高校学生管理法律风险及其规避——以新修订的《普通高等学校学生管理规定》实施为背景

郝淑华，秦雅楠

（沈阳师范大学 教育科学学院，辽宁 沈阳 110034）

近年来，随着依法治国的全面推进，教育法治得到了快速发展，高校学生管理也纳入了法治化、规范化的轨道。2017年2月，教育部颁布新的《普通高等学校学生管理规定》（以下简称《规定》），在原《规定》（教育部令第21号）的基础上以国家法治建设的基本精神和要求为指导，结合我国高校学生管理实践的变化与需求，对学生权利与义务、学籍管理、校园秩序与课外活动、奖励与处分、学生申诉等高校学生管理的诸多方面，作出全面的规定[1]。新《规定》在突出保障学生权益的同时，也赋予了高校学生管理的自治空间。该《规定》的施行无疑给高校学生管理提出了更高的要求，同时也是对高校学生管理能力与管理水平的挑战。如果高校不能严格依据《规定》规范行使管理权，不遵循法治精神和原则行使自治权，就会在一定程度上加大高等学校的法律风险。为此，正确认识新《规定》实施背景下高校管理可能存在的法律风险，并采取积极有效措施预防和控制风险，是当前高校学生管理法治化进程中亟待解决的问题。

一、高校学生管理法律风险的界定

“风险”一词起源于意大利，起初意指自然风险，用于指海船触礁的危险[2]。在现代社会，伴随着人类活动复杂性和深刻性的日益增强，“风险”也被赋予了社会文化和经济属性，并广泛应用于社会各领域。哲学、社会学、管理学等不同学科领域对“风险”都进行了不同的界定和解释。但不管如何，“风险”最基本的含义是“可能存在的危险”[3]，具有损失性、不确定性、客观性和可控性等特征。作为风险范畴中的法律风险，则是随着经济的快速发展和法律制度的完善，自20世纪中期起被广泛应用于企业经营管理和银行金融领域。但目前为止，学界对法律风险并没有统一的界定。21世纪初，法律风险开始成为我国企业经营管理中的专有名词，受到了高度重视，并逐步被社会各领域广泛关注和应用。尽管不同领域和行业对法律风险的界定有所不同，但却都指出了法律风险最本质的内涵，即不利的法律后果。概言之，法律风险即为行为主体因违反法律规定与要求而导致的承担不利法律后果的可能性。

基于上述分析，可以把高校学生管理法律风险界定为：在高等学校学生管理过程中，高等学校的作为或不作为违背了相关法律规定和要求，或者行为本身与学生管理相关法律规定和要求存在差异，从而承担不利的法律后果的可能性。

首先，高校学生管理相关法律规定是高校学生管理法律风险存在的前提，是判断是否存在法律风险的最基本依据。伴随依法治国的全面推进和教育法治建设的发展，法律在高校学生管理中的地位和作用越来越重要。高校学生管理法律体系的健全程度已经成为衡量高校学生管理法治化、规范化的重要标杆。法律体系的健全意味着法律规范已经触及高校学生管理的各个方面，高校学生管理的各个环节、各个方面都要受到法律规范的直接或间接的调整。正是由于法律规范的存在才决定了法律风险发生的可能。

其次，高校在学生管理中做出某种行为或不做出某种行为是引发高校学生管理法律风险的直接原因。管理与被管理关系是高等学校与学生之间最重要的法律关系，依据《教育法》和《高等教育法》等相关法律规定，高校依法对学生行使管理权。高校学生管理涉及面广，许多方面与学生切身利益直接相关。高校在学生管理中的作为或不作为，如果与高校学生管理法律规范相背离，或者其管理行为与法律规定有差异，就会引发法律风险。

