入欧进程中阿尔巴尼亚的语言政策及其互动性调整——以《少数民族保护法》为例

董洪杰 周敏莉

（1.西安文理学院文学院 陕西西安 710065；2.广东第二师范学院中文系 广东广州 510800）

阿尔巴尼亚地处巴尔干半岛西南，为亚非欧交界区域，具有显著的地缘战略价值。作为一带一路中东欧十六国之一， 阿国是通往欧洲的重要通道，与之相关的国别研究具有重要的战略价值和现实价值[1](P109-113)，[2](P86-89)。我国与丝路沿线各国发展经济关系，构建政治互信，搭建文化交流平台，都要建立在对相关国家语言、文化和公共政策全面了解的基础上[3](P62)，[4](P19)。语言政策研究是国别研究的重要组成部分，以立法为视角研究阿尔巴尼亚入欧进程中的语言政策动态调整，既有利于深入了解阿社会内部的族群关系，获知其与周边国家和欧盟的政策互动，也能为我国少数民族语言政策改革和调整提供有益参考。

一、《保护法》中的语言条款分析

2017年10月中旬，阿尔巴尼亚历史性地颁布了国内首部《阿尔巴尼亚共和国少数民族保护法》（以下简称《保护法》）①，旨在为保障境内少数民族的权利提供法律依据。《保护法》通篇共24条，其与语言相关的内容涵盖了少数民族语言的传承和发展、少数民族语言教育及教学机构设置、师资发展、语言在社会公共领域的使用和传播等诸多方面的内容，形成了一个系统的法律框架。

语言是民族关系的核心议题，阿尔巴尼亚历史上几次重要的民族关系问题都是由语言问题引发的[5](P145-157)。《保护法》使用了两条专则来规定语言教育权利问题和语言使用问题。第十三条涉及少数民族语言教育权利，规定了总的原则：

（1）少数民族享有学习自己语言的权利。（第十三条第一项）

同时在该条目下分别规定：

（2）促进少数民族文化、历史、语言和宗教的发展。（第十三条第四项）

（3）采取适当措施，为少数民族语言教科书、基础教育、职业教育和教师发展、课堂功能性的实现创造条件。（第十三条第五项）

还放宽了少数民族语言教育机构设置的政策，规定：

（4）少数民族有权设立少数民族语言的私立教育机构。（第十三条第六项）

第十五条专门规定了少数民族语言文字的使用权利，包括：

（5）使用双语标写姓氏、社会生活中的标识、题字等公共文本。（第十五条第一项）

（6）允许使用民族语言和阿语对当地行政机关、道路标识和其他地理标识进行双语标记。（第十五条第三项）

此外也包括在行政、执法、司法和选举方面使用少数民族语言的权利（见第十五条第二项、第四项和第五项等）。《保护法》政策支持少数民族参与公共文化生活和社会经济事务的权利，以维护少数民族的文化认同：

（7）不论文化、种族、语言或传统身份如何，少数民族成员和代表少数群体的组织均有权申请文化机构的财政资助，以促进、保存和保护其传统。（第十一条第三项）

（8）制定战略、方案和行动计划，为少数民族维持和发展其独特身份创造必要条件。（第十二条第三项）

《保护法》政策支持自由表达权：

（9）少数民族有权在不受歧视和不受当局干预的情况下，享有以自己的语言表达、发表和传播观点的权利。（第十四条第一项）

值得注意的是，这些法律条款的执行受到以下两方面的限制：第一是在语言教育权和语言使用权的诸多条款中都明确规定，是否满足条款提及的条件，需要由“部长会议或相关部门（根据部长会议、根据负责教育和地方事务的部长建议）”决定。如：

（10）在传统的少数民族聚居区或有大量少数民族的居住区，如确有需要，少数民族可以与地方当局互动时正式使用自己的语言。（十三条第二项∕十五条第二项）

（11）确定是否符合“大量少数民族”“确有需要”的标准由部长理事会根据部长会议、根据负责教育和地方事务的部长建议来决定。（第十三条第三项）

第二个限制是法律条款提出的相关权利，并未列出实施细则，而是依赖其他并行法律。例如在第十三条第五项和第六项中分别规定，“应采取适当措施，为少数民族语言基础教育、职业教育和教师发展创造条件；少数民族有权设立少数民族语言的私立教育机构”，而行使这些权利的前提是要符合教育领域相关法律，这在一定程度上影响法律的执行。

