法治视域下中国特色新型智库建设的思考

王旭伟，高迩瑞

（沈阳师范大学 法学院，辽宁 沈阳 110034）

智库在促进当前社会发展中发挥着越来越重要的作用，正如习近平所强调：“要从推动科学决策、民主决策，推进国家治理体系和治理能力现代化、增强国家软实力的战略高度，把中国特色新型智库建设作为一项重大而紧迫的任务切实抓好。”[1]这表明党和国家高度重视智库建设，将构建中国特色新型智库上升为重要的国家战略，智库发展正面临着良好机遇和广阔空间。过去几年间，中国特色新型智库呈现出多元化趋势，其规模、数量、质量等都有了较大发展，但由于受发展阶段等因素的影响，目前智库建设仍面临很多亟待解决的法律问题，突出表现在智库参与决策的制度性障碍还没有得到根本解决、智库的法律地位尚缺乏明确的界定等。纵观世界各国智库发展历史，共性的成功经验在于通过法治手段建立了与现代智库特征相适应的法治体系，使现代智库成为国家治理体系的重要组成部分，拥有传统智库不能比拟的公信力、影响力和社会需求。

一、公众参与权是建设中国特色新型智库的法律依据

推动中国特色新型智库的建设必须给予其管理和发展以充足的法律依据和制度支撑。在社会治理的语境下，“全能政府”的形象已经被解构，社会治理的真谛就是利益相关的各方通过多元的互动和协调实现共治、善治和良治的过程①治理理论兴起于20世纪90年代，其中最负盛名的就是以奥斯特罗姆为代表的制度分析学派所提出的多中心治理理论，其核心观点就是并非只有政府一个主体参与社会公共事务，非政府组织、私人机构及公民等也都是社会公共事务的参与者、决策者，他们与政府之间可以多种形式共同行使主体权力。这一理论的提出，丰富了政府进行改革的视角，推动了公共管理理论与实践的进一步发展。。公众参与权是公众及其代表根据国家法律赋予的权利和义务来参与管理国家的一项基本原则，也可称为公共事务参与权。我国宪法总则第二条规定，人民享有管理国家事务的权力。公众参与既是立法民主性的直接体现，也是立法科学性的重要保证。

民主决策需要集思广益与集中民智。通常情况下，公众更多是通过参加各种社会组织来参与公共决策。智库作为政治民主化进程中重要的形式，是人民参与管理国家事务、管理经济和文化事业的一种重要社会组织，是实现政府与公众等社会治理主体之间良性互动、有机结合的平台，是民主决策的有效落实。

智库作为社会中思想的创造主体和国家决策的咨询主体，在公众与决策者之间架起沟通桥梁，能够通过各种途径和形式倾听民意民声，以人民群众最关心的突出问题和破解影响经济社会发展的难题为切入点，开展战略性问题和前沿性问题研究，更好地将公众思路建议传递给党和政府。公众与政府通过智库搭建的平台进行沟通，其对重大公共决策结果所产生的积极作用至少包含了以下两项效果：一是使决策结果贴近和反映民意。在制定重大公共决策的过程中，智库把从公众处获取的其对政策的利益诉求和相关建议反馈至决策中，从而提高决策出台后的公众支持度和认可度，避免决策在实施过程中可能遭遇到的反对与抗议。二是提升决策的公正性、正当性和科学性，防止“随意决策”“经验决策”和“个人决策”，纠正决策结果中可能出现的行政专断。可见，智库有助于公众在当代社会实现有效的参与与表达，对推动当代民主政治建设具有重要意义。

