国家与社会关系视角下的农村治安治理模式变迁与经验探析

晏俊杰

（南京森林警察学院，江苏 南京 210023）

治安治理是国家治理体系的重要组成部分，也是国家治理的必要前提之一。在我国的治安治理体系中，农村治安治理具有基础性、保障性的作用。我国农业文明悠久，农业人口众多，维护农村社会的治安稳定历来是国家治理的重点和难点问题。在传统时期，农村社会的治安稳定是国家政权稳定的根基，所谓“郡县治则天下治，乡村治则百姓安”。中国共产党成立以来，始终把解决“三农”问题作为革命、建设和改革的重要内容，在农村治安治理方面，取得了巨大成就，积累了丰富经验。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视农村治安问题，提出了一系列新理念、新思想、新战略。在2019年1月16日召开的中央政法工作会议上，习近平总书记强调，要构建富有活力和效率的新型基层社会治理体系，在2019年5月7日召开的全国公安工作会议上，习近平总书记再次强调，要把党的群众路线坚持好、贯彻好，充分发动群众、组织群众、依靠群众，推进基层社会治理创新。构建新型基层社会治理体系将成为新时代我国农村治安治理的基本方略与目标指向。

一、文献梳理与问题提出

农村治安问题一直是治安学、政治学、社会学等学科研究的热点问题，特别是随着我国农村改革步伐的不断加快，相关的学术研究也日益丰富。总体来看，相关的学术成果以解决农村治安面临的实际问题为导向，具有强烈的现实关怀。从时间维度看，包产到户、土地流转、乡村振兴等农村重大改革时间节点是学界对农村治安问题关注的集中期。从研究视角看，现有的研究成果大致分为三类：一是制度视角的研究；二是经验视角的研究；三是历史视角的研究。

制度视角的研究主要关注农村治安治理的制度构建，该类研究大多为对策型研究，通过分析农村治安治理面临的问题，提出完善体制机制的对策建议。例如，季福田（2016）、［1］云山城（2018）［2］等着眼于农村治安防控体制建构，倪义福（2008）、［3］孟令斌（2015）［4］等聚焦于农村社区警务制度建构，刘振华（2006）、［5］黄忠京（2015）［6］等聚焦农村治保组织制度构建，等等。经验视角的研究主要关注农村治安治理的地方经验，通过对好的地方经验归纳总结、理论加工，形成可供借鉴的经验模式。比如，叶寒冰（1998）、［7］金伯中（2009）、［8］施俊镇（2014）、［9］李文斌（2018）［10］等从不同角度对“枫桥经验”在农村治安治理中的实践与探索进行了研究，刘振华（2008）分析了农村地区的治安中心户模式，［11］李化祥（2006）提出了动态社会治安模式，［12］尚庆文（2006）提出了区域一体化警务模式，［13］等等。历史视角的研究，主要分析不同历史阶段农村治安治理实践与制度演变的内在规律与基本特征。例如，曲海龙（2017）系统分析了计划经济时期、改革开放初期、新世纪以来等不同历史时期农村治安治理的困境及其表征、因素、逻辑等基本问题，［14］等等。

从已有的研究成果可以看出，学界关于农村治安问题的研究，大多从农村改革发展的实际出发，多为“现状—对策”研究模式，研究视角大多聚焦于某一具体制度或经验，缺乏理论层面的宏观视角。在构建新型基层社会治理体系的背景下，如何从宏观层面把握农村治安问题以及如何进一步理清治安治理与乡村治理、国家治理的内在关系，亟需从理论层面予以研究。本文尝试从国家与社会关系视角对农村治安治理的历史进行梳理，分析“国家”与“社会”在农村治安治理实践中的作用关系与基本逻辑，为构建新型基层社会治理体系进行有益探索。