除了将散见于其他法律中的规定系统化之外，《保护法》另一个值得关注的地方是内容方面的突破，包含增列了三个少数民族——波斯尼亚族、巴尔干埃及族②和保加利亚族③；提升了这些民族语言教育和语言使用等方面的权利，如开办少数民族语言机构的权利，使用民族语言与地方当局互动的权利，以及使用民族语标写姓氏、当地道路和行政地名等权利。新法律还要求政府分配额外的资金来支持少数民族，发展少数民族语言教育。这一系列新的规定，不仅会影响阿尔巴尼亚少数民族的语言生活和身份认同，同时还会影响阿尔巴尼亚加入欧盟的进程。

二、《保护法》的推动主体

阿尔巴尼亚自1912年建国后，在其宪法、民族、教育相关法律和签署的国际公约中均涉及保护民族的相关条款[6](P89-91)。《保护法》将宪法中较为概括性的条款具体化，同时将散见于其他法律中有关少数民族权利的条款系统化。《保护法》开宗明义④，指出该法律的适用对象为阿尔巴尼亚境内少数民族，并设定了两大目标，其一是保护少数民族独特的身份，并将其视为社会一体化、确保无歧视原则以及法律面前人人平等原则的要义；第二个目标是少数民族在行使权力时必须尊重阿尔巴尼亚法律，尊重阿尔巴尼亚的领土和主权完整。《保护法》的推动主体有两个，其一是阿尔巴尼亚的监察员⑤，其二则是欧盟理事会。欧盟在法律层面上执行语言平等和语言多样性的原则，多语言主义的语言政策也反映到其对欧盟候选国的要求[7](P87-89)。对少数民族权利，包括语言权利的保护，一直是影响阿尔巴尼亚入欧进程的重要议题。阿尔巴尼亚欧盟理事会所属的“保护少数民族框架公约咨询委员会（ACFC）⑥”，分别在2003年、2008年和2011年先后三次针对少数民族保护问题向阿尔巴尼亚提出建议，要求其完善相关法律并确保有效实施。2006年阿尔巴尼亚与欧盟签署的“稳定与合作协议（Stabilisation and Association Agreement）”中，也将少数民族保护相关法律列为重要议程之一。2013年阿尔巴尼亚监察员向阿总理提交了关于完善“少数民族认定和保护”法律框架的建议。2014年欧洲理事会明确提出，通过“保护少数民族权利”的框架法律是阿尔巴尼亚加入欧盟的条件之一。

三、《保护法》制定和实施过程中的国际复杂性

《保护法》虽属国内法，但因阿尔巴尼亚独特的民族构成、地缘政治以及欧盟东扩的国际局势，该法律在形成、颁布和实施过程中受到了欧盟、希腊和保加利亚等不同国家和组织的关注和影响。

(一)欧盟。和其他巴尔干国家一样，阿尔巴尼亚自上世纪九十年代起便开始了入欧转型的过程[8](P86-89)。早在2002年欧盟针对西巴尔干国家经济援助的项目《重建、发展和稳定的社区援助（CARDS program）》⑦中，欧盟已经敦促阿尔巴尼亚“应该采取必要措施完成保护少数民族的框架法律”⑧。如前所述，保护少数民族框架公约咨询委员会在2003年、2008年和2011年先后三次针对少数民族保护问题向阿尔巴尼亚提出建议，要求其完善相关法律并确保有效实施。第一次建议指出，阿尔巴尼亚将需要进一步努力以完善法律和体制框架并确保其在实践中完全实现⑨，第二次建议则提出了更为具体的要求，建议阿尔巴尼亚通过“保护少数民族框架法律”，并表示这将有助于阐明国家与少数民族之间多方面的问题⑩。在第三次建议中指出“考虑通过有关少数民族的全面立法，以填补当前的法律空白，阐明国家的少数民族政策”，并将该立法列为阿尔巴尼亚需要立即解决的问题之一⑪。与此同时，阿尔巴尼亚还与欧盟在2006年签订了《稳定与合作协议（SAA）》，而为了执行这一协议，阿尔巴尼亚将“制定少数民族保护法律”这一议程写进了第一个国家发展计划。2014年，欧盟明确将“通过关于少数民族的框架法”列入阿尔巴尼亚加入欧盟的必要条件之一⑫。此外，欧盟在年度报告中也会根据咨询委员会的专家建议提及阿尔巴尼亚少数民族保护法律不完善的问题。从欧盟的一系列建议和表态可见，欧盟在《保护法》的形成过程中发挥了重要的推动作用。