最后，发生法律风险，即意味着高等学校将为自己的行为承担不利的法律后果，亦即承担相应的法律责任。从较为广泛的意义上说，高校在学生管理中的作为或不作为引发的行为目的落空、自身利益及声望受到影响等，都属于不利的法律后果。但通常而言，不利的法律后果更多情况下是指行为人应承担的法律责任。为此，在特定的语境下，法律风险和法律责任概念使用的重合度较高。由于高校法律地位的特殊性，高校与学生之间的关系比较复杂，高校在学生管理中发生的法律风险，既可能是承担行政法律责任，也可能是承担民事法律责任，情节严重时也将承担刑事法律责任。

根据高校学生管理法律风险的界定可以看出，高校学生管理法律风险从根本上说是高校违反法律规定而产生的法定后果。高校学生管理法律风险的产生根源在于有关学生管理的法律规定，即当高校管理者误读法律规定、对法律规定理解偏差或直接违反法律规定时，法律风险就可以确定；发生法律风险的直接诱因是高校管理者在管理实践中实施了违反法律规定的某一具体管理行为，即高校管理活动的“实然状态”与法律规定的“应然状态”存在差异，背离了法律要求；发生法律风险的直接后果是高校将承担一定的法律责任，即高校根据违法性质的不同可能承担的民事、行政和刑事法律责任。

随着高校学生管理制度改革的不断深入，高校学生管理的范围和方式发生了重大变化，其涉及面广，且有关法律规制也越来越完善，这就使得高校学生管理法律风险日趋复杂和广泛，高校管理者必须予以高度重视。

二、高校学生管理法律风险现状

当前，高校学生管理法治化已成为必然要求，因而高校各种学生管理行为在某种意义上都可理解为法律行为。高校学生管理范围的广泛性和管理要求的规范性，使得高校学生管理风险存在于高校学生管理的各个方面。

（一）高校学生管理依据存在的法律风险

高校实施的学生管理，其依据既包括国家制定的法律、法规、规章等规范性文件，也包括高等学校依照法定职权和法律所制定的学校章程及学生管理的具体规章制度。作为高校学生管理主要依据的法律文本及高校自身的管理制度都存在着一定的法律风险。

高校学生管理依据的法律文本主要为《教育法》《高等教育法》及《普通高等学校学生管理规定》。法律文本表述的不确定性、法律文本内容的缺失和冲突都会导致法律风险的出现。语言是“表达立法意图、立法目的和体现立法政策的一种载体”[4]，法律文本中的语言应该是严谨规范且清楚具体的。如果法律文本中的语言表述模糊不清、模棱两可，人们在使用时就容易产生歧义，当使用者依据自己的理解和判断作出决定时，就会出现不确定性的法律风险。例如，《规定》第20条，“学校应当开展学生诚信教育，以适当方式记录学生学业、学术、品行等方面的诚信信息……；对有严重失信行为……”[1]，其中文本中出现的“适当方式”“严重失信行为”的字样，就存在语言表述上的模糊性。究竟什么样的方式是“适当方式”，什么样的行为属于“严重失信行为”，《规定》并没有说清楚。而“适当”和“不适当”“严重”与“不严重”判断的标准是什么，《规定》也没有进一步说明。正因为这种文本表述不确定性的存在，高校学生管理者对规定的把握和理解会出现较大差异，导致实践中不同高校在其标准的把握上较为混乱，极易引发纠纷。当法律文本内容缺失或者同阶位法律文本的规定相互矛盾时，也会使高校学生管理者处于不确定的法律风险之中。例如，目前许多高校把全国大学英语四级考试成绩与学士学位挂钩，将通过全国大学英语四级考试作为学士学位授予必备的学术水平衡量标准。然而，这一学术认定标准在《学位条例》等现有的学位授予的法律制度中并没有明确规定，由此引发的争议也频见报端。