二、国家与社会关系视角的理论建构

国家与社会关系是政治学、社会学等学科领域中最为重要的理论视角和分析框架之一，特别是在关于治理问题的研究中，国家与社会关系是最具影响力的研究范式。关于“治理”的内涵，全球治理委员会的界定最具代表性，该委员会认为，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。可见，“治理”的本质是人类管理公共事务、解决公共问题的方式方法，正如俞可平所言“治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者”。［15］国家与社会关系视角主要探讨“国家”与“社会”在治理活动中的关系，以及不同关系形态对治理有效性的影响。

关于国家与社会关系，西方早期政治思想家形成了两种截然相反的观点，一是国家中心论，主张“强国家—弱社会”模式；二是社会中心论，主张“弱国家—强社会”模式。国家中心论认为，在治理活动中，国家应该居于核心地位，国家权力要对社会实施全面控制，政府直接领导社会领域的各项事务。社会中心论则认为社会具有较强的自主性，社会先于国家存在，国家权力应该受到严格限制，不应过多干预社会生活。20世纪以来，政府失灵、市场失灵等治理危机使人们开始重新审视国家与社会关系问题。随着治理理论的兴起，国家与社会之间二元对立思维逐渐被打破，主张国家与社会良性互动、共生合作的“强国家—强社会”模式逐渐受到关注。

农村治安治理是乡村治理和国家治理的重要组成部分，在农村社会这一特定场域中，国家与社会围绕着治安治理活动相遇、互动，形成不同的治理形态。基于国家与社会关系视角观察我国农村治安治理的发展演变，一是有助于从国家治理和乡村治理的宏观视野来认识农村治安治理问题；二是有助于更加深刻地了解在农村治安治理中“国家”与“社会”所扮演的角色及其互动关系；三是有助于更加清晰地理解构建新型社会治理体系的理论内涵与历史逻辑。

基于国家与社会关系视角，我们可以将农村治安治理的形态划分为四种模式。模式Ⅰ是“弱国家—强社会”模式，可称之为自治型治理模式，即农村治安治理主要依靠个人和社会力量，国家权力较少直接干预治安事务。模式Ⅱ是“强国家—弱社会”模式，可称之为管理型治理模式，即在农村治安治理中国家权力居于主导地位，社会组织或个人的自主性难以有效发挥。模式Ⅲ是“强国家—强社会”模式，可称之为协作型治理模式，即由“国家”与“社会”的强强合作实现有效的治安治理。模式Ⅳ是“弱国家—弱社会”模式，可称之为松散型治理模式，这种治理模式在现实社会中无法形成有效的治安治理，一般指处于战乱等特殊时期的农村治安形态。

三、国家与社会关系视角下我国农村治安治理模式的变迁

治安是国家发展、社会进步的基本前提，也是国家治理的基本价值取向。“治安”概念的内涵极为丰富，本文所使用的“治安”概念，主要侧重于治理形态，即通过“治”的手段，达到“安”的状态，即通过各种治理方式，建立并维护正常的生产生活秩序。我国农业文明悠久，农村治安治理的历史悠久，农村治安问题始终是国家治理的重要内容。

（一）自治型治理模式阶段

传统时期，国家上层虽历经朝代更迭，但农村社会却一直相对稳定，这一时期的乡村治理形态以及治安治理形态也相对稳定。美国著名学者费正清将中国古代社会的这种现象概括为“两个中国”，“一是农村中为数极多从事农业的农民社会，那里每个树林掩映的村落和农庄，始终占据原有土地，没有变化；二是城市和市镇的比较流动的上层”。［16］在这种上层王朝不断更迭，农村社会相对稳定的社会形态下，乡村治理的形态相对稳固，秦辉教授将其概括为：“国权不下县，县下皆自治”，［17］马克斯·韦伯更是将传统时期的农村描述为“无官员的自治地区”。［18］在这种乡村治理模式下，国家对农村社会的介入有限，皇权“在人民实际生活上看，是松弛和微弱的，是挂名的，是无为的”。［19］国家有限介入，农村治安治理主要依靠自治，即通过乡村社会的自我治理，维护社会秩序，保障治安稳定。当然，国家有限介入，并不意味着国家对农村社会放任自流，国家通过乡里、保甲等制度安排对户籍、徭役、赋税等有限事务实施治理，此外，一旦农村社会的治安问题威胁到了政权稳定，国家权力也会介入。