二、全面推进依法治国是建设中国特色新型智库的法治使命

依法治国就是依照宪法和法律来治理国家。智库推进全面依法治国主要体现在智库保障政府科学决策、民主决策和依法决策三个维度。

在科学决策维度上，智库可以保障决策的科学性。大数据时代来临之后，决策者面临着数据信息规模大、结构复杂及变化速度快等新困难。如果要求决策者在决策过程中完全掌握并处理各行各业系统化、专业化的信息，并对影响决策的诸多因素加以考量，是一项难度极大的任务。然而，现代政府的决策价值体现在其提供公共服务的能力上。信息是作决策的依据，科学的公共政策和决议必须以丰富而翔实的数据信息作为支撑。这种信息传导的快速性、分散性与决策能力的滞后性、不完全性很容易形成非对称矛盾。因此，决策者需要自身之外的智力支持以降低决策失误、提高决策效率就成为一种必然，而智库的核心活动就是为决策者提供智力支持，以科学咨询支撑政府的科学决策。在决策的制定阶段，智库通过对数据源的收集与挖掘，从系统整体的角度分析和预测决策目标，将具有前瞻性的研究成果转化为政府决策；在决策的执行和评估阶段，智库能够有效地跟踪收集反馈信息，监控决策方案的实施情况，并对决策进行必要的调整和修改，以检验决策的适用性和有效性，实现政府决策科学性、正确性和有效性的目的。

在民主决策维度上，智库可以保障决策的民主性，夯实科学决策的群众基础。民主是人民在对事关自己切身利益的事务进行决策时享有尽可能大的自主权利。民主决策一方面是指采纳群众的意见，另一方面则是指按照民主的程序进行决策[2]。民意通过多元开放的途径输入政治决策系统，进而转化为回应民意并行之有效的政策，是政治发展的最终落脚点。智库作为政治民主化进程中重要的形式，是人民参与管理国家的重要渠道，有助于决策的制定、执行和检验都能够依靠群众的力量创造性地实现决策目标。另外，由于行政机关的公权力容易被滥用，智库可以通过参与行政机关决策、对其进行社会满意度调查、发表相关意见、举办相关听证会等方式进行监督和制约，有效地发挥遏制公权力的滥用，从而能够真正实现“国家的一切权力属于人民”这一民主政治的基本原则。

在依法决策维度上，智库可以保障决策的合法性。全面建成小康社会面临很多重大决策，要真正实现决策科学化就必须使决策机制具有法治保障。第一，公平正义是社会主义法治的基本价值取向和重要追求，公共决策必须紧紧围绕保障和促进社会公平正义来进行①正义被认为是人类精神的某种态度、一种公平的意愿及一种承认他人的要求和考虑的意愿。正义的雇主愿意考虑其雇员的合理要求；正义的法官会决意在一起诉讼案中避免对一方当事人产生偏袒和偏见；正义的立法者愿意关注他根据义务应当代表所有个人和群体的利益。。习近平指出，“公平正义是我们党追求的一个非常崇高的价值，全心全意为人民服务的宗旨决定了我们必须追求公平正义，保护人民权益、伸张正义。”[3]在维护公平正义方面，智库作为一种相对独立的、稳定的、非营利的公共政策研究机构，运用科学的研究方法对公共政策问题进行挖掘和探究，能够保证决策照顾到绝大多数公众的利益，使决策符合民意，最大限度地实现社会公平。第二，制定重大决策必须具有合法性、合规性的审查程序。《国务院工作规则》指出，国务院及各部门要完善行政决策程序规则，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序，对因滥用决策权或失职渎职等导致重大决策出错的，必须依法追责、依法倒查。第三，重大决策实施应当有合理的评估，对不符合法律要求的决策应当及时予以修改，所以必须要依法建立合理的评估制度。智库作为拥有专业知识沉淀的独立于政府之外的第三方组织，可以更为客观地对政府政策进行评估，还可以结合社会各界对新实施政策的反馈进行修正，促进决策的科学性和严谨性。