高校依据法律法规的授权在自主权限范围内所制定的规章制度是高校行使学生管理权的最直接的依据。高校经法律法规授权拥有办学自主权，在不受其他组织或个人非法干涉的前提下，可以依法行使自主办学、自主管理的权力。新《规定》在强调保障学生合法权益的同时，赋予了高校更多自治的空间。《规定》在很多条款中增加了具体办法并由学校规定具体的表述，授权高校自主制定学生管理诸多事项的具体规则。例如，《规定》在入学与注册管理方面明确了入学复查的内容和要求，但如何进行复查则允许高校根据自身实际自主选择复查的方式和程序。根据《规定》确定的原则，需要高校自主健全相应规制的情形涉及面广，且均与学生的切身利益直接相关。由于目前我国现有法律法规对高校自主管理权行使的边界缺乏明确的规定，如果高校制定的规定存在不合法因素，高校就可能为此承担一定的法律风险。

（二）高校学生管理程序存在的法律风险

高校学生管理程序即指高校在学生管理过程中必须遵循的方式、步骤、次序和时限。程序是规范高校学生管理权的重要手段，是高校学生管理法治化的重要前提。推进高校学生管理法治化，必然要强调对直接影响学生权益的管理行为施行严格的程序控制，即管理行为必须符合法定的程序规则和制度，任何违反管理程序的行为都是违法的管理行为。

首先，高校学生管理行为方式存在的法律风险。行为方式，即行为的方法和形式。根据程序法定的原则，高校学生管理行为必须要依据法律规定的方式做出，否则就属于程序违法，需承担相应的法律后果。例如，《规定》要求，高校在对学生给予处分或其他不利决定时，要进行调查、听取当事学生陈述、把决定告知当事学生、说明理由、听取当事学生陈述和申辩、允许救济、送达决定等。对涉及学生重大利益的处理或处分决定，还应当有提交校长办公会或专门会议讨论、事前进行合法性审查等环节和方式。对于每一具体环节和方式，高校在现实操作中也必须符合法律的规定和要求，不然都会埋下法律风险隐患。具体来说，常见的法律风险点包括：调查取证的手段、方式以及内容不合法，不能保证证据的合法有效；不能适时履行告知义务，告知的方式不合法，告知的内容不清楚全面；没有向受处分或受处理的学生说明理由，或者说明理由不充分、不具体，不能对行为的事实根据、法律依据及作出决定时所涉及的相关因素进行如实说明；没有给当事学生陈诉和申辩的机会，或对其陈诉和申辩不回应、不核查，置之不理；漠视学生申诉权利，对学生申诉不理会或简单驳回，申诉受理机构的设置以及人员配备、流程安排简单随意；遗漏送达程序，或送达方式不符合法定要求，导致送达行为无效。

其次，高校学生管理行为步骤与次序存在的法律风险。行为的步骤与次序，即行为过程的时间表现形式，包括行为方式的先后顺序。不管是简单还是复杂的学生管理行为，都必须经过若干步骤、按一定次序来完成。如果违反法定的步骤和次序，增加法律没有要求的步骤，或者减少法律明确要求必须具有的步骤，或者行为次序违反法律规定，均属于程序违法，会导致法律风险的出现。例如，《规定》要求，高校对学生作出处分或其他不利决定前，要经过告知、说明理由、听取当事人陈述和申辩程序，如果高校没有履行告知程序，或告知在决定作出之后，都可以导致作出的处分或其他处理决定因违反法定程序而被撤销。

最后，高校学生管理行为时限存在的法律风险。时限，即行为完成的时间限制。时限作为管理程序的基本要素，在保障学生合法权益方面有着不可替代的作用。如果没有时限的要求，高校实施学生管理行为可能会出现繁冗和无故拖延。《规定》对高校实施学生管理行为，特别是涉及学生权益的行为都确定了明确的时间限制。例如，《规定》明确了学生入学复查的时限、学生转专业与转学的时限、给予学生处分的时限、学生申诉申请时限、申诉受理与审查时限、申诉受理机构作出决定的时限、申诉处理决定送达的时限及学生申请救济的时限等。对于《规定》中没有明确具体时限的，高校学生管理行为也应当在合理的时限内进行。

