公益林生态补偿与管护制度有效结合研究——以安徽省为例

曹晴晴

（安徽大学法学院 安徽·合肥 230601）

关键字：公益林；生态补偿；管护

森林是地球上一种重要的生态资源，兼顾经济和生态价值。 我国于上世纪九十年代提出了公益林和商品林的概念，根据主导效益的差异，前者是指具有改善环境以及生物多样性等功能性作用从而具备公益性质和服务性质的森林，而后者则更多关注森林的经济价值。[1]根据相关要求，我国严格限制对公益林的采伐，因此其价值更多地体现在生态效益上，对林农而言则无法实现其经济价值。 公益林生态补偿制度旨在对林农管护公益林过程中遭受的损失进行补偿， 激励林农注重管护工作的成效，从而实现对公益林的保护，进而实现其生态价值。

一、公益林生态补偿与管护制度的演变

公益林生态补偿制度的发展与林农管护工作密切相关。 公益林生态补偿制度创立至今已有一定时间，从产生到发展，再到如今国家层面制定法律对其进行完善，已有符合其自身法律位阶的地位。

（一）国家层面

用一种粗略的划分方法，可以将我国公益林生态补偿与管护制度划分为两个阶段， 以2004 年公布的《中央森林生态效益补偿基金管理办法》（以下简称《基金管理办法》）为界，第一阶段，公益林生态补偿制度得以建立且在全国范围内实施，但对公益林管护工作支撑不强； 第二阶段则是发展阶段，生态补偿制度在全国范围内不断完善，公益林管护工作得到一定发展。

1.第一阶段：建立试点，摸石头过河

1984 年，我国颁布的《中华人民共和国森林法》提出公益林与商品林的概念。2001 年中央财政设立“森林生态效益补助资金”，用于重点防护林和特种用途林保护和管理费用支出。 2004 年实施的《基金管理办法》将“森林生态效益补偿资金”上升为“中央森林生态效益补偿基金“，用于补偿性支出及公共管护支出，标志着我国在全国范围内初步建立该项制度。

2.第二阶段：立足实践，全面实施

自2004 年以后，我国先后三次对《基金管理办法》进行修订，到2013 年，公益林生态补偿标准得到了提高。 2014 年实施的《中央财政林业补助资金管理办法》提出，将森林生态效益补偿统一纳入中央财政林业补助资金，[2]补偿则用于管护补助以及公共管护，补偿标准因权属不同而有所不同。 2019年，经过审议的《森林法(修订草案)》提出公益林的经济补偿、 管护支出由中央和地方分别安排资金，实行专款专用，不得截留挪用。

（二）安徽省

1.地理状况

作为我国林业大省，由于安徽省地理位置因素导致生态环境发展较好，林木生长茂盛，其公益林面积为两千多万亩，超过安徽省森林总面积的三分之一。[3]因此，安徽省公益林的发展状况很大程度上会影响森林整体的发展，对公益林管护的重视应提上日程。

2.法律规范状况

2004 年，作为试点地区之一的安徽省正式启动森林生态补偿试点工作。 2009 安徽省国有和集体、个人所有公益林补偿标准每年每亩分别为5 元和10 元。 2017 年施行的《关于建立林长制的意见》提出要完善森林生态效益补偿制度。 同年颁布的《林业改革发展资金管理办法实施细则》提升公益林补偿标准，省级公益林补偿标准每年每亩为15 元，用于管护支出。 2018 年6 月《提高公益林生态补偿标准奖补办法》出台，该办法提出要提高公益林生态补偿标准，省财政奖补资金可用于对公益林管护进行补助。

（三）总结

以上可以看出，国家并没有出台专门的公益林生态补偿与管护的法律规范，有关规定多散见于其他法律、法规或政策性文件中，且这些规定原则性强，缺乏可操作性。 从公益林补偿与管护的结合情况来看，国家层面的法律文件并未提及，因此公益林补偿与管护有效结合在国家层面仍需努力。 现阶段安徽省公益林生态补偿的范围包括公益林的营造、抚育、保护和管理。 在实践过程中公益林生态补偿资金主要来源于政府财政拨款， 公益林的开发者、公益林生态服务的受益者并没有承担起其应当承担的社会责任。 从补偿支出来看，其本质上是支付管护工资，而非针对林权损失的补偿。 因此，公益林生态补偿与管护若有效结合将对安徽省公益林保护具有重要的推动作用。