传统时期，农村治安事务主要依靠内生于乡土社会的绅士阶层、宗族长老或各种社会组织等。绅士阶层在传统乡村治安事务中发挥着至关重要的作用，绅士是随着科举制度的确立而逐渐形成的一个社会阶层。马克斯·韦伯认为，绅士身份主要通过科举考试获得，“由教育，特别是考试规定的出仕资格，远比财富重要，决定着人的社会等第”，［20］张仲礼也持相同观点，他认为中国绅士的地位不是来自地产，而是出自对教育的垄断。［21］绅士凭借自身的学识与德行获得乡民的认可，从而获得管理乡村治安事务的权威，成为乡村治安稳定的基石。除绅士阶层外，宗族长老也是传统时期乡村治安事务的重要治理主体。聚族而居是中国传统村落的主要居住形态，在这样类型的村落社会中，宗族长老凭借血缘关系获得权威认同，成为农村治安事务的管理者。此外，在传统的乡村社会中，人们自发组织的各种社会组织也承担着一些治安治理的功能，例如，我国长江中上游地区普遍存在的哥老会以及各种地方团练组织等。

传统时期，农村社会秩序主要依靠“礼治”，费孝通先生将其概括为“礼治秩序”，是一种“无讼”的社会。“礼”是整个社会认可的价值观念，在乡村社会中，可具体表现为各种族规家训、乡规民约等，也可以表现为人们共同认可的道德观念。传统时期的农村治安治理也主要依靠“礼治”，村落内部的生产生活秩序依靠“礼”来维系，治安事务一般都在村落内部解决，不会上升为讼事，“打官司也成了一种可羞之事，表示教化不够”。［22］诸如偷盗、产权纠纷、打架斗殴等治安事务主要是由宗族长老、绅士或各种会社组织在村落内部解决，国家权力组织一般不会直接介入这些事务，甚至连一些宗族间的械斗，县衙也不会介入，仍由宗族长老自主解决。传统时期的村落社会也会面临来自外部的治安威胁，主要是土匪、强盗等，面对这些威胁，乡绅、宗族长老会组织民众修建防御设施，成立防卫组织。

传统时期，国家治理能力有限，国家权力较少干涉乡村事务，农村治安事务主要依靠社会内生性权威自我治理，是一种自治型治理模式。这一时期，农村治安治理的目标取向主要包括两个方面：一是维持乡村社会基本秩序，维护国家政权稳定；二是为国家提供稳定的税收与劳役。

（二）管理型治理模式阶段

1949年，中华人民共和国成立，基层党政组织逐步建立，国家权力深入乡土社会。在农村治安领域，新生的人民政权面临的首要任务是镇压反革命，保卫革命胜利果实。1949年召开的第一次全国公安会议明确指出，“在农村，中心工作是结合军队、结合群众，限期肃清土匪”。［23］在中共中央、政务院的统一指导下，基层党政组织在农村社会广泛开展了清匪反霸运动，一大批隐藏在人民群众中的“地、富、反、坏、右”分子遭到镇压。这场由国家权力组织实施的镇压反革命运动极大地打击了隐藏在农村社会的反革命势力，巩固了人民政权，维护了农村社会的政治安全。正如毛泽东所说：“不杀匪首和惯匪，则匪剿不净，且越剿越多。不杀恶霸，则农会不能组成，农民不敢分田。不杀重要的特务，则破坏、暗杀层出不穷。总之，对匪首、恶霸、特务（重要的）必须采取坚决镇压的政策，群众才能翻身，人民政权才能巩固。”［24］

