妇女的人权

刘小楠

(中国政法大学，北京 100088)

1995年在北京召开的联合国第四次世界妇女大会(以下简称“’95世妇会”)上通过的《行动纲领》对于妇女的人权格外关注。因为“人权和基本自由是人人与生俱来的权利；保护和促进人权和基本自由是各国政府的首要任务。”[1]273而“妇女和女童的人权是普遍人权中不可剥夺、不可分割的一个组成部分。妇女和女孩充分和公平享有一切人权和基本自由是各国政府和联合国的优先事项，对提高妇女地位至为重要。”[1]273妇女的人权作为一个核心原则，贯穿于整个《行动纲领》，而且《行动纲领》将妇女的人权列为重大关切领域的第9项，并在各个关切领域对妇女的人权都有相关的论述，反复强调保护妇女人权是实现各项战略目标的关键所在。各国政府不仅不得侵犯所有妇女的人权，而且必须积极增进及保护这些权利。

为了保证妇女的人权，《行动纲领》中提出三项战略目标：(1)通过充分执行所有人权文书，尤其执行《消除对妇女一切形式歧视公约》(以下简称“《消歧公约》”)，促进和保护妇女的人权；(2)确保法律面前和实际上人人平等和不受歧视；(3)普及法律知识。

’95世妇会召开后的25年间，我国积极保障妇女的人权，在三项战略目标方面都有所进展，但是也存在不足。

一、我国在保障妇女的人权方面取得的主要进展

(一)中国执行《消歧公约》及其他人权文书的情况

《行动纲领》要求各国政府不仅不得侵犯所有妇女的人权，而且必须积极增进及保护这些权利。各国政府积极从事批准或加入并执行国际和区域人权条约；为了保护妇女的人权，尤其强调要批准或加入并确保执行《消歧公约》。

1.’95世妇会后中国执行《消歧公约》及其他人权文书的情况。在我国已批准的六个核心人权公约中，《经济、社会及文化权利国际公约》和《残疾人权利公约》是在’95世妇会之后批准的。除了这两个公约外，’95世妇会后我国也加入了其他一系列国际公约或补充规定。比如，2006年批准国际劳工组织《消除(就业和职业)歧视公约》(《第111号公约》，1958年)；2007年批准国际劳工组织《职业安全卫生公约》(《第155号公约》，1981年)；2009年批准《联合国打击跨国有组织犯罪公约关于预防、禁止和惩治贩运人口特别是妇女和儿童行为的补充议定书》等。

《消歧公约》是界定对妇女歧视的第一份国际法律文书，是联合国迄今为止通过的有关维护妇女权益的最重要的纲领性文件之一，也是联合国九个核心国际人权公约之一。《消歧公约》是执行《行动纲领》的法律基础和框架。《行动纲领》要求，批准或加入并确保执行《消歧公约》，限制对《消歧公约》做出任何保留的程度，缔约国应审查本国所有法律、政策、惯例和程序，务使其符合《消歧公约》规定的义务，以便履行《消歧公约》；所有国家应审查本国所有法律、政策、惯例和程序，确保其符合这方面的国际人权义务。《行动纲领》也要求，“就《公约》的执行情况定期向消除对妇女歧视委员会提出报告，充分遵循委员会所定的准则，并酌情使非政府组织参与编写报告工作或考虑到其所作的贡献”[1]277-279。我国自1980年批准《消歧公约》以来，中国政府已经向消歧委员会六次提交执行报告并接受五次审议。’95世妇会后，消歧委员会分别对中国政府提交的第三、四次合并报告、第五、六次合并报告、第七、八次合并报告进行了三次审议。在这三次审议中，消歧委员会主要对我国法律政策方面的发展和进步进行了肯定，除了肯定中国新加入的国际公约外，委员会也称赞中国政府进一步加强立法结构以确保男女平等。委员会肯定中国政府于1995年9月主办了第四次世界妇女大会，并于其后努力执行《北京宣言》和《行动纲领》。委员会赞扬中国为消除对妇女的歧视、促进两性平等和遵守《消歧公约》的义务而不断完善法律、政策和方案。消歧委员会也注意到中国政府在确保数亿人民的社会与经济权利方面所取得的成就。委员会称赞中国政府努力把经济改革与中国公民社会福利问题结合起来，尤其是努力减轻贫困，解决妇女失业问题，改变包括传播媒介在内对性别的歧视和偏见，开展法制宣传教育，并减少农村地区的妇女文盲。消歧委员会还称赞中华全国妇女联合会在执行政府男女平等政策方面所开展的工作；欢迎产妇保健设施与人员的全面增加，以及计划生育服务及初级保健服务的更广泛提供；尤其欢迎中国政府坚决而明确地反对以胁迫措施执行其人口政策；等等。