二、公益林生态补偿与管护未有效结合的困境

（一）公益林生态补偿标准未与管护义务相结合

首先，从近年来安徽省的实践情况来看，安徽省政府逐步提高省级公益林生态补偿标准。 但与林农承担的管护义务相比，公益林生态补偿标准较低以至于不能支持林农正常的经营成本费用，二者并不对等。 对于公益林，林农不仅需要在最初的栽种上付出心力， 还要在之后的管护中付出一定的努力。 尽管林农享有相应的公益林林权及对其进行独立自主经营的权利，但根据“均分到户”的要求，林农需要积极履行公益林管护义务，违反相关义务则需承担相应的不利后果。 与商品林相比，该要求限制了林农对林木经营的自主权，也很大程度上使林农经济利益受损，而公益林补偿标准较低，对此难以补偿。

其次，公益林生态补偿标准未与林农的管护义务相结合还表现在补偿标准单一。 由于不同区位以及不同种类的公益林提供的生态系统服务质量大有不同，[4]安徽省未综合考虑公益林的区位、价值、林木类型及质量等因素会导致林农的管护难度、管护成本不同而确定了单一的公益林生态补偿标准，实施差异化补偿标准，致使林农对不同的林木管护承担的义务不同，但林农拿到的公益林补偿标准相同。 例如，在深山悬崖上的公益林，除了做好防火及防虫措施外，林农无需任何管护成本；而对于道路两侧的公益林，林农管护成本较高，若这两者补偿标准相同， 将会对林农管护工作的积极性造成伤害。

（二）公益林生态补偿发放模式未与管护效果相结合

从实践来看，安徽省公益林生态补偿发放未与管护效果有效结合主要原因在于公益林生态补偿发放以单位面积管护费用计算，并未与林农管护效果相结合。

在这种发放模式下， 不管林农管护效果如何，其都能得到固定的公益林生态补偿费。[5]但公益林的生长情况、防风固沙的能力以及生态服务功能的发挥与林农管护效果息息相关。 林农管护效果较好的公益林，管护工作比较到位，更能发挥其生态服务功能的作用，减少人为以及自然灾害从而实现其经济价值。 安徽省这种公益林生态补偿发放模式不分林木质量、效益差异，容易挫伤林农将提升公益林管护效果作为目标的积极性，使得公益林生态补偿制度的应有作用未能充分发挥。

此外，公益林生态补偿发放模式未与管护效果有效结合的原因还在于未规范政府和林农的责任。林农基于固定的补偿标准怠于正确履行管护责任，未达到管护应具备的效果。 政府怠于履行公共服务的义务，未准时发放公益林补偿费用以及监督林农管护责任的落实。

（三）公益林生态补偿方式未与管护水平相结合

现阶段，从安徽省常用的公益林生态补偿方式来看，资金补偿是其中最直接、最明确的方式，且补偿资金主要来源于国家财政补贴。 从林农的管护水平来看， 林农自身的知识水平与实践技能较低，林农管护方法不当、管理意识薄弱。 由此可以看出，公益林生态补偿方式未与林农的管护水平相结合，若能将这两者有效结合起来， 拓展多样化的补偿方式，提高林农的管护水平，将对安徽省公益林发挥应有的生态价值具有重要作用。

三、公益林生态补偿与管护有效结合的对策

（一）公益林生态补偿标准与管护义务对接

1.合理确定公益林生态补偿标准

（1）提高公益林补偿标准

为实现公益林生态补偿与管护义务的有效结合，安徽省可依照科学评估的方法提高公益林生态补偿标准。 首先，应对公益林提供的生态服务价值进行科学的核算。 虽然公益林拥有多种生态服务功能， 但这些功能性价值又很难在市场经济中显现，因此对公益林建立起科学的生态效益评估体系显得尤为重要。 其次，需对林农因保护公益林所带来的发展机会成本的损失进行必要的估算。 根据实际情况来看，商品林为林农带来的收益明显比公益林要多，对公益林的保护必然会给生活于保护区内林农的生产活动带来不利影响， 减少其家庭收入，要想对其收入进行弥补则应估算相关主体损失数额，如此才能科学进行补偿。 最后是对受偿者的需求进行摸底。[6]