随着镇压反革命运动的深入开展，农村社会秩序基本恢复，土地改革运动兴起。在土地改革运动中，反革命分子得到了进一步改造，与此同时，农民获得了基本的生产资料，基层政权更加巩固。20世纪50年代后期，人民公社运动兴起，人民公社体制逐步建立，农村治安治理的重心逐渐转向经济保卫。1955年召开的第七次全国公安会议明确的三项中心任务中，排在前两位的分别是“大力加强保卫农业合作化的工作”［25］以及“继续加强对经济建设的保卫工作”。［26］在人民公社体制下，国家权力对农村社会实施全面管理，农村生产生活具有组织军事化、行动战斗化、生活集体化等特征。这一时期，农村治安治理的主要目标是维护生产大队、生产小队日常的生产生活秩序。在生产队的组织管理体系中，设有治安调解委员一职，专门负责生产队治安事务管理，人民公社时期的农村治安管理形态可概括为“派出所+农村治安委员”模式。

1966年，“文化大革命”爆发，农村基层政权组织受到冲击，农村社会失序，农村治安形势严峻，农村治安管理体系遭到严重破坏。

1949年至1978年，我国农村治安治理模式表现为管理型治理模式，具体而言，国家权力在农村治安治理中发挥主导性作用，国家对农村治安事务实施全面管理。当然，这一时期，社会力量也是农村社会治安治理的重要主体，例如，在四类分子改造过程中形成的“枫桥经验”，就是依靠人民群众的广泛参与。但总体而言，这一时期社会力量参与农村治安治理主要是在国家权力的广泛动员之下进行的，社会力量的自我组织能力相对较弱，自主性参与较少。管理型治安治理模式的形成具有鲜明的时代背景。中华人民共和国成立之初，农村社会面临两大主要任务，一是建立基层政权，恢复社会秩序；二是进行土地改革，恢复农业生产。两大历史任务都需要稳定的社会基础，因此，这一时期的农村治安治理任务艰巨。在这种背景下，农村治安治理与同一时期的乡村治理均是以国家主导的治理模式。在这种治理模式下，农村社会在较短时间内实现了社会稳定与生产发展的目标。1949年至1978年这一时期的农村治安治理虽然历经波折，但成果显著，为后来的治安治理积累了宝贵经验。

（三）管理型治理模式向协作型治理模式转变与探索阶段

“文化大革命"结束后，农村社会亟需恢复秩序，乡村治理体系与农村治安治理体系亟需恢复重建。1978年，公安部在北京召开第十七次全国公安会议，会议明确指出要“打击现行反革命破坏活动，整顿社会治安秩序；努力恢复和加强各项业务工作，向公安科学技术现代化进军”，［27］此次会议标志着我国农村治安治理体系恢复重建的开始。

党的十一届三中全会之后，我国农村社会形态以及乡村治理体系均发生了重大变化。20世纪80年代，我国农村社会经历了一系列重大变革，人民公社体制逐渐解体。1980年，广西壮族自治区宜州市屏南乡合寨村的村民率先成立了基层群众性自治组织——“村委会”，“乡政村治”的治理格局逐渐形成。“乡政村治”的核心在于坚持国家统一领导的同时，重视农民群众的参与，体现了国家与社会的分权原则。［28］在“乡政村治”治理格局下，国家权力对农村社会不再“包管一切”，农村社会以行政村为治理单元实施自治，村委会成为基层群众自治性组织。在“乡政村治”治理格局中，农村治安治理也面临国家与社会分权的问题，亟需调整与改进。与此同时，随着改革开放的不断推进，农村经济社会快速发展，农村利益矛盾趋向复杂化、多元化，农村治安治理面临的形势与任务也随之发生重大变化，农村治安治理体系必须积极适应并迅速调整。在这一时代背景下，强调国家与社会共同参与、注重多部门协调配合的社会治安综合治理应运而生。

