机构改革下行政协助机制的法治化研究——以公安机关为例

郑 琳

（清华大学，北京 100084）

为了提升国家治理能力和国家治理现代化的需要，同时为了有效解决机构设立冗杂、机构之间职责不清、权责交叉等问题，2018年国家拉开了第八次机构改革的序幕。第八次机构改革旗帜鲜明地提出“优化协同高效”的机构改革原则，其实质就是要求国家机构科学设置，职能配置合理，最终形成统筹协调、政令畅通、执行高效的机构职能体系。相比于优化机构和职能配置、提高行政效能的要求，本次机构改革协同要求的提出，更是为今后机构改革及其运作指明了方向。［1］然而，当前法学界对于机构改革背景下机关之间行政协助配合机制的理论研究却一直较为贫瘠，①其他学科的相关著作可以参阅张翔：《改革进程中的政府部门间协调机制》，社会科学文献出版社2014年版；蒋敏娟：《中国政府跨部门协同机制研究》，北京大学出版社2016年版。从法治的角度为机构改革保驾护航，是值得进一步探索和研究的课题。本文正是在这一背景下，以公安机关为切入点，探讨机构改革下机关之间的行政协助配合机制。在文中，笔者将梳理改革开放后公安机构职能变迁所衍生的协助义务，重点探讨公安与监察委、公安与应急管理部门以及公安管理的移民管理部门在协助配合领域所存在的问题，最后尝试性地为机构改革下机关之间行政协助配合机制提供一套可操作性的法治方案。

一、改革开放后公安机构职能变迁所衍生的协助义务

改革开放后，国家进行了八次重要的机构改革。基本在每次机构改革中，公安机关的机构设置和职能配置都会有所调整。

比较典型的是在1983年第一次国家机构改革期间，公安机关就将原来承担的国家安全职能移交给新成立的国家安全机关，把监狱和劳改劳教职能整建制地移交给司法行政机关。［2］尽管国家将公安机关的国家安全职能与监狱职能进行了剥离，交给了其他行政机关履行，但这并非意味着公安机关对上述两项重要职能以后概不负责。几十年的实践表明，公安仍然承担着这两项重要职能的协助、配合义务。先以国家安全职能为例，虽然国家安全机关主要负责国家安全事务，但是在公安机关中设置的国保队伍，与国家安全机关之间就存在密切的分工、协作联系。尽管有学者从整合资源、集中力量、提高效率的角度提出，公安机关所承担的国内安全保卫职能应当彻底剥离出去，使其转化为国家安全机关的管理职能。［3］但在目前公安机关仍保留部分国保职能的情况下，公安机关就必然产生配合国家安全机关工作的义务。再以刑罚执行为特征的监狱职能为例，根据《刑法》的规定，公安机关仍然承担着拘役等刑罚执行职能。特别是社区矫正工作在我国实施以来，司法行政机关与公安机关之间的互动更为密切，公安如何参与、配合司法行政机关所主导的社区矫正工作就引发了热烈的讨论。其中就有观点认为，公安机关应在社区矫正工作中配备一定数量警察，协助完成社区矫正工作。［4］

在国家机构改革的制度环境下，公安机关机构和职能改革基本遵循的是“脱警化”的规律，［5］但这并非意味着公安机关没有整合和承担一些新的职能。比如，公安机关在第一次机构改革后期组建了公安交通管理局，理顺了公安交通管理体制，终结了自1949年以来城乡道路交通“三龙治水”（公安、交通、农机）的管理体制。［6］不过，交通运输部门和农机部门的执法职能并没有因此被剥夺，三者在各自的交通执法领域仍然负有重要的职能，并且开展着广泛的合作。以查处超载为例，公安交管部门就配合交通运输部门进行交通执法工作的开展，负责交通扣分。在农机执法过程中，交警经常与农机执法人员一起联合执法，保障执法的顺利进行。正如学者所言，处于行政权谱系的交通警察权与其他行政权的关系主要表现为职务协助。［7］

历次机构改革中，公安的机构和职能有增有减。公安减少的机构和职能，是基于“脱警化” 的内生要求以及行政分工与专业化的需要，比如分离出去的国家安全职能和监狱职能。公安机构新增的机构和职能则是为了社会治理和新型风险防范的需要，比如整合的交通管理的职能，以及之后新赋予的网络安全、反恐、禁毒、反邪教等职能。［8］但无论公安的机构和职能增减变化如何，基于行政一体化与整体性治理的需要，公安机关与其他机关之间必然衍生出协助、配合义务，而这都需要法治化的保障。但颇为遗憾的是，无论是程序法还是组织法对此都鲜有规定。实践层面的协作规定，又属于规范性文件，法律位阶较低。