2.近五年我国执行《消歧公约》及其他人权文书的情况。消歧委员会在审议中国政府报告时，称赞《中国妇女发展纲要》将两性平等作为促进国家社会发展的一项基本国策，赞赏中国努力改进旨在加快消除对妇女的歧视和增进妇女权利的政策框架，例如《国家人权行动计划》以及《中国妇女发展纲要》等。

(1)《中国妇女发展纲要(2011—2020年)》。在继续执行前两个阶段(1995—2000年、2001—2010年)的妇女发展纲要的基础上，2011年，国务院依照《中华人民共和国宪法》的基本原则，根据《妇女权益保障法》和有关法律规定，遵循联合国《消歧公约》《北京宣言》《行动纲领》等国际公约和文件的宗旨，按照我国经济社会发展的总体目标和要求，结合我国妇女发展和男女平等的实际情况，制定并颁布了《中国妇女发展纲要(2011—2020年)》(以下简称“纲要”)。纲要确定了妇女与健康、妇女与教育、妇女与经济、妇女参与决策和管理、妇女与社会保障、妇女与环境、妇女与法律七个优先发展领域，并制定了每个领域的主要目标和策略措施。十年来，国家将妇女发展纳入国民经济和社会发展总体规划，不断完善保障妇女权益的法律体系，强化政府管理责任，加大经费投入，加强社会宣传动员，有力推动了纲要的实施。

(2)《国家人权行动计划(2016—2020年)》。在前两个阶段(2009—2010年、2012—2015年)的国家人权行动计划的基础上，国务院新闻办公室和外交部牵头编制了《国家人权行动计划(2016—2020年)》(以下简称“行动计划”)，确定了这五年间尊重、保护和促进人权的目标和任务。行动计划分为导言，经济、社会和文化权利，公民权利和政治权利，特定群体权利，人权教育和研究，人权条约履行和国际交流合作，实施和监督等部分。特别群体权利部分包含妇女权利。

行动计划要求，贯彻落实男女平等基本国策，全面实现《中国妇女发展纲要(2011—2020年)》，消除性别歧视，改善妇女发展环境，保障妇女合法权益。具体包括七个行动：①继续促进妇女平等参与管理国家和社会事务；②努力消除在就业、薪酬、职业发展方面的性别歧视；③保障妇女的健康权利；④保障妇女的婚姻家庭权利；⑤贯彻落实《反家庭暴力法》；⑥落实《中国反对拐卖人口行动计划(2013—2020年)》，有效预防和依法打击拐卖妇女犯罪行为；⑦预防和制止针对妇女的性骚扰。

(二)确保法律面前和实际上人人平等和不受歧视

《行动纲领》要求各国政府优先促进和保护妇女和男子充分而平等地享有一切人权和基本自由，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政见或其他见解、国籍或出身、财产、出生或其他身份等任何区别；提供宪法保障和/或颁布适当法律，禁止对所有年龄的全部妇女和女孩实行基于性别的歧视，并保证所有年龄的妇女拥有平等权利和得以充分享受这些权利；在其立法中体现男女平等原则，并通过法律和其他适当途径确保实际落实这一原则。也就是说，各国政府不仅要对性别平等提供法律上的保障，而且要保证妇女实际上能够享有平等权利，不受歧视[1]281-283。

1．保障性别平等的法律规定。平等与非歧视是国际人权法的基本原则之一。20世纪90年代初中国筹备和承办’95世妇会以来，我国不断制定和修订法律法规，保障性别平等、禁止性别歧视的法律体系不断完善，已经逐步形成并完善了以《宪法》为基础，以《妇女权益保障法》为主体的保障妇女人权和性别平等的法律体系。

近五年，我国国家层面保障妇女人权的法律法规有了进一步的发展。比如：(1)2016年3月开始施行的《反家庭暴力法》，设立了家庭暴力告诫、强制报告、人身安全保护令和紧急庇护四项制度。(2)刑法修正案(九)废除嫖宿幼女罪，加大保护幼女人身权利。(3)2015年修订的《广告法》规定，广告不得有下列含有民族、种族、宗教、性别歧视的内容，否则工商行政管理部门应对广告主处20万元以上100万元以下的罚款，对广告经营者、发布者，没收广告费用，处20万元以上100万元以下的罚款。(4)2015年修订的《人才市场管理规定》第37条规定，禁止用人单位以性别为由拒绝聘用或者提高聘用标准。违反规定的，由县级以上政府人事行政部门责令改正；情节严重的，并处10000元以下罚款。