1982年1月13日，中共中央发出《关于加强政法工作的指示》，对当时的治安形势做了全面的评价：“城乡治安正在逐渐好转。但是，治安问题还很多，情况还相当严重，总的说还没有根本好转。”，［29］同时指出：“争取治安情况的根本好转，必须加强党的领导，全党动手，认真落实‘综合治理’的方针”。［30］1986年2月，全国政法工作会议明确提出，社会治安综合治理是一项“系统工程”，根本的方法是走群众路线，要依靠全党全社会，要利用各种方法，要长期坚持，至此，社会治安综合治理“打防并举、标本兼治、重在治本”的思想基本形成。1991年2月19日，中共中央、国务院发出《关于加强社会治安综合治理的决定》，指出：“必须进一步在全国范围大力加强社会治安综合治理工作”，［31］中央成立社会治安综合治理委员会，地方政府要建立健全社会治安综合治理领导机构。

为了顺应农村治安治理的现实需求，适应公安改革发展的总体趋势，农村社会治安综合治理体系逐步建立。公安部于1991年印发《关于贯彻落实党的十五届三中全会精神，加强和改进农村公安工作的若干意见》，指出要加强社会治安综合治理，确保农村改革顺利进行。1994年6月，中央召开全国农村社会治安综合治理工作会议，部署在全国开展一场集中整治农村治安的斗争，会议提出“以‘严打’开路，以‘治乱’为突破口，通过对治安不好的农村地区和农村突出问题的重点整治”，推动社会治安综合治理各项举措的落实，维护农村社会长期稳定。［32］1996年，中央召开全国深入持久开展严打暨加强社会治安综合治理基层基础工作会议。1997年9月，中央社会治安综合治理委员会召开全国基层安全创建活动经验交流会。随着社会治安综合治理的深入开展，特别是专门针对农村治安薄弱地区的严打工作，农村治安形势明显好转，群众安全感大幅提高。此外，农村治安治理的体制机制也逐步完善，群众性治安组织逐步建立并发展，如农村治安保卫委员会、农村治安巡防组织、农村人民调解委员会等。

进入21世纪以来，我国农村社会形态发生深刻变化，农村社会的经济基础、治理条件、社会结构等均处于转型发展之中，这种全方位、深层次的转型使农村社会的治安矛盾进一步复杂化，农村治安治理面临新的问题与挑战。与此同时，随着农民工群体不断壮大，农民工成为城市治安治理与农村治安治理共同关注的重点群体。此外，农村老龄化、空心化问题逐渐凸显，农村社会治安治理也面临“空心化”问题，警力资源配置难以有效实现，群防群治难以有效实施。面对农村社会的新变化，农村治安治理体系积极应变，社会治安综合治理体系的内涵不断变化，社会治安防控体系建设不断加快。2017年10月，党的十九大提出了实施乡村振兴战略，农村社会将面临新的发展机遇，农村治安治理也将面临新一轮的改革与发展。在2019年5月7日召开的全国公安工作会议上，习近平总书记强调，要把党的群众路线坚持好、贯彻好，充分发动群众、组织群众、依靠群众，推进基层社会治理创新。

党的十一届三中全会以来，我国农村治安治理经历了两个发展阶段：一是管理型治理模式向协作型治理模式转变阶段，其实践主题是构建新型基层社会治理体系。两个阶段的目标导向是一致的，均是在“强国家”的基础之上，引导农村治安治理朝着“强社会”的方向发展，鼓励人民群众、社会组织等“社会力量”参与治安治理。

四、农村治安治理模式演变的历史逻辑与经验思考

基于国家社会视角，我国农村社会治安治理大致经历了三个历史阶段，即自治型治理模式阶段、管理型治理模式阶段以及管理型治理模式向协作型治理模式转变与探索阶段。协作型治安治理模式是以“强国家—强社会”为治理基础，以国家与社会的协作共治为基本形态，通过充分调动基层社会治理资源，实现农村社会的治安稳定。从我国农村治安治理模式的演变中，我们可以得到三个基本经验：一是农村治安治理的发展演变与我国农村社会改革以及乡村治理改革的进程高度一致，农村治安治理只有积极适应农村社会形态以及治理形态的新变化，才能实现有效治理；二是我国农村社会具有丰富的社会治理资源，新时代推动社会治理创新，要深挖中国经验、深耕乡土社会；三是农村治安治理将逐渐走向协作型治理模式，通过构建新型社会治理体系，实现国家与社会的双向互动，进而实现农村治安治理体系与治理能力的现代化。