（三）高校学生人身安全管理的法律风险

保障学生的人身安全是高校义不容辞的责任。学生的安全管理必然也是高校学生管理的重要内容。学生人身安全管理的法律风险主要集中于当学生在校发生人身伤害事故时，学校是否要承担相应的法律责任。2002年教育部颁布的《学生伤害事故处理办法》（以下简称《办法》）对学生在校伤害事故责任的归责原则、学校承担责任的具体情形及事故处理程序、要求进行了规定。但因该《办法》效力层级有限，一旦学生在校出现事故，如何认定学校的法律责任仍然是实践中的焦点问题。2010年实施的《侵权责任法》，首次以法律的形式对学校责任问题作出了规定，明确了过错责任原则是学校事故责任认定的主要归责原则。为此，学生人身安全管理的法律风险在于学校具有过错。而确定学校过错的标准就在于学校是否依据法律规定的教育、管理、保护的职责，尽到了合理的、谨慎的注意义务。如果学校没有按照法律的要求尽到注意义务，且不存在不可预见、不可避免等免责情形，就可以认定学校有过错，并据此承担相应的法律责任。

三、高校学生管理法律风险规避策略

高校学生管理中存在诸多法律风险，如果不加以高度重视势必会引发高校与学生之间的法律纠纷，高校可能会以被告的身份和学生对簿公堂。近几年，学生状告母校案件频繁出现，引发了全社会的高度关注。2015年，轰动全国的“于艳茹诉北京大学撤销博士学位案”[5]，也将全国一流学府北京大学推上了舆论的风口浪尖。为此，采取有效措施避免高校学生管理中的法律法风险是当前高校学生管理面临的重要任务。

（一）健全高校学生管理的法律体系

建立健全的高校学生管理法律体系是高校学生管理法治化的制度保障。应该看到，目前我国高校学生管理的法律体系建设已经取得了显著成就，形成了以《宪法》为统帅、以《教育法》为基准、以《学位条例》《高等教育法》专门法律为核心、以多部教育行政法规和规章为具体执行依据的法律规范体系。2017年新修订的《规定》，为高校学生管理法治建设提供了较为充分的依据。但不可否认的是，该《规定》属于部门规章，其效力等级有限。为此，就当前我国高校学生管理的现实需要而言，仍需加快步伐完善高校学生管理的相关立法，为高校学生管理提供有力的法律支撑。

首先，应当加强较高位阶的相关法律法规建设。一方面，当前应尽快修订《学位条例》，出台与高校学生管理密切相关的《学位法》《考试法》《学校法》《校园安全法》等单行法律，以法律的形式对高校管理涉及的实体和程序相关问题作出规定；另一方面，以行政法规的形式对高校校规校纪制定权限与规则，即对高校学生管理涉及的招生、学籍管理、奖励与处分、学生申诉等与学生利益直接相关的重要事项作出规定。

其次，对现有不同层次的有关高校学生管理的法律法规，应遵循法律规范统一性原则进行清理、整合，同时对表述空泛模糊、不具有可操作性的条款进行修订和补充，使内容不断完善[6]，从而进一步提高法律的确定力和指引作用。

（二）加强校规校纪合法性建设

高校自主制定的校规校纪是高校学生管理法律风险防范的重中之重。高校依据国家法律法规授权在各自的权限范围内依据自身的实际情况和办学特色制定的校规校纪是高校自治权的充分体现，其更具有针对性和可操作性，同时又具有较强的专业性和创制性。毋庸置疑的是，高校有关学生管理的任何规定都不能与国家法律法规和规章相抵触，不能超越法律的边界。一旦校规校纪超出或违反法律规定，势必会引发法律风险。为此，加强校规校纪合法性建设至关重要。

首先，高校制定校规校纪必须要严格遵循法律优先、法律保留原则。法律优先，即要求高校校规校纪必须受法律约束，不得与法律相抵触；法律保留原则，即要求对于涉及学生重大利益的事项留由法律去规定，以保护学生合法权益的实现。

