规模化住房租赁企业的政策塑造——德国经验解析

汪建强

（重庆科技学院 法政与经贸学院，重庆 401331）

党的十九大报告提出，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。[1]由此将住房租赁提高到前所未有的高度，成为了与销售并重的住房供给支柱之一。而规模化租赁企业发展的极端滞后正是制约我国住房租赁发展的关键因素之一。根据第六次人口普查数据测算，全国约90%的租赁住房来自个人出租，住房租赁企业仅占1%的份额。[2]而根据链家研究院等机构统计，2018年我国规模化住房租赁企业的市场份额仅为2%左右，北京也仅为5%。

从发达国家的经验看，专业化的租赁机构是住房租赁市场的重要供给主体，租房市场的专业化、规模化程度越高,市场供给与需求相匹配的能力就越高，租房的生活品质就有更好保障，租房对购房的替代、分流功能就越强。德国不仅是欧洲乃至全球住房租赁市场最发达的国家之一，也是专业化住房租赁机构较为成熟的国家之一。国内学界对德国的房地产市场调控研究较多，但对其租赁机构发展则关注较少，在我国大力推进租购并举战略的历史机遇期，考察分析德国培育住房租赁机构的经验举措无疑具有重要的启示与借鉴意义。

一、德国住房租赁企业发展概况

德国在欧洲发达国家中住房租赁比例最高，长期保持在55%左右，核心城市柏林、汉堡分别高达85%、77%。[3]184，185租赁住房的供给主体包括个体自然人和家庭、政府保障性的市政住房机构、民间互助保障性的住房合作社、宗教慈善组织以及私营的住房租赁公司。在过去30余年里，这些供给主体的地位发生了显著的变化，1987年个体或家庭出租人占租赁住房供给的88%，[4]2009年降至58%；而私营租赁企业2009年占比提升至11%，[5]2014年提高到19%[6]，成为租赁市场成长最快的供给主体。

德国前七大房地产开发商中有五家都是以住房、公寓的租赁为主业，最大开发商Vonovia公司保有的租赁住房2004年仅有约7.1万套，2019年增至近50万套（公司自有约42万套，受托管理经营近8万套），约占全国机构租赁住房的4%，服务租户约100万人，租金收入达20.7亿欧元，占公司总收入的70%，成为德国住房租赁企业的领军者。①文中有关Vonovia公司的数据均来自该公司的年报。有德国学者研究指出，长期以来德国住房租赁市场通过这种“机构化”发展，形成了比国际普遍高得多的规模化租赁企业的市场占比，促进德国的住房体系形成了一种“基础性的弹性”，一定程度上避免了全球金融危机的影响和冲击。[7]

二、德国对住房租赁企业的政策塑造

作为对国民基本生活和社会经济稳定有着重大影响的基础性行业，住房租赁受到了德国政府的长期重视，能产生多重有利效应的住房租赁企业更是得到了倾斜性的培育和扶持。“尽管大型住房租赁企业的缘起在每个国家都不尽相同，但又全都无一例外地涉及到一定程度的政府参与和介入。”[8]

（一）租金控制的市场化导向

德国一直奉行社会市场经济的原则，强调社会经济的运行要以市场机制调节为主，政府有限干预为辅，因此德国虽然也施行了租金控制，但力度明显偏弱，保证了租赁企业能获得相应的收益并持久地经营运转。

德国的租金管制分为两个层次，第一层次是那些接受了政府补贴、资助的保障性租赁住房，在建成后的25-30年内必须保持低租金，期满后转到第二层次，即管制力度非常宽松、灵活的营利型租赁住房系统，这一系统最重要的部分是将租金增长绑缚在一个不大幅超出当地房租的水平上。[9]100这一系统既包括个体或家庭出租者，也包括租赁企业，具体的规定是3年内租金累计涨幅不得超过30%，2012年后调为15%。从表面上看，这样的控制力度不可谓不强，但其中的关键在于“当地房租”的标准确定上。其他西方国家租金控制基准的确定或基于物价，或基于房屋质量标准，或基于政治考量，或基于房屋建造成本以及租户组织与出租方的协商，德国是唯一一个使用“市场化导向”（market-lead）租金控制基准的国家，租金基准的确定是建立在遵循市场租金状况的标准上的，即所谓的“镜子租金”。[10]