（二）希腊。阿尔巴尼亚与希腊接壤，其南部萨兰达等地长期居住着大量希腊族，在语言、宗教和生活方式上具有鲜明的独特性。希腊与阿尔巴尼亚自十九世纪以来，在希腊族聚居区的语言权利上时有外交冲突发生[9](P27-32)。新法律一经通过，随即引起了希腊政府的猛烈抨击。据媒体报道⑬，希腊对阿尔巴尼亚议会通过《保护法》表示愤怒，认为该法律限制了阿境内希腊少数民族的权利。希腊外交部发言人指出，阿议会通过的关于保护少数群体的法律并没有根据欧洲标准维护该国的少数群体的权利。这部法律的颁布，对于数量较少和之前未得到承认的少数民族而言是一种进步，而对于希腊人这样的第一大少数民族来说则是退步。在法律通过16天后，希腊便向欧盟议会提交了一份书面质询⑭，质询中指出，“这部法律将权力集中在总理和政府当权者手上，从而无法保证民族自治地区的自决权”，致使阿最大的少数族裔希腊人的权利受到直接影响。书面质询通过政治渠道表达了希腊当局对《保护法》内容的不满。希腊的民间组织和团体对该法律的通过也持有强烈保留意见。希腊最大的两个协会，Omonoia和KEAD均认为新法律没有明确、提升以及更好地执行少数民族的权利，反而对他们的自由施加了限制。他们指出，这项法律将所有权力都集中在总理和政府手中，希腊族在教育、文化和财产自由方面都受到限制。

（三）保加利亚。保加利亚虽不是阿尔巴尼亚的邻国，但近年来一直利用其欧盟成员国的优势，支持居住在阿尔巴尼亚东部的保加利亚族维护其语言、文化和身份认同的独特性[10](P79-101)。《保护法》2017年1月开始起草，保加利亚籍欧洲议会议员2月就在欧洲议会提出修正案⑮，敦促阿尔巴尼亚进一步努力，保护所有少数民族的权利，并建议在法律和实践中确保阿尔巴尼亚东部的普雷斯帕（Prespa），戈洛布多（Golo Brdo）和戈拉（Gora）地区的保加利亚族人民的权利，使其正式承认说保加利亚语的居民在阿境内的少数民族地位。阿尔巴尼亚在起草该法案时未邀请保加利亚族代表参与。据媒体报道⑯，保加利亚大使与欧洲议会委员会主席会面，说服其重启磋商进程，并听取有关保加利亚人应在阿被正式认定为少数民族的理由。阿尔巴尼亚东部的保加利亚族代表也就这一问题向阿尔巴尼亚议会递交了请愿书。但在9月的《保护法》草案中仍只承认八个少数民族，包括之前的希腊族、马其顿族、阿罗曼族、罗姆族、塞族和黑山族，以及新增的波斯尼亚族和埃及族，并未提及保加利亚族。之后经过多轮的外交磋商，10月正式签署的《保护法》文本中，保加利亚族才得到正式承认，成为阿尔巴尼亚境内的少数民族之一。保加利亚政府对该法律的通过表示赞赏。

四、入欧进程中的民族语言政策互动性调整

阿尔巴尼亚建国后随即经历两次巴尔干战争和一战，随后的二战及近半个世纪的极左共产主义统治，民族关系问题向来不是其优先处理的问题[11](P137-139)。直至欧盟东扩进程深入巴尔干地区，“尊重人权和保护少数群体”是加入欧盟的标准之一，民族政策包括民族语言政策由此才成为阿国家转型中的一个重要议题[12](P53-55)。