三、以法治思维推进中国特色新型智库建设的发展

智库的发展离不开法治进程不断深入这一背景，法治理念与法治手段的运用应集中体现在创新和优化智库外部治理和内部治理两个层面①“治理”和“管理”概念是必须区分开的。体制机制上的问题，如战略规划、规章制度等属于治理范畴。如湖北省明确的11家省级新型智库，就是湖北实施智库治理的一种体制，智库治理主体是湖北省委宣传部理论处。“治理”理论源于西方学界，本意是强调各方利益主体的自主自治而不是政府的权威，政府的责任和能力主要体现在对各种自主自治行为加以有效的引导和监管。国内社会治理相关研究的分析框架大致有两种：一种理解是西方“治理”理论在社会领域的应用，强调多元主体通过一种自主的协调机制来实现治理；另一种理解是党委政府在社会领域的“治国理政”行为，是在坚持党的全面领导前提下，实现政府行政权力和公共服务向社会和基层的有效延伸。智库治理在实践中其实是二者以外部治理和内部治理两个层面的方式耦合在一起。。外部治理解决的是机制的畅通衔接，即如何通过优化智库发展的外部环境以促进智库体系嵌入政策网络；内部治理解决的则是智库的自我发展，即如何通过自我管理以激发智库体系的最大效能。

（一）推动智库设立制度法治化

1.明确政府主导型智库的法人地位

就中国目前的状况来看，政府主导型智库还是中国智库力量的主力，它们是中国最主要的决策支持机构，也是当前中国智库最普遍的存在形式[4]。这种政府主导型智库与政府有着密切关联，一方面从属于行政部门的距离优势使其能便捷地将社会公众信息和政策研究成果传导给公共决策层，实现公共政策制定的科学化、社会公正利益的合理合法化[5]；另一方面，这种治理机制已经严重滞后于智库发展的需要。由于智库在政治属性、财政上有着很强的政治依赖感，一定程度上会影响智库的独立性，使其不能在智库应有层面上发挥出思想和知识生产的作用，降低了智库的影响力和对外活跃度。

为了避免政府主导型智库沦为政府资源俘获的对象，应设计政府和智库之间相对对等的约束条件，在坚持智库建设正确的政治方向基础上，充分保障智库本身的独立性，使智库拥有独立进行研究和独立建言献策的环境，并具有独立承担法律责任的能力。一是建议有关部门根据《民法总则》第三章有关“法人”或第四章有关“非法人组织”的最新规定，改革管理架构，尽快改造传统的“自上而下”的科层制为体制更加灵活的“网格化”的民主制、竞争制，赋予政府主导型智库以法人身份，在组织上保证其能够不受行政干扰而独立运营，夯实我国智库健康发展的法律基础。二是国家机关作为智库服务的受益者，应当尊重智库所具有的独立地位和自治权，着眼于智库建设本身，约束不合理干预，保障智库的研究独立性，使智库能在一个相对轻松和独立的环境下发挥作用。三是智库本身也应培养独立意识，保持独立的价值判断和学术追求，增强研究人员的独立性和自主性，在专业的基础上开展科学、合法的研究并得出结论。

2.改进社会智库的法律主体资格获取模式

社会智库是中国特色新型智库的重要组成部分，但从总体上看我国社会智库还处于起步和探索阶段。在智库体系发育较为健全的社会，社会智库的作用恰恰在于突破信息在行政体系内部自我循环的弊端，将更大范围的精英的见识和普通民众的意见导入各项决策过程之中[6]。当前，尽管我国智库已呈现出多元化发展的趋势，并具有互补的潜在优势，但政府与体制外智库的联系并不紧密，大部分社会智库不了解政府具体的政策需求。