镜子租金是一个各类住房租金的数据库，是对过去4年里相似地段、等级的租赁住房的所有合同租金额进行跟踪计算而来，地方政府每2-3年调整一次镜子租金的各级标准，其目的就是使房租基准能与市场化的租金水平变化保持一致，“试图准确地反映当地房租水平，因此可以被形容为与市场相符合的，即与社会市场原则相一致……房屋租赁市场的价格应由市场决定，尽管是在国家规定的范围以内”[9]101。因此，德国的租金涨幅控制标准来自于市场机制，由市场环境影响和决定，无论涨幅设置是高是低，租赁企业都可以获得在市场平均租金水平之上或与之持平的一定收益，都有利可图。

（二）政府的倾斜性扶持与引导

德国的社会型市场理论“将市场看作是嵌入于宏观社会、政治和文化系统的，它（政府）试图积极地参与市场的建设和持续的维护工作……政策制定应该是前瞻性的，市场应该被置于持续的组织和重组的过程中，以保证其能够最有效地运行”[9]13。相比其他发达国家，在德国住房租赁企业的发展中，政府参与、介入的色彩更为浓厚，租赁企业的规模化运营更加明显地受益于政府倾斜性的“机构化”塑造与推动。

1.政策性的财税扶持

德国政府给予了租赁企业各种各样的财政补助，如建房补助、费用补贴、国有政策性金融机构及各类政府机构的低息贷款、政府专项债券等。2016-2018年，仅Vonovia公司获得的政策性低息贷款就分别达8 400万、7 500万、8 700万欧元。德国还设计了针对租赁企业的系统化税收减免政策，包括企业税、交易税、增值税、住房及相关资产折旧的税负扣除、因房屋的环保或能耗改进而获得的退税，等等。按Vonovia公司的计算，得益于这些优惠政策，公司每年大约能少缴税2 000万-3 000万欧元。

2.对规模化经营的推动引导

为提升租赁市场的集中度和专业度，德国政府有意识地推动和引导租赁企业持续做大规模，通过不断并购加强市场整合，形成越来越高的市场成熟度。2001年Vonovia公司从政府所属的各地方铁路公司以优惠价购得6.5万套住宅，随后几年又用同样方式陆续从能源、电力等公用事业公司收购了5万多套住宅，到2006年成为了德国最大的房地产公司。此后，公司的并购主要转向了正常的商业收购，政府虽不再刻意地直接施以优待，但对这类龙头企业的并购业务始终持鼓励态度。再者，如上文所述，德国的保障性租赁住房在低租金运行25-30年后，如果租赁者不愿购买而是继续租住，则租金额度会上涨到市场租金水平，同时政府会将这类住房出售给租赁企业，改变房屋归属，实现自身职能转变并进一步强化租赁市场运行的专业化、集约化。[7]

（三）严谨稳健地运用融资工具

除了行政性的财税支持外，为缓解租赁企业的融资问题，德国还实施了稳健的住房租赁金融服务产品和模式的创新，开辟出有效的融资渠道和工具来培育住房租赁市场，其典型便是房地产投资信托基金（Real Estate Investment Trust，简称 REITs）。该基金以发行收益凭证的方式，汇集众多中小投资者的资金，交由专业的投资机构管理，由该机构对房地产行业进行投资和经营，并将投资综合收益按投资比例分配给投资者。

德国2007年颁行《房地产投资信托法》，建立REITs，对REITs的运作管理、投资比例、分红要求、借贷限制、税收优惠、信息披露、监管机制等作出了详尽规定。与其他发达国家相比，德国REITs独具特色：首先，严控REITs的数量，2007-2016年，REITs从仅2支增加到4支，远低于其他发达国家的基金数量。其次，将住宅地产（住房购置）排除在REITs投资范围以外，可投资的房地产仅限于租赁住房、商业地产及相关在建工程，这一投资限制为德国所独有。[11]其三，无论房产持有还是交易环节，德国REITs的税收优惠力度比其他主要国家更大。[12]143-146其四，对REITs的监管更为严厉，除2007年法律外，2013年德国还引入了欧盟的另类投资基金经理人监管指令（AIFMD），对REITs设置了更高、更严密的限制和要求，曾一度引起了基金管理机构的紧张。