这五年，我国也出台了大量保障性别平等方面的地方法规。2016—2019年，天津、河北、江苏、宁夏四个省市自治区修订了《妇女权益保障条例》。2015—2019年，江苏、浙江、安徽、江西、山东、河南、广东、陕西、河北、山西十个省根据《女职工劳动保护特别规定》制定了本省的“女职工劳动保护特别规定实施细则”。

2.性别平等法律政策的落实和保障。’95世妇会之后，尤其是近5年，保障妇女权益的法律实践深入推进，中国政府在保障妇女实际上能够享有平等权利、不受歧视方面作了很多努力，取得了长足的进步。

(1)建立保障妇女权益的跨部门合作机制，严厉查处打击强奸、拐卖、家庭暴力等侵害妇女权益的各种违法犯罪行为。全面依法治国，各领域广泛践行性别平等和性别公正理念。推行家事审判方式和机制改革，确立人性化审判理念，强化妇女权益的司法保障。在推进网络安全立法、加强备案审查、行政执法、刑事执行、公共法律服务等方面，不断扩大妇女权益的保障范围。逐步完善法律援助和司法救助制度，2018年获得法律援助的妇女达36.1万人次[2]12-13。

(2)多部门建立联合机制保障女性平等就业权。为了化解招聘性别歧视引发的社会矛盾纠纷，2016年7月12日，全国妇联制定并下发了《妇联组织促进女性公平就业约谈暂行办法》。该暂行办法阐明了约谈的目的，即“妇联组织针对招用、录用过程中歧视女性的突出问题，向用人单位通报情况，听取意见，沟通交流，调解矛盾，指导、督促用人单位转变歧视观念，改正歧视行为，建立完善促进公平就业的相关制度和措施的维权工作”。2019年2月，人力资源和社会保障部、教育部、司法部、最高人民法院、全国妇联等九部门下发了《关于进一步规范招聘行为促进妇女就业的通知》。该通知通过列举各用人单位、人力资源服务机构的“六不得”，进一步明确就业性别歧视判定标准；建立健全了女性劳动者维护平等就业权利的机制；强调加强就业服务，帮助职工平衡工作和家庭，解决后顾之忧；开展宣传引导，强化舆论监督；加强组织领导，多部门分工协作，对侵犯女性平等就业权的行为多手段齐抓共管。

2019年，一些省市也根据人力资源社会保障部与全国妇联等九部门联合发布的《关于进一步规范招聘行为促进妇女就业的通知》的精神，印发了当地的相关规定。比如，2019年5月20日，北京市人力资源和社会保障局与北京市妇联等九部门联合发布了《关于进一步加强招聘活动管理促进妇女就业工作的通知》，提出“人力资源社会保障部门要加强对招用工行为的监察执法，将招录过程中的性别歧视问题纳入监察范围，引导合法合理招聘”。2019年4月，甘肃省人力资源和社会保障厅、甘肃省妇联等7部门联合下发《甘肃省促进女性公平就业工作的意见》(以下简称“《意见》”)。《意见》一是倡导性提出“各相关部门积极推动政府逐步完善女性生育社会保障体系，建立激励机制，对女性职工达到一定比例的用人单位在税费减免、融资贷款等方面给予一定的政策奖励”；二是提出妇联组织积极推动地方立法，强化男性家庭照料责任，探索建立“亲职假”制度。

(3)两险合并有助于提高社会统筹程度、强化基金共济能力。2019年4月，国务院办公厅印发了《关于全面推进生育保险和职工基本医疗保险合并实施的意见》(以下简称“《意见》”)，通过整合生育保险和职工基本医疗保险(以下简称“两项保险”)基金及管理资源，强化基金共济能力，提升管理综合效能，降低管理运行成本，建立适应我国经济发展水平、优化保险管理资源、实现两项保险长期稳定可持续发展的制度体系和运行机制。《意见》扩大了原有生育保险的覆盖范围，减轻了部分单位承担的生育成本，保障了职工生育期间的相关待遇(1)杨慧《解读生育保险和基本医疗保险合并实施的作用和落实路径》，见https：//mp.weixin.qq.com/s/gQSru2cJLRXc37blfME8iA。。