从现行法律制度设计来看，我国对社会智库实行民政部门和业务主管单位双重负责的管理体制。但在现实当中，社会智库往往难以寻找到挂靠部门对其进行业务指导，因而无法在民政部门进行注册取得独立法人资格，这种情形被俞可平描述为“宏观鼓励与微观约束并存”。这样的登记注册标准导致社会智库的主体管理体制滞后，社会智库难以参与决策，对政策的影响力十分有限。为激发社会智库的活力和效能，应抓住国家政策顶层设计的契机及简政放权向纵深推进的部署，适时修改有关规定，并以法律的形式加以固化和规范。一是在现有法律框架内改进社会智库登记注册的管理模式，对符合社会需要具备一定研究实力、资金来源可靠稳定的社会研究机构，采取“轻准入审批、重事后监管”的备案式或登记式的主体资格获取模式[7]。对于此，可以借鉴国外智库管理的成熟经验，建立智库目录或者认证体系，为政府寻求智力支持提供参考信息。二是加快推动有关基本法律法规的起草与制定工作，尤其要完善《基金会管理条例》《中国特色新型智库发展管理条例》，明确社会智库的权利、义务和责任范围。三是在社会智库的信息获取、资金来源等制度方面应有相应的法律支撑，建立并优化社会智库的激励机制，搭建公平的竞争平台，形成让社会智库参与政府决策的常态机制。

（二）推动智库成果需求制度法治化

1.补充和完善公共决策咨询法律法规

在现实决策中，不经过或表面上经过决策咨询而实际上只是走过场的现象时有发生。这种现象发生的一个主要原因就在于决策咨询方面的法律界定、法律法规及相应制度缺失，因此还不能在决策上用政策与法律手段强制实行先咨询后决策的程序和事关决策者利害关系的责任制度[8]，从而使大部分领导干部对智库的重要性认识不够，缺乏咨询智库的意愿和能力，导致对智库产品的需求不足，成为影响智库发展壮大的关键障碍。2017年，国务院法制办出台的《重大行政决策程序暂行条例》，在决策民主化方面更多关注的是公众参与和专家个体的参政议政，而对从事专门政策研究智库的功能定位、运作模式、参政渠道、保障机制、考核评价未做出具体规定，立法思路有一定局限性。另外，党和政府对政府内智库提供决策咨询服务形成路径依赖，相对于缺乏竞争性的政府外智库决策咨询服务，非竞争性的党和政府决策咨询供给体制制约了党和政府对外部新型智库决策咨询的需求，党和政府的决策咨询服务需求不能有效释放。正因为如此，双方合作在很大程度上取决于主要负责人的兴趣与偏好，难以形成长效合作机制。

因此，中国特色新型智库要真正成为国家软实力，除了搭建多元政策思想产品的展示和交流平台，更为重要的是通过法律手段进一步对其外部大环境进行完善，畅通供需双方之间的交换渠道，使整个供需对接关系具备竞争性购买、公开招标、签订合同、服务评估的市场机制。一是借鉴国外智库建设、管理、运行的有益经验，健全决策机制和程序，建立决策问责和纠错制度，把智库建设作为推进科学执政、依法行政、增强政府公信力的重要内容，能够促进智库有效地嵌入政策研究或决策系统。二是建立政府部门与智库之间的信息互通制度，通过公共决策咨询招标和采纳制度，形成智库与政府之间的沟通机制[9]。三是建立决策后政策实施的评估和调整机制，运用科学、系统、规范的评价方法对决策执行后的效果作出综合评定，并将评估报告在符合法律规定的情况下向社会公众公开。

2.补充和完善政府购买智库服务法律法规

政府购买决策咨询服务是一种全新的制度方式。政府作为委托人公开进行招标，让具备资质的各类智库参与竞争，然后公开透明地选择符合要求的智库承接购买项目，并聘请第三方评估机构对购买行为进行全程监管与督导。在整个过程中，政府与智库之间以市场契约和法律关系替代了权力等级关系，这是一种“政府出资、竞争购买、契约管理、评估兑现”的供给方式，也是保障智库积极发挥其社会职能的制度安排[10]。目前，政府购买智库服务还缺乏相关法律法规支持。《政府采购法》并没有将决策咨询服务纳入采购范围，在实际执行中一般把决策咨询服务作为其他服务进行采购，缺乏明确的制度保障和规范化的监督管理，尤其是购买社会智库决策咨询服务的制度规范尚未完全建立，使社会智库不能很好地嵌入决策咨询系统中。

