关于重大决策倒查机制构建的思考

张 凯

（中共黑龙江省委党校 黑龙江哈尔滨 150081）

2014年中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。[1]《决定》提出建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。其中重大决策倒查机制的提出，有利于加强法治政府理念，规范政府决策，明确主体职责，形成事事有理、层层落实、人人担责的新局面。如何推进重大决策责任倒查机制建设，成为了落实重大决策终身责任追究制度的关键环节。[2]

一、构建重大决策责任倒查机制的意义

（一）有利于强化依法决策。在推进重大决策倒查机制的建设过程中，会有一系列配套的法律法规出台，为决策者提供了法制基础，有利于其依法决策。随着《决定》的出台，在2015年12月27日，国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015-2020年》（以下简称《纲要》），对完善重大决策程序提出6项具体的要求，并规定了40余项具体措施，以《纲要》为指导，500余部地方法案先后试行，为重大决策提供了法制保障；2019年5月8日，《重大行政决策程序暂行条例》公布，更是细化了重大行政决策的程序，明确了重大决策应遵循的原则，规定了重大决策的权利范围，保障决策者在决策的过程中，做到有法可依、有条可循。

此外，据不完全统计，迄今为止，党的十八大以来共制定近60项廉政新规定，《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党党内监督条例》等4部党内法规[2]，其中关于党内相关人员的相关约束条例，对重大决策倒查机制，形成了侧面的补充。

（二）有利于强化权责一致。重大决策责任倒查机制一直坚持以“谁行使着权力谁负责”的原则，强调权力和责任是不可分开的，保证了决策者的口径一致，知行合一。在行政决策之前，由于重大决策责任倒查机制的存在，会倒逼行政决策者制定权责清单，明确划分出自己的权力和责任，以免自己行使了过大的权力，承担了不必要的责任，从而也避免了非法越权现象的发生。除此之外，权责清单的制定，也理清了各个部门的行政职责，那些臃肿存在权力交叉的行政部门，该撤就撤，该削减就削减，而那些承担重要责任的部门，该加强就加强，该优化就优化，保证了各政府部门和单位能在法定的范围内履行好各自的职能。

（三）有利于强化决策评估。决策评估包括两方面：一个是在决策前对决策的风险评估，另一个则是在决策执行之后对决策的优劣评估。

当前，风险呈现出多领域特征，涵盖政治、意识形态、经济、科技、社会、外部环境、党的建设等七个领域，因此，可以说决策者的每一个重大决策都存在决策失误、措施不当、执行不力等风险，而对风险的重视程度，直接关乎着决策效果的成败。重大决策责任倒查机制的建立，强调责任在身，可以倒逼决策者重视风险评估，着力防范化解重大风险，将损失程度降到最低。

还有，由于重大决策倒查机制，有着明确的法律和章程可以遵循，在决策执行完成之后，可以很方便地对决策优劣进行评估。对于哪些决策属于失误，造成了多大的损失？哪些决策是正确且及时的，对社会作出了多大的贡献？这些问题有了评价的标准之后，是可以进行量化评估的，便于不同程度的追责和奖赏。

（四）有利于强化责任追究。责任追究形式是保障重大决策终身责任制良好运行的先决条件，构建重大决策倒查机制，可以将责任追究深入到决策参与者的意识中，如此一来，一是能保证决策主体能保持有责必有担当、有错误必会追责的思想，在思想上规范其决策过程，二是有助于完善相关的责任追究管理办法，管理办法可以对损失认定、处理方法等做出详细规定，当出现未履行或者未能正确履行职责的现象时，可以保证责任追究过程具有可操作性。

二、目前重大决策责任倒查机制存在的主要问题

（一）决策前没有细化问责制度，有些问题的问责没有足够的依据。我国政府治理的法治化的探索时间并不长，问责制度的形成时间则是更短，关于决策失误的追责事由在《行政监督法》《中国共产党纪律处分条例》等相关制度规定并不明确[6]，这就导致在某些地方实践的过程中，尽管已经出现了重大决策上的失误，但是如何问责却很难做到有章可循，从而引发在问责的过程中问责泛化、问责过度等现象的发生。

即使有的地方政府已经出台了相关的法规条例，对一些事项的范围进行了明确，但是由于重大决策本身的复杂性，加之执行的过程存在可变性，使得完全依法问责仍充满着不确定性。

（二）决策时政府权限边界界定不清，无法明确责任主体。由于我国各政府部门或者单位，权力交叉现象非常严重，因此在决策过程中往往需要考虑众多政府部门，兼顾众多利益，而为了保障每个部门的权益，决策者不得不做出一些具有模糊性的决策，从而导致边界界定不清，责任无法落实到具体的实施负责人上。这就导致了在今后的执行过程中，会出现有些事项的权限不清楚，形成要么是多部门插手全管，要么是没人管理程序空转的尴尬局面，浪费许多行政资源。

（三）执行中某些地区存在官员懈怠执行，政策执行效果不佳。决策能否行之有效，不仅仅需要优秀的决策制定者，同样需要一批能干的决策执行者。科学有效的执行团队，是重大决策倒查机制构建的基础。但是在过去相当长的时间里，由于决策的执行者并非是人们关注的重心，导致某些地区官员消极地应对上级指示，形成了“有令不行、有禁不止”的局面，主要表现为：懈怠式寻找借口、敷衍式应付上级、机械式执行任务、拖拉式调查研究以及象征性追查问责。