通过这些独创性的设计，REITs在德国获得了较高质量的发展。一方面，数量控制与高度严格的监管使REITs的运行规范高效，收益率显著。据统计，在英法荷德意比六国中，德国REITs的平均年收益率仅次于比利时，位居第二。另一方面，仅可投资于住房租赁以及更大幅度的税收优惠，更有利于租赁企业的发展壮大。有研究指出，德国REITs的绩效表现同Vonovia等房地产公司的业绩发展具有高度明显的正相关性。[11]

（四）严格约束租赁企业的社会责任

在租赁企业发展早期，租赁企业更为注重数量扩张，对服务质量、租住环境等重视不足，导致大量租户抗议和投诉，指责企业收取了高额房租却不在住房的维护保养和升级改造上下功夫。联邦政府的研究机构也发布报告称，大型住房租赁企业与租户之间的关系“并不融洽且具有冲突性”[8]。

在此情况下，德国政府对租赁企业的社会责任、服务质量进行了有力的监控和约束。一方面，通过《租房法》等法律法规对租赁双方权利义务作出了全面规定，为租户居住权益设置了底线。租房合同一旦签订即为无限期合同，出租方除拟自用住房、住房老化需重建、租户未按期缴纳房租等特定情况外，不得解约，租户要解约则无需理由，只需提前通知即可。此外，对租赁住房的质量、企业运营的规范程序也实施了严格的、高标准的法律控制，对企业经营形成了明显的社会效益导向。另一方面，政府还努力构建多方参与和制衡的社会共治格局，不仅在政府各层级设立了与大型租赁企业及其分支机构的定期协商机制，还鼓励、支持各种租户组织的设立，容许其与其他社会组织、福利团体、媒体机构等一同参与政府和租赁企业的协商机制，形成对企业运营服务质量的多元化监督。

三、德国的政策经验对我国的启示与警省

我国正处于住房租赁市场的起步阶段，机构化住房租赁非常薄弱、滞后，对其政策制度安排还处在酝酿、探索、试验的阶段。德国的国情与我国确实存在诸多差异，但德国能跻身全球最发达、稳定的住房租赁市场之列，其做法经验也必有合理可取之处，可以为我们提供多角度的思考与认识。

（一）住房租赁企业的模式分类与思考

1.集中式租赁企业

从德国租赁机构的发展形态看，同时开展住房开发建设和租赁业务的房地产企业是租赁机构的主体，而在其壮大过程中曾得益于政府性租赁机构的房源优惠转让。我国目前也存在着这两种类型的租赁机构，一些房地产开发龙头企业正开始拓展住房租赁业务，在建造商品房的同时集中持有住房、运营住房租赁，凭借自身品牌和长期积累的实力、经验，逐渐获取了一定的市场份额，可称之为集中式市场租赁企业。另一类是集中式政府性租赁企业，即由地方政府主导成立政府性、国有性质的住房租赁公司，通过自建、收购、划拨、租赁等方式获取房源以出租。

在我国住房租赁还比较滞后、规范性不足的情况下，基于政府公信力、权威性的国有租赁机构确有存在必要，其租房产品供给的安全、稳定、适价正是当下租赁市场所缺乏的。但也必须看到，住房租赁涉及大量个性化、非标准化的服务行为，机构租赁还涉及装修、管理、维护保养等大量日常工作，而且租赁市场竞争激烈，在这种高度竞争性和差异化服务的领域，市场企业通常更具优势，国有机构在市场灵敏度、有效对接客户动态需求、经营效率等方面往往有所欠缺，因此对国有租赁机构的市场规模应有比较理性的判断和规划。随着租赁市场的逐渐发展成熟，国有机构应适时适度地让渡市场，对其地位角色应限定于住房租赁市场的组成部分之一而非主导形态，政府对租赁市场的主要职责是制定完善市场规则、标准，加强监管及提供服务，为租赁市场的充分竞争创造良好环境。

2.分散式租赁企业

随着“互联网+”潮流的发展以及我国住房市场从增量开发转入存量流通的新时代，传统的房地产中介机构正积极利用其数据、网点的优势介入租赁市场，凭借长期积累的客户资源，以较低的成本迅速获取分散在城市各处的大量租赁房源，快速扩张规模，获得了很大的市场份额，形成分散式市场租赁企业的模式。相比上两类企业，它的供给、交易效率更高，但在安全、稳定、合规、理性等方面相对较差，必须加强监管，科学规范引导，在有力的规则约束下激发其市场活力，使其成为与集中式租赁企业互补的市场主体形式。