上述遗留的同质性问题在本次机构改革过程中愈发突出。以公安机关为例，主要体现在公安机关与监察委、应急管理部门以及公安管理的移民管理机关，存在协助体制不畅、法治化程度较低的问题。

二、当前机构改革背景下公安协助配合的重点领域及问题

（一）公安与监察委协作的现状与症结

本次机构改革最大的亮点无疑是组建国家监察委员会。监察委所履行的反腐败职责，必然意味着与公安机关之间存在配合与制约的关系。从公安与监察委协作的角度去分析，《监察法》规定了公安机关应配合监察机关采取搜查、发布通缉令、限制出境、移送案件、留置等措施。实践层面，还需要公安机关在留置场所的设置和被留置人员的看护等方面也应为监察机关提供协助。［9］但正如学者所言，在目前规范的供给层面，规范监警关系的法律法规仍然供给不足或不及时。相关规定较为原则和笼统，缺少具有可操作性的实施细则。对协助程序的规定也较为匮乏，而地方监警协作的规范性文件又面临效力低、影响范围小的困境。［10］以监察留置场所为例，就存在留置场所的法律归属不清晰、监察机关对留置场所非典型性管辖权的法律困境等问题，公安机关在留置场所的安全管理甚至面临“违法”的嫌疑。［11］

在当前体制下，监察委的正常运作离不开公安机关的协助与配合。因为监察委相关职能手段的缺失，需要公安机关在自身的职权范围内予以协助。法律不可能将公安机关的职能和手段完全赋权于监察机关，毕竟监察机关不等同于国家安全机关，不是特殊性质的警察。因此，构建法治化的公安与监察委之间的协助、配合机制，弥补体制不足的缺陷，在当下就显得尤为必要。这既保障公安协助监察委履行职责于法有据，又防止走向公安过度协助与不作为两个极端。

（二）公安配合应急管理部门的不足之处

本次机构改革还有一大亮点就是新成立的应急管理部门。成立专业的应急管理部门是国家在新时代应急管理的需要。公安机关将消防职能划拨给应急管理部门，也是机构改革的必然。这有效地解决了应急管理碎片化以及应急救援队伍建设职业化程度较低等问题。［12］

但随之带来的问题也很明显，公安和应急管理部门在消防领域的事项究竟应该如何分工和协作。虽然《消防法》刚修改，将原来由公安承担的消防职能交由应急管理部门承担，但是还保留了公安派出所的日常消防监督检查和开展消防宣传教育职能，《消防法》中部分行政处罚权（主要是行政拘留）仍由公安机关具体实施。①《中华人民共和国消防法》（2019年）。这意味着公安机关并没有完全从消防事务中抽身，仍然承担着一定的消防职能。紧急状态的处置离不开公安机关的参与，［13］应急管理也不例外，公安机关与应急管理部门之间始终存在着高度关联的协助与配合关系。不过，具体的实施办法还是空白，需要国务院层面的行政法规予以完善。

虽然由应急管理部门主要承担应急管理事务，但是为了避免公安等行政机关的消极依赖性，［14］划入、划出职责的部门要主动衔接，加强协作，防止工作断档、推诿扯皮、不作为、乱作为，切实保障公民、法人和其他组织的合法权益。②《国务院关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定》（国发〔2018〕17号）。细化、法定化协助配合机制，无论是正式的程序性立法，还是非正式的磋商、沟通和订立行政协议，都亟待完善。

（三）公安管理的移民管理机关存在的协调机制困境

本次公安机构改革中引发公众关注的一个焦点就是新成立的国家移民管理局。改革方案中提出：为加强对移民及出入境管理的统筹协调，更好形成移民管理工作合力，将公安部的出入境管理、边防检查职责整合，建立健全签证管理协调机制，组建国家移民管理局，加挂中华人民共和国出入境管理局牌子，由公安部管理。①中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》（2018年3月21日）。组建由公安部管理的国家移民管理局，旨在解决我国移民管理职能分散的问题。［15］

不过当前移民管理的协调问题仍然比较突出，例如建立健全签证管理协调机制，牵头协调“三非”外国人治理和非法移民遣返，其他统筹协调各涉事辅助部门业务，［16］都需要法治保驾护航。尽管国家移民体系的管理机构进行了整合，但整合中也存在诸多法律限制和未知数，无法完全代替协调。［17］移民管理机关的协调，不仅涉及公安机关与其他行政机关，如外交部门、教育部门等对外的协调，还涉及内部合并的出入境部门与边防机关之间的协调，这都需要不断完善法治规则。