（四）反馈时缺乏考评监督细节，缺少群众参与，未能形成科学有效的反馈制度。由于缺乏一套行之有效的监督法案，没有配套的监督细则，使得监督资源配置过于散乱，“各自为政”，决策者没有办法整合监管机构、新闻、媒体、大众等社会监督资源，导致大量的监督资源浪费，难以形成强大的监管合力。长时间的监管缺失，缺少相关的监管数据，在追查责任的时候难免会力不从心，此外，考评监督数据的匮乏，让正向反馈缺少支撑，使得反馈机制也很难运作起来。社会的监督氛围不够，公众的监督意识不强，导致考评监督制度很难让群众参与进来，形成“空有制度，无人监管”的局面，对精细化的监管方案造成负面影响，也是弱化监管考评效果的一个重要因素。

三、构建重大决策责任倒查机制的途径

（一）完善相关法律法规，健全配套制度，细化追究范围和追究原则。制度的落实对重大责任倒查机制来讲是根本性的、全局性的、基础性的，而制度的落实不仅仅需要详细的事实作为依据，更需要相关的法律法规作为支撑，直到现在，我国都未能制定专门针对重大行政决策责任追究的法律法规，相关要求还散落在党内规范性文件与地方政府行政法规里面，由此“形成了以党内责任追究和地方责任追究法规为主，国家层面的法律规范为辅的责任追究体系格局”。因此完善相关法律法规对构建重大决策倒查机制来说是不可或缺的第一步。

相关的法律法规要做到细化，明确追究范围和追究原则。明确追究范围指的是要明确对哪些重大决策进行追责，在现实条件下，由于不同地区对重大决策有着不同的定义，重大决策包含的内容范围可能都有差异，所以标准应该对需要追究责任的重大决策做出明确的定义，不能笼而统之，造成不问实际无限追责的问题。明确追究原则指的是该怎样就行追责，对于决策失误的大小、对社会造成影响的轻重程度，相关法律法规要做好细化，按严重程度梯级问责，做到“小错误轻罚，大错误重罚”，不能出现“事小责大”的现象。

（二）明确决策人的权利范围，坚决实施“谁有权，谁决策，谁负责”的原则。责任倒查机制能够有效地推行下去，最为重要的就是要找到需要追究的对象，如果追究的对象都不明确，也就无从谈起该追究谁的法律责任，更做不到责任追究的合法性、透明性和公正性。要明确责任追究的对象，首先要做的就是要制定权力清单，明确决策人的权力范围，2015年3月24日，国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（以下简称《意见》），《意见》明确指出了要地方政府各级部门推行权力清单制度。为了让行政职权更加的透明化，职权边界更加清晰化，职权运行更加有效化，权力清单的编制不仅仅要合法合规，还要做到事无巨细。合法合规指的是权力清单的制定全部都要有法律的支撑，要符合我国宪法、法律、法规和规章的要求，凡是法律上没有依据的权力，不能出现在权力清单上；事无巨细指的是权力清单的制定，需要考虑到方方面面，不仅要包括权力信息，如权力的名称、负责的部门、决策参与者等要素，还需要包括权力的运行流程，如各个过程的参与部门和其职责要求等等。

有了权力清单之后，还需要贯彻落实“谁有权，谁负责”的理念，出现问题之后，根据权责一致的原则，依次逐级地明确责任倒查对象。此外，在追究责任的时候，根据重大决策终身责任制的要求，无论决策者是否出现晋升或者职位调动，都应该追根朔源，绝不姑息。

（三）需要纪检部门介入追查问责，以达到实施效果。面对地方官员的玩忽职守、懈怠无为，问责是很有必要的，但是由于存在地方官员相互包庇，地方官员与地方司法相互勾结等现象，想要追查到相关的责任人，还是有些困难的。而且有的时候，地方为了应付上级或者平息大众舆论的压力，会选择找一个“替罪羊”来背黑锅，导致追究对象与责任人不符，把本来不相干的对象列入了问责清单。为了避免这种现象的发生，必要时需要纪检部门介入调查，以强有力的手段促进相关重大决策工作的展开，既起到了一定的警示和威慑作用，又能保证重大决策责任倒查机制既能起到问责的作用。

（四）引入群众监督机制，加强公众参与重大决策责任倒查。重大决策一般都关乎国民生计，一种决策要很大程度的满足人民群众的要求，与人民群众息息相关。所以为了保障决策的民主性，需要引入群众监督制度，保证决策者在做出决定的时候，不背离人民群众的需要。想要提升公众参与重大责任倒查机制的热度，需要做到：一是要注重宣传，要加强民主法治文化建设，培养起群众的政治责任感，调动起民众参与社会决策的积极性；二是扩充民众参与重大决策责任倒查机制监督的渠道，要充分利用起报纸、社区刊物、网络等民众发表意见的平台，收集群众的反馈；三是要加强对群众基础理论的辅导，提高群众的分辨能力。