制度重构：地方债务融资市场化难题的破解

姚 芳

（合肥财经职业学院 安徽合肥 230601）

我国地方政府进行债务发行已有一定的历史，但是由于地方政府原因、制度缺陷以及我国国情等各方面因素，地方政府债务市场化还面临着一系列的难题。地方政府自主发债有其两面性：利用得当则为地方融资提供便利条件，而使用不当则会导致地方政府财政恶化。

一、地方债务融资面临的问题

（一）债务信息不透明与道德风险。依据我国当前的现实情况，地方财务具有不透明的特点，且地方债务具有隐性特征，地方政府各种债务相互累加，使得原本就复杂的地方财务更加难以琢磨，致使投资者在进行投资选择时面临着更大的困难。地方政府虽然不能向外界提供全面充足的信息，但利用其信用往往也能获得大额融资款项。一般地方政府的投资者为商业银行，资金来源比较单一，并且在许多情况下，地方政府领导者迫于短期政绩压力，因道德风险并不考虑自身任期的因素，发行与其任期不相匹配的债务，从而导致地方政府债务出现代际间不平衡的现象。但从另一方面考虑，地方政府发行部分中长期债务也与现实情况相吻合，这样可以在一定范围内化解地方政府财政收入与支出不平衡的问题。

（二）低利率抑制效应。在我国地方债券发行各试点，国家规定其新发地方债务的发行利率以我国国债利率及市场利率为标准，以此推动我国地方政府债券市场化的进程。但是，第一批地方债券虽然认购倍数远远大于国债，其发行利率却相反地远低于同期国债利率。地方政府以较低利率发行债券说明投资者对其债券的认可度高，降低了政府的融资成本，同时地方政府也希望为日后债券的发行做相应的参考。但是，随着制度的不断完善，地方债券市场化程度不断提高，则低利率的地方债券将失去其优势，流动性将会受到影响，吸引投资者的难度也将会增加。

（三）市场机制不健全。法律明文规定，试点自主发行债券，在限额内由地方政府自主发行，但还本付息事务仍由财政部办理。由此可见，实质上只是债务发行的审批权在试点被下放，中央仍是实质上的债务主体，仍承担着地方债务的相关责任[1]。根据我国的实际情况，地方政府在破产清算方面的压力与可能性都是微乎其微的，所以地方政府进行融资时具有相应的优势，但这一点无疑对我国地方政府融资的市场化进程产生不利的影响。所以，相关部门应在试点时期就对这些问题加以关注，并寻找有效的应对措施。为了提高债券的安全性以及保护投资人利益，地方政府可以由政府投资收益为来源支付债券利息，并规范相关市场化制度，使信息得到及时、准确、充分地披露，从而让投资者有多样性的选择。

（四）债券市场博弈。地方债券的发行牵涉各方利益，其中包括中央政府、地方政府以及投资者。整个利益主体的一致目标是促进债券市场的平稳正常运转，但每个个体又有其自身不同的利益和诉求，一致的目标是为地方政府债券市场正常运作提供保证，而利益的不一致则为制度改革提供动力。虽然制度的制定者是中央政府，但是地方政府出于其自身利益的考虑往往会有选择性地提供相应信息，由于信息披露不完备，双方则会进行各方面的博弈。从地方政府与债券投资者的角度来看，双方又构成博弈的主体。

二、地方债券市场化建议

（一）规范地方政府财务信息披露制度。我国国务院于2017年颁布《2017政府信息公开条例》，规定政府各部门应主动公开与公民、法人及其他利益主体利益相关的信息。地方政府自主发债要考虑诸多方面因素，如发债规模、发行组织以及偿还方案等，迫使政府在财政信息公开程度方面面临更大的压力。所以，相关部门应采取措施规范地方政府财务报告公开制度，使政府报告传达更多相关讯息。

（二）完善地方政府信用评价制度。与其他债券相比，地方政府债券的优势就在于其信用度较高，但是政府在融资过程中并不是完全理性的，需要有相应的制度对其进行约束，这就需要一个与政府完全独立、客观的部门对其信用进行评价，如此才能得出令社会公众信任的评价，才能全面反映政府的财务和信用状况。这样，中央政府和投资者都有了评价政府业绩水平和信用等级的可靠依据。

（三）规范发债功能和推进市场化进程。由于各地区情况不同，如经济较发达的省市，可更多将融资适用于社会福利与公益事业；在贫困地区，则可用于支持地方产业发展，从而推动当地经济发展；或者投资于大型社会工程建设；或者支持高新技术产业更新换代等。但是需要考虑到一点，即坚决不允许将债务融资投放于不直接获得利润项目。虽然目前在我国市场上，地方债券的发行出现利率明显低于市场水平、市场化进程受阻的情况，但是随着相关措施的出台，地方财政信息透明化程度提高，投资环境得到改善，这些情况会有好转。

（四）完善多层次监督机制。要想建立完善的监控机制需要社会各界的广泛参与，现实情况是，在立法方面，中央制定政策对地方政府自主发债并没有发挥出其应有的监督作用；地方人大虽有权对地方政府进行监督，但具体措施仍没得到落实；而地方政府的自我监督更是薄弱，很难操作，原因是政府的预算对地方政府并不具有强劲的管制功能。正因如此，地方政府需要在发行债券时更多地公开其信息，以便多部门监管。由于投资者信息渠道较窄，如果地方政府不能及时披露其财务报表，明确其资金用途，偿债方案等各方面信息，投资者就不能根据信息结合市场条件做出合理正确的投资决策。只有政府信息公开透明，才能最大限度地保护投资者利益，才能实现有效的监督。

（五）建立地方政府破产预期机制。地方政府发行地方债券并非无风险，作为预防政府财务危机的方式，破产与其机制早被西方发达国家引用，如美国、日本。一方面，破产预期机制的建立可以有效约束地方政府和投资人，避免政府在发债过程中的不理性行为发生。另一方面，有序的破产程序可以保护投资者的正当利益，可以提高政府的服务功能，为公众提供更多保障。目前，破产预期机制的缺失会增加地方政府发生道德风险的可能性，甚至会影响到中央政府，影响整个政府的信誉[2]。因此，建议国家相关部门着手建立政府破产预警机制，循序渐进、逐步推广，由最低一级政府部门开始实施，逐级推广，最终建立起完善的政府破产预期机制。此外，引进西方国家新型经验，参考其法律法规，对违反相关法律法规的政府部门实施相应的惩罚，维持国家财政的健康、平稳运行。

三、结论

地方政府发行债券不仅受到其内部规制的影响，还受其外部环境的制约，若不加考虑盲目扩大试点范围，则有引发财政风险的可能。要推进地方自主发债市场化程度，需要建立完善的机制，如准入门槛，发债标准、发债程序、定价方法、技术性方案及相关法规等[3]。推动地方债务市场化要综合考虑事前监管、破产预期机制以及相关法律法规的完善，其中，事前监管是重点。作为一种融资方式，地方政府债券发行的市场化将成为不可逆转的趋势。但是，为保证政府财政的稳定、健康运行，还需要综合考虑多种手段，使用各种机制来避免地方政府债务风险的出现。