阿尔巴尼亚是一个以阿尔巴尼亚人为主体的国家，但民族人口构成数据一直存在争议。阿尔巴尼亚官方统计数据显示，阿尔巴尼亚人占总人口97%以上⑰，但这一数字遭到少数民族的质疑。根据2011年人口普查数据⑱，阿尔巴尼亚族的人口总数为两百三十万，占总人口的82.6%；少数民族包括希腊人（0.9%），大多居住在阿尔巴尼亚南部的吉罗卡斯特（Gjirokastra）和萨兰达（Saranda）地区；黑山人（0.01%），主要集中在北部的斯库台（Shkodra）；马其顿人（0.2%），主要生活在阿尔巴尼亚与北马其顿交界的科尔察（Korca）地区。此外还有阿罗曼人（0.3%）、罗姆人（0.3%）、埃及人（0.1%），其余为未声明族群。根据阿尔巴尼亚与欧盟之间“稳定与合作协议（SAA）”的实施进度，阿尔巴尼亚本应在2006年或2007年通过少数民族保护法律。但这部《保护法》经历了十多年的酝酿以及国际社会持续不断的施压后才得以出台。根据《保护法》第二十三条的规定，部长会议应该在法律生效的六个月内做出实施法律的相关决议。但直至法律签署后的第十一个月，即2018年9月，部长会议才通过了两项决议，一项是关于少数民族的语言教育，另一项是关于高校采取行动促进少数民族历史文化和语言的研究⑲。同年12月，又通过了第三项关于少数民族委员会组织和职能的决议⑳。因此，这部法律虽然在议会得以通过，但实际上很多条款仍处于无效的状态。可见，法律出台晚于预期，法律实施的时间和内容都远远落后于法律文本的要求。另外，阿尔巴尼亚至今仍未签署《欧洲区域和少数民族语言宪章（ECRML）》。虽然咨询委员会专家2011年提交的评估报告显示，阿尔巴尼亚的族际关系具有“尊重和宽容的氛围”，“当局已努力保护少数民族”，但阿尔巴尼亚全面完善和执行少数群体保护法律的态度并不如欧盟期待的那样积极。这一态度从法律文本对权利适用范围的设定上也能得到体现。《保护法》设定了大小两个权利适用范围。大范围涵盖阿尔巴尼亚全境，如少数民族的自由和权利（第五条第二项）以及少数民族保护发展本民族的语言、文化和宗教认同的原则性权利（第十二条第一项）在阿尔巴尼亚全境是适用的。而涉及到语言教育权利和语言使用权利，其适用范围则受到限制，或者是“少数民族人口占20%以上的民族自治区”（第十三条），或者是“传统上的少数民族聚居区或有大量少数民族居住的区域”（第十五条二、三、四项）。

此外，阿尔巴尼亚政府在2015年推行了简化行政区划的改革，将原有的373个行政区缩减为61个。阿政府在次年提交给欧盟的“关于保护少数民族框架公约(FCNM)”的第四次报告第二十五点[21]中指出，新的行政分区维持了阿尔巴尼亚人与少数民族原有的比例结构。但2017年阿尔巴尼亚的监察员报告指出，行政分区改革实际上改变了行政分区内部族群人口比例，致使《保护法》在实施过程中，一些区域可能难以满足少数民族人口“比例20%以上”或者“大量存在”这样的标准。

综上所述，从《保护法》的形成和实施，到法律文本的分析以及从在此期间阿尔巴尼亚其他的政治行动可以推断，处于向欧洲转型中的阿当局在保护少数民族和维持社会凝聚力之间存在疑虑，阿当局也试图平衡欧盟提出的保护少数民族以及维持内部族群稳定这两者的关系。反映到民族语言政策的制定和落实方面，阿尔巴尼亚在如何处理“主体”和“多元”的关系上，仍存在着较大的不确定性。

注释：

①法律的全称为：第96∕2017号法“阿尔巴尼亚共和国少数民族保护法(Ligj nr.96∕2017，PËR MBROJTJEN E PAKICAVE KOMBËTARE NË REPUBLIKËN ESHQIPËRISË)”。为了行文方便，下文简称为“保护法”。