2019年召开的全国公安工作会议为新时代公安改革发展指明了方向，在农村治安领域，推进基层社会治理创新成为当前和今后一段时期改革发展的基本路径与目标指向。基于国家与社会关系视角，从我国农村治安治理发展演变的历史经验来看，“社会力量”在我国农村治安治理实践中始终扮演着重要角色。农村治安治理的历史经验可为当前推进基层社会治理创新的实践提供以下三个方面的经验借鉴。

一是加强农村社区警务建设，夯实农村治安基础。构建新型基层社会治理体系，不仅意味着要充分调动社会资源参与农村治安治理，还意味着现代化的国家权力对农村社会实施更加有效的治安治理。新型基层社会治理体系的本质属性是“强国家—强社会”的治理体系，即“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”，通过国家与社会的共同参与、共同治理，最终实现农村社会的治安稳定。公安机关是农村治安治理的重要主体，代表国家权力依法维护农村社会治安稳定。在构建新型基层社会治理体系中，公安机关要不断加强自身能力建设，推动实现农村警务现代化。首先要优化警力配置。公安机关要根据农村实际情况，科学划分警务区，“警务区划分过大，警力难以顾及，控制力减弱，工作流于形式；警务区划分过小，导致警力浪费”，［33］在此基础之上，有序推进“一村一警”工作，让民警真正下到基层。其次要提升基层民警素质。公安机关要不断提高基层民警的专职化程度，加大基层民警培训力度，提高基层民警的业务水平。要建立健全奖惩激励机制，切实提高基层民警待遇，在干部选拔任用中，加大对基层民警的倾斜力度，让基层民警“下得去”，也能“上得来”。最后要提升警用装备水平。公安机关要根据农村治安治理的实际需求，加快农村警务室建设，推进“雪亮工程”建设，科学引入“互联网+”、大数据等新技术、新手段。

二是加快培育农村社会治安组织，打造农村治安治理共同体。我国农村人口基数大，居住分散，流动性强，农村治安治理难度较大，如果仅仅依靠国家力量很难实现有效治理，必须构建多主体参与的治理格局，“打造人人有责、人人尽责的社会治理共同体”。农村社会治安治理共同体应包含三类主体：一是代表国家权力的基层党政组织；二是包括村民自治组织在内的各类社会组织；三是人民群众。从我国农村实际情况来看，农民自冶组织能力相对较弱，农村社会组织的种类和数量较少。公安机关和基层政府应加强农村治安类社会组织的培育，在组织建设、制度建设、骨干培训等方面予以支持，让社会组织能够真正有效运转起来。公安机关要协调各治理主体成立联合组织，形成领导机构，建立沟通合作机制。

三是鼓励地方先行先试，探索农村治安治理新模式。从我国农村治安治理的发展历程来看，改革开放以来，特别是进入新世纪以来，农村社会的差异性不断增强，这种差异性主要体现在三个层面：首先是经济发展水平差异，具体表现在经济发达的农村与经济相对落后的农村之间；其次是地理位置差异，具体表现在不同区域的农村之间差异以及城市周边农村与偏远地区农村之间的差异等；最后是治理条件差异，例如具有宗族背景的农村与具有移民背景的农村或具有少数民族背景的农村等。农村社会的差异性决定了农村治安治理的差异性。推进基层社会治理创新，要鼓励地方根据实际先行先试，积极探索有效的治理模式。在地方先行先试的过程中，要坚持国家与社会的双向互动，积极探索社会力量参与农村治安治理的路径与机制，公安机关及各级党政组织既要做好保障工作，又要做好地方实践经验的提炼总结与推广工作。通过地方先行先试，推动农村社会治理创新，构建协作型治安治理新模式。