其次，重视校规校纪制定中学生的主体作用。学生是校规校纪的遵行者，让学生主动参与到校规校纪的制定过程中，充分尊重学生话语权，广泛听取他们的意见，既体现了法治的精神和要求，同时也能避免学生在被动情况下对校规校纪的消极对抗。

最后，强化对校规校纪合法性的审查。高校校规校纪的制定要经过立项、调研、起草、论证、审查、审批和发布等几个阶段。其中对校规校纪的合法性审查尤为重要。这种把关审查，一是可以由高校内部校长办公会议、校长授权的专门会议或者学校设立的专门政策法治机构进行审查；二是委托校外法治专门机构或人员进行审查；三是严格执行报主管教育行政部门备案制度。通过审查及时发现并修正校规校纪规定中存在纰漏或不符合法律要求的内容，能够切实保证校规校纪的合法性和适用性。

（三）积极推动高校建立专门法律事务机构

建立专门法律事务机构是高校学生管理法治化的必然要求。在法治背景下，科学防范和妥善应对高校学生管理法律风险，需要有专业的组织机构提供支持和保障。2016年教育部颁布的《依法治教实施纲要》中，也明确要求“高等学校要有机构专门负责法律事务和依法治理工作”[7]。高校法律事务机构的组成人员应是高校内部具有丰富管理经验和专业法律知识的工作人员，根据需要也可聘请专业的法律顾问参与其中。高校在发展运行中的全部涉法事务，可由法律事务机构参与完成。在高校学生管理风险防范方面，法律事务机构将发挥极其重要的作用。法律事务机构依其不可替代的专业优势可以完成以下职责：协助学校全面贯彻高校学生管理的法律法规，指导制定校规校纪，负责对校规校纪进行规范性和合法性审查，并监督执行；指导和监督高校管理者日常学生管理行为，发现问题及时提出预警，并予以纠正；参加与学生管理相关的重大事项的讨论，并提出法律意见；处理校内各种法律纠纷及涉诉案件；对教职工和学生进行法治宣传教育和专题培训；其他涉法事务的处理。高校法律事务专门机构的成立将改变学校以往只能被动应对法律风险的工作模式，有利于高校积极预防并妥善化解和处理法律风险。

（四）提升高校学生管理者运用法治思维和法治方式的能力

高校学生管理者是校规校纪的具体执行者，是学生管理的一线人员，直接处理各种学生事务。他们的管理理念、管理方式和管理手段与高校学生管理法律风险的发生存在最直接的关系。如果高校学生管理者对高校法治环境的变化缺乏认知，自身法律意识薄弱，工作依然采用传统的惯性思维和管理模式，必然会引发法律风险。为此，提升高校学生管理者运用法治思维和法治方式的能力是预防高校学生管理法律风险的关键和基础。在高校学生管理中运用法治思维和法治方式，即要求高校学生管理者能够将法治理念和法治要求贯穿于全部学生管理工作中，学会运用法律去认识、分析和解决学生管理工作中的问题；在行使学生管理权时能够做到依据合法、遵守程序、注重理性、明晰责任、恪守诚信。当然，法治思维的培养和法治能力的提升并非一蹴而就，高校应结合高等教育法治建设的实际和学校发展的需要，将法律知识讲座、专题研讨、案例剖析、深入法治实践、参观学习等多种活动，作为学校学生管理队伍建设的常态化工作抓实抓好。在加强对现有管理人员培养和培训的同时，高校还应当注重把具有专业法律知识人员吸纳到学生管理队伍中，尤其是要发挥具有教育法律专业知识人员在学生管理中的重要作用。

总之，正确认识高校学生管理中的法律风险，并采取积极有效措施防控风险的发生，将是高等学校法治建设中的长期任务。这不仅有利于保障高等教育受教育者的合法权益，同时对维护高等教育的形象和声誉、促进高等教育和谐稳定发展也具有重要的战略意义。