（二）对不同模式租赁企业的差异化政策支持

1.集中式市场租赁企业

这类企业本是房地产开发企业，长期实行高周转、快回报的业务形式，在转向经营租赁业务后将面临回报周期变长、成本升高、扩张变慢的挑战，尤其在房价地价高企、租售比关系极度扭曲的情况下，降低其土地成本是新建租赁住房需首要解决的问题。[13]对此，各地已开始了土地供给的某些创新改革，如探索土地年租制、调整土地出让规定、推出定向的租赁住房建设用地、试点利用集体土地建设租赁住房等。然而这些改革的受益对象大都是国有租赁企业，市场化租赁企业能享受到的改革红利并不多。

其次，与分散的个体出租者相比，租赁企业的税种更多、税负更重且更难逃税。据测算，各种税费大约占企业住房租金收入的30%。[14]因此，需推进以降低税费负担为重点的租赁企业税制改革，减轻企业的税负压力。同时，集中式租赁企业开发租赁住房的前期资金投入巨大，可住房租赁却不像销售那样能快速回收成本，这也给企业造成了较大的资金压力。政府可鼓励商业银行和金融机构或由政策性银行和金融机构对租赁企业提供长期低息贷款，也可以由财政资金、政策性资金对企业的商业贷款提供适度的贴息补助。

再次，集中式租赁企业还可以借鉴分散式企业的操作办法，只掌握租赁住房的经营权而不必获得所有权。与分散式企业不同的是，它获取的租赁房源依然是集中管理运营的。Vonovia公司运营的租赁住房中的16%便是所有权与经营权分离的受托型集中住房。从我国的情况看，政府可鼓励国有企业、大中型民企、学校、医院等单位将闲置住房或非住宅类用房改建为租赁住房，然后委托给租赁企业管理运营，尤其是各类产业园区中企业自行配套建设的员工宿舍、人才公寓等，非常适合租赁企业的承接运营，这既可以提升租赁企业的实力，又可使园区企业不用分心和承担员工居住生活的专业服务问题。

2.分散式市场租赁企业

这类企业没有购地和建房的资本投入，资金压力相对较小，而且因其快捷获取房源、扩大规模的能力，得到了各种投融资的注入。鉴于资本的逐利冲动、快速扩张的经营规模，再加上中介机构本就存在的各种不规范行为，政府对其关注重点应首先放在加强监管、严格规范上。政府应对中介的租赁服务、出租住房的基本条件制定明确、细化的标准规则，对从业人员及行业准入设置严格的资格门槛，配套以科学合理的惩戒措施；推动建立房地产中介的行业组织或协会，强化行业自律与信用机制；将各类改革措施中行之有效的内容梳理整合，出台地方性的租赁管理条例并逐渐向更高的立法层级过渡。

在有力管制的同时，政府也应重视对这类企业的包容与扶持，对其开展的创新业务理性审视、科学研判、积极配合。比如一些企业实施的信用租房便是对诚信社会建设的一种助力，有些实力较强的中介租赁机构也开始引入集中式企业的运作方式，集中租下或收购房源再行出租，并借此建立自己的专业维护服务团队，政府对此可予以积极响应与鼓励。此外，在税制方面，政府可在企业经营环节上适当降低租赁业务收入的税率，在促进企业获取房源环节上，对个人或家庭因将住房委托给企业出租而获得的收入做一定减免和抵扣，并与个人自行出租住房所获收入的税率形成合理差距，还可改革现行房地产税“重交易轻保有”的结构，加强对住房保有的征税力度，激活存量房资源，帮助企业收纳更多的个体房源，加大专业化、规范化的租赁供给。

（三）稳健审慎的住房租赁金融产品供给

目前我国住房租赁市场的融资渠道主要有四类：银行信贷、公司信用类债券、资产证券化、股权融资。以REITs为代表的资产证券化金融产品是其中扩张最快的融资渠道。[15]2017年11月初，国内首单住房租赁类REITs正式发行，发行规模2.7亿元，到2019年年中，住房租赁资产证券化产品就增至9单，规模达399亿元。[16]