建立常态化、制度化的政府购买决策咨询服务制度，需要出台相关法律法规，形成有中国特色的政府购买决策咨询服务的法律制度。一是补充和完善《政府采购法》，以立法的形式将智库提供的决策咨询服务纳入政府采购范围和政府购买服务指导性目录，明确政府购买决策咨询服务的主体、范围、程序和责任，这样可以有效地避免决策咨询服务购买和供给的不确定性和随意性，保障决策咨询服务的质量；二是推进合同制购买，在合同中明确购买双方的义务、权利、责任等内容，将委托—代理的关系贯穿到合同实施的各个环节；三是政府要遵循公开透明的招标过程，积极引导各类智库在市场中展开公平竞争，并要对政府购买智库服务的操作流程予以规范，重点确立购买服务的范围、招投标机制、合同签订机制、监督检查机制和成果验收机制等管理机制。

（三）推动相关配套制度法治化

良法是善治的前提，有法可依是依法治国的基础和前提。开展涉及税务、财政、信息公开、成果转化、监管等相关领域的立法衔接与修法工作，以健全的配套法律作为依托，为智库咨政活动提供明晰的规则和指引，能够有效提高智库参与公共决策的业务能力和承接能力。

1.补充和完善针对智库资金来源的法律制度

研究资金是智库发展的物质基础和前提，资金多元化是智库独立性、公信力、高质量的基本保证。规范智库资金来源的法治环境，对智库在研究中保持独立性非常重要。例如，美国的布鲁金斯学会，其营业收入中74%来自公司、个人或基金会捐赠，7%来自出版物收入，只有4%来自于政府资助，因此该学会对市场变化极为敏感，所有的研究也必须紧紧贴合实际[11]。目前，我国应鼓励企业和民众向智库进行公益捐赠，而且让此种捐赠有法可依。

2.补充和完善针对智库财政税收的法律制度

作为非营利组织，对智库给予税收减免扶持是国际通行的做法，我国目前尚无对非营利组织的专门税收法律制度。为培育智库发展所需要的良好政策环境，我国应该将智库作为单独的一类组织，对其公益性质进行审核后，在税收优惠上予以倾斜，对智库从事宗旨内活动（列入非营利活动）取得的收入均给予各种税费减免。

3.补充和完善政府信息公开法律制度

公共政策研究需要大量的相关信息与数据，信息公开能够为高水平的政策研究提供分析基础。政府应出台相关法律，提升信息公开制度的适用性和约束力，健全政府信息公开制度与《保密法》《档案法》等法律的衔接，为智库所需要的信息提供一站式服务。

4.补充和完善智库成果转化法律制度

作为智库建设最重要的一环，智库成果转化为有效社会公共决策的力度和范围的大小，是衡量智库成果质量高低的重要标准，也是塑造智库品牌影响力的重要手段。目前，关于智库成果市场转化方面的规范处于总体缺位及己有规范缺乏可操作性的状态。对于补充和完善智库成果转化法律制度，一是可以单独立法，出台《智库成果市场转化法》；二是采用分散式规定，将分散于不同规范性文件中关于智库成果市场转化的规定构造为一个体系化的方案。

5.补充和完善智库监管法律制度

政府对智库独立性的支持，并不意味着智库可以自由放任地发展。就连极力推崇自发秩序的西方自由主义政治学家哈耶克也理性地指出，如果政府不进行权力规制，那么任何制度都不可能得到合理的维护。一是制定智库主体必须遵守的行业规范，对于各类智库要有准则衡量其行为是否得当；二是加快制定智库发展标准，确保高质量智库按普遍标准达到自身远景发展目标；三是引入智库发展监督机制，进行智库行业的常态化监督，查处学术剽窃、观点剽窃、数据作假等学术不端行为，实现该领域的纠偏功能；四是为预防舆论失控，通过法律规定，对于某些研究领域只能在内部生产、传播。另外，寻求政府之外的智库监管力量和监管渠道非常必要，将公众纳入监管主体能够扩大政府的监督力量。