②埃及族又称巴尔干埃及族（BalkanEgyptians），母语为阿尔巴尼亚语。根据2011年的人口普查，在阿尔巴尼亚境内有三千余人。

③《保护法》第三条第二项规定，阿尔巴尼亚境内的少数民族（pakicat kombëtare）分别是希腊族（Greke）、马其顿族（Maqedonase）、阿罗曼族（Arumune）、罗姆族（Rome）、埃及族（Egjiptiane）、黑山族（Malazeze）、波斯尼亚族（Boshnjake）、塞尔维亚族（Serbe）和保加利亚族（Bullgare）。其中波斯尼亚族、埃及族和保加利亚族为《保护法》新确认的三个少数民族。

④ https：∕∕qbz.gov.al∕Botime ∕Akteindividuale ∕Janar%202017∕Fletore%20196∕Ligj%20nr.%20962017，%20date%201

⑤阿尔巴尼亚监察员以人民辩护人（Avokati i Popullit）为办事处，为公众提供司法咨询。监察员制度在1998年《阿尔巴尼亚宪法》中首次提出，并于1999年在阿议会通过。

⑥咨询委员会是独立的专家委员会，负责评估公约缔约国（包括阿尔巴尼亚）对《框架公约》的执行情况并向部长委员会提供建议。

⑦ https：∕∕ec.europa.eu ∕neighbourhood-enlargement ∕financial_assistance∕cards_en

⑧ https：∕∕ec.europa.eu∕neighbourhood-enlargement∕sites∕near∕files∕pdf∕financial_assistance∕cards∕publications∕albania_strategy_paper_en.pdf

⑨https：∕∕rm.coe.int∕CoERMPublicCommonSearchServices∕DisplayDCTMContent?documentId=090000168008bd39，ACFC，2003：27页，第117条

⑩https：∕∕rm.coe.int∕CoERMPublicCommonSearchServices∕DisplayDCTMContent?documentId ACFC，2008：7页，第16条

⑪https：∕∕rm.coe.int∕CoERMPublicCommonSearchServices∕DisplayDCTMContent?documentId=090000168008c633ACFC，2011：34页

⑫https：∕∕www.consilium.europa.eu∕media∕21900∕143354.pdf

⑬https：∕∕greece.greekreporter.com∕2017∕10∕15∕greeceslams-albania-on-new-minorities-law∕

⑭ http：∕∕www.europarl.europa.eu∕doceo∕document∕E-8-2018-005521_EN.html

⑮ https：∕∕balkaninsight.com ∕2017 ∕02 ∕09 ∕bulgariansethnics-claims-in-albania-end-up-in-eu-02-08-2017∕

⑯https：∕∕balkaninsight.com∕2017∕09∕28∕albania-to-adoptthe-first-law-on-minorities-09-27-2017∕

⑰ http：∕∕worldpopulationreview.com ∕countries∕albaniapopulation∕

⑱2011年的人口普查行为引发了强烈争议。《人口普查法》第20条规定，申报种族时，凡申报内容与出生证不符的，将处以1000美元的罚款，企图恐吓少数族裔宣布自己为阿族。阿政府还曾表示要监禁任何未参加人口普查或拒绝宣布其族裔的人。关于具体数据的质量，《保护少数民族框架公约》咨询委员会指出：“应以最大的谨慎态度看待普查结果”。

⑲http：∕∕www.qbz.gov.al∕botime∕fletore_zyrtare∕2018∕PDF-2018∕143-2018.pdf

⑳http：∕∕www.qbz.gov.al∕botime∕fletore_zyrtare∕2018∕PDF-2018∕143-2018.pdf

[21]欧洲区域或少数民族语言宪章（European Charter for Regional or Minority Languages）是在欧委会倡导下于1992年通过的一项欧洲条约，其目的是保护欧洲的历史性方言和少数民族语言。

[22]https：∕∕rm.coe.int∕CoERMPublicCommonSearchServices∕DisplayDCTMContent?documentId=090000168008c633ACFC，2011：5页，第8条。

[23]同第四页第2条。

[24]https：∕∕rm.coe.int∕CoERMPublicCommonSearchServices∕DisplayDCTMContent?documentId=09000016806befc5 Fourth ReportontheFCNM，RepublicofAlbania，2016：81，point237