。

(五)金融科技监管应鼓励金融科技支持普惠金融

金融市场属于“长尾市场”。由于基础设施等方面的欠缺，传统金融业态不能完全覆盖广大小微企业与中低收入居民。我国农村地区金融排斥现象也时有发生。金融科技在支持普惠金融方面具有先天优势。凭借其技术红利，金融科技可以助力解决上述问题，满足边缘群体的融资需求。因此，金融科技监管应引导技术要素向普惠金融倾斜。

金融科技对金融业态的颠覆性影响已经逐渐得到各方认同。5G应用的不断推广也将助推我国金融科技发展。金融科技带来的风险已经成为产学研政共同面对的问题。为了推动金融科技健康持续发展，放大其对金融供给侧改革的支持效应，有必要构建相应监管体系，有效制约金融科技负外部性。在此前提下，监管沙箱国际经验为金融科技监管提供了一定的启示与借鉴。习近平指出，防范化解金融风险特别是防止发生系统性金融风险，是金融工作的根本性任务。我国必将形成符合我国实际国情的金融科技监管体系。