(4)全国总工会制定了《促进工作场所性别平等指导手册》。为了推动企业贯彻落实男女平等基本国策和相关法律法规，促进工作场所性别平等的实现，更好地保障女职工合法权益，中华全国总工会在广泛调研的基础上，2019年初推出了《促进工作场所性别平等指导手册》(以下简称“《手册》”)。《手册》着重从就业机会平等、职业发展机会平等、薪酬待遇平等、生育保护、为职工平衡工作和家庭责任提供支持、预防和制止职场暴力和性骚扰六个版块，详细解读性别平等和相关法律法规规定，明示用人单位应建立的制度机制、工会组织应发挥的作用，分析点评实践案例，提供检查清单，推进用人单位建立健全性别平等制度机制，并为工会组织促进工作场所性别平等和职工依法维护自身权益提供帮助和指导。

(5)司法救济和保障。近年来，通过司法诉讼保障妇女平等就业权也取得了积极进展。原告挑战的歧视性岗位从女性传统岗位发展到男性传统岗位，法院对待就业性别歧视案件的态度从迟疑到接受，法院对书面赔礼道歉的诉讼请求由否决到支持。比如，2015年判决的马户案被选入《最高人民法院关于弘扬社会主义核心价值观典型案例》，体现了法院对维护妇女平等就业权的重视。2016年判决的高晓诉广东某公司和广州市越秀区某酒楼性别歧视案，法院不仅认定了就业性别歧视，也第一次支持了赔礼道歉的诉讼请求。

2018年底，最高人民法院增加了平等就业权纠纷和性骚扰损害责任纠纷两个新案由，从2019年1月1日开始适用。新案由的增加体现了法院对劳动者平等就业权的重视，使这类案件有了“名分”，无须再借名诉讼，有助于劳动者维权，寻求司法救济。2019年已经有若干用“平等就业权纠纷”这一新案由起诉并判决的案件。比如，在珠海市香洲区人民法院于2019年10月作出一审判决的珠海怀孕歧视案中，法院认为，平等就业权保护的范围应当包括两个方面，一是招录过程中劳动者被平等录用的权利，二是劳动合同履行过程中劳动者被平等对待的权利。本案被告某物业公司因原告怀孕而将其辞退，属于在履行劳动合同过程中对原告的歧视性对待，构成对原告平等就业权的侵害。因此酌定被告向原告赔礼道歉并赔偿精神损失抚慰金1万元。

(三)普及法律知识

反对和消除对妇女的歧视，有赖于全民法律意识和性别意识的提高。

1.加强普法宣传。中国政府结合国情，从1986年就开始进行全国普法，每五年为一个制定周期。至今为止，已经进行了七个五年普法。普法教育面对全国不同层次、不同文化程度、不同职业的群众开展，采取多种形式开展丰富多彩的法律宣传活动，通过法律咨询、现场办公、专家说法、案例分析等多种方式普及法律知识，提供法律援助。

从1986年开始实施的“一五”普法规划到2016年实施的“七五”普法，中国政府始终把提升妇女法治意识和法治素养，提升妇女参与法治实践能力作为重要任务，坚持妇女普法宣传与弘扬社会主义核心价值观相结合，坚持普法宣传与依法维护妇女权益相结合，坚持经常性普法与每年三八国际妇女节等重点普法相结合，坚持运用传统媒体普法与新兴媒体普法相结合，坚持普法宣传与激发妇女主体活力相结合。深入开展法治宣传进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位主题活动，推动以男女平等为核心的法治文化入脑入心、见行见效。加强面向各级领导干部的法治宣传，推动党政领导干部在决策管理和公共服务中坚持男女平等原则，在法律政策制定和实施中体现妇女利益需求。加强面向法律工作者的法治宣传，促进严格执法、公正司法，推进法律法规实施中的男女平等。加强面向妇女群众的法治宣传，将法律知识和法律服务送到妇女群众身边，引导妇女尊法学法守法用法。加强面向家庭的法治宣传，引导家庭成员崇德守法，树立男女平等、尊老爱幼的文明风尚[2]13。

2.高校开展性别平等与人权教育。为消除教育领域中的性别歧视，鼓励高校教师更多从事性别与人权方面的研究，并在教育教学中贯彻和传播性别平等及人权理念，我国的高校近年来也自发组织相关的高校教师师资能力建设的研讨和培训，并组织编写相关教材，越来越多的高校开始开设性别相关的课程。比如：