三、机制建构方案的法治化

（一）重要前提：明确机构的法定职责

职能和机构作为行政体制改革的内在和外在结构性要素，前者是后者的内核，后者是前者的载体。［18］机构改革之后，只有明确机构的法定职责，才能更好地完成机构设立所要实现的行政任务。②从内在逻辑上讲，机构改革遵循着行政任务决定行政组织的原理。参见戢浩飞：《机构改革的理论逻辑与实践探讨——基于行政职能的分析视角》，载《学术论坛》2019年第1期，第125页。然而当前之所以造成权责交叉、职能不清的原因，很大程度上就是源于机构法定职责的不明确。这需要通过法律规范的修改与权力清单的建立和完善来共同解决。

一是法律规范的修改。机关法定职责归属的最终依据是法律规范，法律规范的修改也是机构改革的重要内容。［19］全国人大和国务院分别出台了文件，调整机构改革涉及变动的法律、行政法规，③《全国人民代表大会常务委员会关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》（2018年4月27日通过）；《国务院关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定》（国发〔2018〕17号）。应当说是具有前瞻性的。除了法律、行政法规以外，各部门的行政规章以及相关的规范性文件也应当及时更正。［20］对于机构改革后机关的法定职责，在相关的法律规范中应当有明确的表述。进一步来看，涉及到协助、配合的机关的职责也尽可能在法律中予以概括性规定，从而能够确保机关之间的协助配合于法有据。

二是权力清单的建立与完善。不可否认的是，法律对机关职责的定义可能是抽象的，囿于法律条文的限制，也不可能完全阐释。这就需要权力清单将不确定法律概念的内涵和外延尽可能具体化。比如新成立的移民管理机关，究竟有哪些具体的法定职责，就需要权力清单进行详细的规定。同时，已有权力清单的机关，必须要根据法律规范的调整，完善自身的权力清单，例如公安机关原来承担的诸多消防职责，应当从权力清单中删除，避免越界处理。通过权力清单将机关的法定职责进一步细化，从而提高效能、优化服务，［21］为构建法治化的协助配合机制奠定基础。

（二）关键核心：出台行政协助的程序立法

机关之间的协助配合机制在实践中纷繁复杂，形态多样。如此庞杂的协助配合机制，究竟如何进行规范？ 什么情形应该适用哪一种机制，目前并没有统一的标准。因此，解决协助配合问题的最好方法是出台专门的行政协助的程序立法，对协助机制加以规范。

值得一提的是，我国台湾地区就通过机关间订立“职务联系办法”来解决机关之间的相互协调问题，避免任务过重以及浪费行政资源。①许义宝：《论移民行政、警察与海巡机关间之法定任务与管辖关系》，载《警学丛刊》2008年第1期，第24页。异曲同工的是，关于监警协作机制，我国大陆地区也有学者提出制定监察程序法，形成高效完备的协助配合机制。［22］在笔者看来，出台行政协助的程序立法可以分为两步走：第一步是密切配合的机关之间可以联合发布行政协助的规章，对于两者之间的管辖权限、法律适用、协助配合的情形、具体程序、组织方式、争议纠纷的解决机制等重要方面加以规定。如果时机成熟，国务院层面可以出台更高位阶的行政法规予以调适。第二步是在统一出台的行政程序法中，专设一章对机关之间的协助与配合加以明文规定，通过行政程序立法确立相关制度。［23］前者是提供具体的程序规则，便于机关之间协助配合机制的实施。后者则是提供高位阶的法律保障，促进依法行政。

（三）灵活补充：非正式规则运用

不同于程序性立法的正式性，通过磋商沟通、订立公务协助协议等都属于非正式的协助配合机制。之所以称之为是非正式的规则，因为只要在法律规定的范围内，基于机关双方的共同意思表示即可完成，无需受到立法程序的约束，较为灵活方便。此外，上述方式可以更为详细地规定协助配合机制，且能够及时修改和回应实践发展的需要。

具体而言，磋商沟通体现为机关之间就协助配合问题的商谈。一般来说，机关之间通过磋商可自行解决争议，协商未成的可由上级机关介入，帮助达成一致意见。②叶必丰：《区域合作的现有法律依据研究》，载《现代法学》2016年第2期，第38页。磋商可以分为自由选择的磋商以及强制性的磋商，［24］但作为非正式规则的运用，本文这里主要讨论的是可选择性的磋商，即使对机关之间相互征求意见，并非是强制性的，只是为了更好地促进行政目标的实现。订立公务协助协议，也是当前机关之间协助配合、开展广泛合作的一种方式。这些行政协议一般都是由机关之间自愿协商的，以促进其法定职责的履行，通常无法强制执行，也无法被法院审查。行政协议通常包括缔结、批准、效力、履行和纠纷解决等内容，③何渊：《区域性行政协议研究》，法律出版社2009年版，第2页、第3页。其在某种程度上是弥补组织法对机关横向关系规定上的不足而发展起来的一种机制，不仅对缔约机关而且对辖区内公众都具有拘束力，而且是当前共同行政行为的重要依据。［25］此外，还可以通过订立公务委托协议实现横向管辖权的委托，加强机关之间的协同合作。［26］以当前新设立的移民管理机关为例，由于许多管理和协调事项还在实践摸索，直接通过程序立法的条件还不具备，就可以考虑通过磋商沟通、订立公务协助协议的方式来规定协助配合机制，从而方便移民事项的有效管理。