（2）实行差异化补偿标准

在做好上述准备工作的前提下，根据林农管护义务实行差异化补偿标准。 安徽省可以对公益林生态补偿标准设置上下限， 即最低标准以及最高标准。 最低标准以林农管护公益林的投入成本为准，最高标准则以林农发展机会成本以及生态服务功能价值的总和为准， 其他则结合公益林所处区位、价值，根据林农对公益林的管护义务、管护难度进行划分，设定不同的补偿标准。

2.丰富公益林生态补偿资金渠道

当前，安徽省公益林补偿资金的主要来源渠道是政府财政支出，但政府能力毕竟有限且使用效率偏低、针对性不强。 为了科学合理确定补偿金额，提高公益林生态补偿制度运行的效率以做好林农管护工作，安徽省应建立以财政支出为主、其他渠道为辅的资金来源结构。 还可以通过积极探索吸收社会性公益资金，成立相应的社会公共团体来扩充公益林补偿资金来源渠道。

（二）公益林生态补偿发放与管护效果相结合

1.划分管护效果等级

安徽省公益林生态补偿应结合管护效果进行发放，才能激励林农更好地履行管护责任。 管护效果应当根据公益林的存活率、受损程度以及最终管护成效等方面进行综合评价并划分为不同的等级。管护效果较好的则发放全部补偿金额，甚至予以奖励；管护效果较差的，则对其发放的补偿予以相应扣除，以示惩戒。

2.完善相应责任制度

（1）规范林农管护责任，实现公益林管护效果

林农在享有国家赋予的基于公益林补偿所带来的各种利益的同时，应该承担其所管护范围内公益林的看护义务，对这种管护责任的约束应当在相关具有法律效力的文书当中有所体现，这种法律文书可以是林农与政府签订的合同。 在合同中应对林农对公益林的管护效果进行明确，并将林农疏于履行管护义务时应承担的责任列明。

（2）规范政府责任，实现公益林管护效果

政府积极履行相应的责任与公益林管护效果息息相关。 在公益林管护问题上，政府主要有两个方面的责任，一是准时且按照要求发放公益林补偿金的责任，二是对林农管护公益林进行监督，督促林农认真履行相关管护义务。 当政府怠于履行这两方面的责任时，应当予以相应的规制。 首先，应将政府责任以及政府不履行义务时应承担的相应的不利后果作为林农与政府的管护合同内容一部分，对政府责任进行规范；其次，政府应出台相关法律以明确其责任及不利后果，为林农寻求救济提供解决之道。

（三）公益林生态补偿方式与管护水平对接

1.技术补偿

技术补偿不同于直接的经济补偿， 林农可以通过技术补偿提高自身的管护水平。[8]其开展途径有很多，例如：技术培训活动、加大地区教育投入等等。 从根本上来看就是通过教育提升整个地区范围内林农的知识水平，提高林农的个人综合素质，为林农管护公益林提供技术服务，强化林农技术结构。

2.物资补偿

物资补偿就是通过分析林农在管护公益林过程中需要应用的多种物质资源，根据需求进行发放，从而促进公益林管护效率的提升。 例如：定期发放森林灭火器完善安全管理工作，保证林农生命安全；建设林区基础维护设施，加强公益林维护效率。[9]在合理区域内构建发电站， 为林农生活提供更加便利的服务等等， 上述内容都是通过物资补偿为公益林管护提供便利，提高林农管护效率的方式。

结 语

总之，当前林业建设在尝试转型，由生产木材向生态建设转变，使森林成为兼具生态价值与经济价值且对环境、 经济等方面具有综合性效益的资源。 相对于商品林，公益林不仅能够发挥森林的生态价值，还能促进生物多样性，最终实现生态环境协调发展。 安徽省应当充分发挥公益林生态补偿制度的激励作用，在公益林生态补偿制度中做到补偿标准与管护义务相结合、补偿方式与管护水平相结合、补偿金的发放与管护效果相结合，最终实现公益林的可持续发展。