（四）推动智库内部治理制度法治化

加强智库的内部机制和能力建设，应根据智库的职能特性、筹资方式与运行特点，推进统筹部署与分类施策相结合，持续细化内部治理的制度设计与政策运行框架[12]，具体举措如下。

1.组建符合智库发展需要的治理结构①所谓治理结构，是为了达到组织治理的目的而设计的组织架构，主要由权力机构、执行机构、监督机构等部分组成，形成各自独立、权责明确、协调运转、相互制衡的高效的体制和机制，强调的是法人利益制衡机制的构建。详见邓国胜《社会智库的独特价值与作用——〈关于社会智库健康发展的若干意见〉解读》一文（《学会》2017年第11期）。

只有明晰智库的运行理念，明确划分智库的内部构成部门，确定各构成部门的工作职责，才能有效提升智库的运行效率，保证智库组织管理机制的科学性、有效性。董事会、咨询委员会和执行机构应成为智库的核心部门，彼此间既权限明确，分别负责决策、咨询与执行三个核心功能，又协同配合，共同发挥对智库建设工作的总体协调与综合管理职能。

2.完善智库运行管理机制

智库想要提高决策咨询能力。发挥其应有的智库作用就必须制定相关规章，包括智库研究体制改革、创新人才管理、经费管理、成果评价及应用转化机制等规章，用以管理和规范智库及其相关人员的行为。

3.创新人事管理制度和人才培育方式

智库的形成和发展关键都在于人才。如果说智库是连接专业知识和公共政策的纽带，那么智库专家就是编织这条纽带的人，这条纽带是否能真正起到桥梁中介作用，就得依靠智库专家的专业知识与能力。因此，要真正建成高水平、竞争力强的智库，必须把加强核心人才资源的管理作为重点。

4.建立完善的成果管理机制

从成果的内部管理来说，智库要从创新科研成果评价考核内容和方式、创新经费配置和使用管理等方面完善成果评审制度，提高研究成果质量[13]。以结果为导向建立完善的成果管理机制，不仅仅要对政府课题研究结果进行严格审核，对于自身出版成果也要具有质量控制和评估的意识，凡是以智库名义发表的报告、微信公众号文章、出版的专著和论文，一定要经过质量评估体系的检验[14]。

5.构建科学健全的指标体系，建立智库评价机制

智库评价应以决策需求作为研究导向，以综合研判与战略谋划为核心能力，坚持问题导向，强调前瞻性的研究逻辑，减少决策咨询的空洞化和符号化，以评价机制不断激发智库发展的内生动力。

6.加强智库组织协作体系建设

在加强组织协作的广度方面，强调智库应与政府、国际社会及其他智库之间进行学术资源、人力资源、发展经验等方面的共享；在加强组织协作的深度方面，要求智库与上述合作对象在坚持优势互补、互利共赢的基本原则，搭建起更加长效的合作机制。

智库的内部治理是智库自治权的集中体现，上述六个要素是智库规范化、科学化运行并形成良好内生秩序的基础。在法治的框架下，坚持内部治理和外部治理紧密结合，充分发挥二者相辅相成、相互促进的协同效应，是提高中国特色新型智库研究水平和国际影响力的有效举措。

四、结语

法治化建设已经成为中国特色新型智库开展各项工作的路径选择，这是时代的要求与选择。随着中国社会转型和社会结构的变化，促进中国特色新型智库的繁荣发展及其重要作用的发挥，必须以智库发展为方向，以法治作为衡量智库活动有效性的标准，提倡法治价值，培养法治精神，依法成立智库，依法管理智库，依法规划智库的发展，不断完善智库产品的需求和供给机制，提高智库建设的法治化水平，为实现构建法治智库、法治社会和法治国家而服务。