（四）重要保障：组织层面的议事协调机构的设立与监督问责

尽管我国当前组织法层面缺乏直接对于协调机构设立条件与运转的规定，但不妨碍通过行为法机制在程序法中予以规定，承担组织法功能。［27］之所以将组织层面的协调机构的设立单列出来讨论，是因为其对于协助配合机制的实施起着至关重要的保障作用。我国的议事协调机构体现为各种形式的领导小组、委员会、指挥部等，但议事协调机构设置与撤销的不规范、运行方式过于随意、监督制约机制不健全等弊端也很突出。［28］为此就有学者提出，通过行政联席会议的组织方式逐步替代领导小组等形式，发挥协调的作用。［29］笔者认为，通过定期召开行政联席会议是当前议事协调机构设立的可取方式。一方面可避免滥设正式的领导小组等议事协调机构所带来的组织资源的浪费，另一方面又能通过上级机关参与行政联席会议起到协调作用，作为横向协助配合机制的一种有益补充。以公安机关为例，就可以通过行政联席会议的组织方式，与监察委、应急管理部门协调有关事项，在会议上共享信息资源，签署行政协议，加强案件沟通和移送机制的完善。分管的政府副职领导可以列席会议，对于棘手的事项进行协调，最终达成一致意见。

此外，在我国当前缺乏通过司法诉讼程序解决机关之间权限纠纷机制的情况下，作为议事协调性质的行政联席会议，可以承担监督机关履行协助配合义务的职责。乃至于可以进一步探索，在行政联席会议上对于不积极履行协助义务的机关和人员进行问责，对直接责任人员予以政务处分，最终形成会议记录予以备案。

（五）激励机制：将行政协助纳入绩效考核

目前主要强调机关之间不配合的行政问责和政务处分，却忽视了积极协助配合的激励作用，笔者认为这是存在问题的。应当激励与问责并行，共同发挥机制的作用。行政机关除了依法行政之外，绩效考核亦为策动行政人员的重要机制。从过去各机关行政考核经验可知，无论是预算的执行率、公文的处理时效，还是形态礼仪、沟通能力等，一旦列入评核项目，各行政机关均会戮力执行，以达评核标准。美国《政府绩效维新法案》就将跨机关的协助合作纳入考核指标。我国台湾地区也将行政协助合作纳入各行政机关的评核项目，以强化行政机关与人员对行政协力合作的重视。［30］由美国和我国台湾地区的经验可知，将行政协助纳入绩效考核确实能够起到激励作用。

在笔者看来，可以将行政协助的工作效果作为《公务员法》中“工作实绩”考核的体现，与公务员的薪酬调整和职务升迁相挂钩。［31］能将跨机关之间的协助合作工作做好，说明该行政人员具备较强的业务能力、沟通能力以及协调能力，实现工资调整和岗位晋升完全符合条件。［32］在当下，公安机关与监察委、应急管理部门以及管理的移民管理机关在协助配合过程中，更需要激励手段的运用。通过国务院层面专门设立的公务员绩效考核机构作为考核主体，［33］对于机构改革后公安机关与上述机关之间行政协助的情况进行绩效考核，配合出色的要按照《公务员法》等相关法律规定积极奖励，以推动激励机制的常态化、法治化。除此之外，还需要制定细化的考核方法和程序，最终实现激励的效果。

四、结论

机构改革所衍生的不同机关之间的协助义务，始终是无法回避的一个话题。无论机关之间的职责如何整合、划拨，过渡期间的职责承担，需要不同机关之间的协助、配合。即使最终改革完成，职责划拨部门与承接部门之间仍然会存在千丝万缕的联系。本文主要以此次机构改革为背景，探讨公安机关与监察机关、应急管理部门、移民管理机关之间的协助、配合关系，其实是提供一个观察的视角。实践中不同机关之间基于协作，经由同化，所摸索的协助配合机制是可贵的，但是所存在的法治化程度低的问题也是不容忽视的。通过明确法定机构的职责、出台行政协助与配合程序的立法、运用非正式规则、组织层面协调机构的设立与监督问责以及将行政协助纳入绩效考核以发挥激励作用，最终确保法治建构方案的落地。