如此急速的扩张一方面反映了我国住房租赁市场的巨大潜力和对住房租赁金融产品的迫切需求，但另一方面也造成了金融风险的累积和加大。2018年初以来，防范金融风险、治理金融乱象成为各界高度关注的热点，具体到住房租赁金融产品领域，REITs的急剧扩张也已引起了研究者对其泡沫化的严重担忧。[17，15]住房租赁市场的成长离不开金融支持，发展REITs等资产证券化产品是金融支持实体经济的重要体现，但这必须建立在健康理性的基础之上，REITs产品过快过密的涌入有可能导致租赁企业和投资者对市场预期过高判断，放大金融杠杆的风险。有学者指出，德国的住房租赁REITs市场由于严谨审慎的监管和稳健的规模控制，基本未受金融危机的影响，保证了住房市场和投资者的稳定收益。[18]我国住房租赁REITs刚开始启动，在保持积极态度的同时，应当高度关注、警惕可能存在的风险。发展住房租赁相关资产证券化产品是一项复杂的系统工程，政府既要加快跟进和推动，也需要适度收紧并加强对市场主体的监管，综合衡量风险，防止金融创新的泛化和滥用，矫正市场的盲目乐观情绪，尊重市场规律，保障行业的健康发展。

（四）房租的科学调控与租户权益的保障并行推进

住房租金标准和限制出租人租赁合同解除权缺乏制度硬约束是我国住房租赁制度的主要缺陷。[19]自“租购并举”战略提出以来，全国主要城市的房租不断上涨，“住不起”正演变为“租不起”。因此，在租赁市场发展初期，政府对房租的管制是一条必由之路，住房租赁市场不能够完全由市场定价。[20]基于我国租赁市场的现实，参考德国房租管控的经验，可探索尝试房租管制的如下思路：（1）在部分重点城市、中心城市试行房租控制，这已有一定民意支持和现实基础，但将房租控制作为全国性政策则无必要，也不可行。（2）房租控制的基调应是对市场规律的准确把握与尊重。随着城市化的推进以及人们灵活流动就业意愿的增强，大中城市租房需求及房租的持续上涨是必然趋势，房租控制不应强行违背这一规律。在房租控制中应当深入全面了解租赁市场的真实信息，在严控房租不合理暴涨的同时，充分考虑租赁企业的合理盈利需求，保障其适当收益，尊重市场力量而非简单粗暴地行政压制，即实行具有适当谦抑性的租金管制模式。[21]（3）在房租控制运作中加强租户的参与。租户是房租压力的直接承受者，在分散化的租赁关系下，租户很难形成对租金的有效制约，而在机构化租赁关系下，则可调动租户形成组织化力量，以提升其议价能力，促进政府、租赁企业、租户的良性互动，构建住房租赁领域多元主体参与的治理格局。

引导租户形成一定的集体性力量也是对其租住权益的进一步维护。租户在形成集合化力量后才有可能对出租方产生实质性压力，制约其对租赁关系的过度投机或侵权，而对租户损坏房屋设施、拖欠租金等行为，租户组织也能发挥相应的沟通协调、抑制约束作用，“房东和租户组织起来参与治理会给他们各自都带来安全感”[22]。以规范的立法给予租户切实的保护当然是最理想的状态，但在成型立法最终出台前，综合利用上述政策扶持工具，监督、惩治租赁企业对租户的侵权行为，营建稳定、公平的租赁关系，进而对个体化租赁市场产生传导、示范、带动效应，这在当前立法任务繁重但租赁需求旺盛、供求关系失衡的情况下，更为可期。

习近平总书记强调，要总结我国住房改革发展经验，借鉴其他国家解决住房问题的有益做法，深入研究住房建设的规律性问题。[23]发展机构化、专业化、规模化的租赁企业是培育住房租赁市场的关键环节，是落实新时代住房改革战略的重要举措，对我国也是一个崭新的发展课题。德国在这一领域已形成了不少有益的做法，既包含正向的有力激励支持，又有反向的严格规制，我国目前已开始运用其中的一些措施，发掘到了改革住房租赁市场某些规律性的政策工具，只是还处于起步性的摸索阶段，还需要在尊重、分析国情的基础上进行更深入、精细、科学的研判、改进、重塑，才能更好推进房住不炒、租购并举战略的全面实现。