2017—2019年中国政法大学宪政研究所与中国政法大学人权研究院每年举办“社会性别与人权教学”师资研修班。研修班倡导消除性别歧视和偏见，鼓励教师在教学中融入社会性别视角和人权观念，并积极开设社会性别和人权相关课程，从而进一步推动社会性别主流化，促进性别平等的实现。“社会性别与人权教学”师资研修班成为推动性别与人权教学能力建设的重要平台，也形成了一系列的思想共识，为推动社会性别主流化，促进性别平等的实现提供了有力支撑。2019年中国政法大学出版社出版了我国第一本传播性别平等和人权，并用性别视角对人权问题进行分析的教科书——《社会性别与人权教程》。

2011年开始，中国政法大学宪政研究所与中国政法大学人权研究院每年举办“平等与非歧视”高校教师培训研讨会，鼓励高校教师给本科生及研究生开设反歧视法等相关课程，并在现有讲授的课程教学中融入平等视角，讲授相关知识。“平等与非歧视”高校教师培训研讨会自2011年举办以来，全国200余位高校教师参加了培训，鼓励了更多的高校教师从事平等与反歧视方面的研究和教学，2016年我国第一本反歧视法教材《反歧视法讲义：文本与案例》由法律出版社出版。

2010—2019年，中国政法大学宪政研究所与中国政法大学人权研究院联合主办了十届“反歧视研究暨人权教育年会”。会议邀请了来自高校、研究机构、国际组织、政府部门的代表，实务工作者，NGO代表，以及公益律师等参会。与会专家就反歧视理论和实务的最新发展进行了深入研讨，并就如何进一步推动性别和人权教育进行了热烈交流。经过十年的发展，“反歧视研究暨人权教育年会”已经成为国内反歧视和人权教育领域重要的公共学术平台，在凝聚共识、加强交流、推动发展等方面发挥着越来越重要的作用。

二、目前仍存在的主要问题及其障碍

(一)中国执行《消歧公约》的情况

消歧委员会在2014年审议第七、八次合并报告的结论性意见中对于《消歧公约》的法律地位、歧视妇女的定义、司法机关独立和司法救助、国家人权机构、促进妇女发展的机制和数据收集、暂行特别措施、消除刻板印象和有害习俗、暴力侵害妇女、政治与公共生活中的妇女参与、教育、就业、健康、农村妇女、婚姻和妇女的财产权、多重歧视等方面的问题提出关切和建议。在这5年内，对于消歧委员会提出的一些关切和建议仍然没有落实，尤其是对于我国法律中缺少对妇女歧视的定义、没有充分使用暂行特别措施等问题，消歧委员会在多次审议中反复提及，但是改进有限。

(二)确保法律面前和实际上人人平等和不受歧视

我国虽然已经建立起保障性别平等和妇女权益的立法体系，但是相关法律规定较为分散；在立法模式和立法技术上尚有不足；原则性的规定比较多，可操作性差等。因此，应继续完善性别平等立法，将社会性别主流化纳入立法决策，用社会性别视角审视法律政策，消除性别歧视的法律规定。

1.缺少专门的平等法来规制性别歧视、保障性别平等。我国没有专门的反歧视法，有关性别平等的立法过于分散，没有形成一个有机的体系。虽然我国现行的多部法律法规都禁止性别歧视，但是原则性的法律规定比较多。

2.缺乏性别歧视的定义和分类。我国现行的法律法规都没有对性别歧视作出界定、进行分类。消除对妇女歧视委员会在对中国政府履约报告的结论性意见中，多次指出中国法律仍然没有按照《消歧公约》的要求，为“对妇女的歧视”作出定义，建议“中国按照《公约》第1条的规定在本国立法中通过关于歧视妇女的全面定义，以确保妇女在生活的各个领域不会受到直接和间接的歧视。尤其是，缔约国应当确保有适足的执行机制和制裁措施配合禁止基于性和/或性别的歧视”(2)消除对妇女歧视委员会《关于中国第七和第八次合并定期报告的结论性意见》，见https：//tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CEDAW%2fC%2fCHN%2f7-8&Lang=en。。

3.保障机会和待遇平等的法律规定不全面。以工作场所的性别平等为例，我国立法中关于招聘环节的性别歧视的禁止性规定较为集中，但是国家层面的法律中对于培训进修中性别的平等机会以及积极鼓励促进女性职业发展尚缺乏规定。虽然多部法律规定了同工同酬，但是没有扩展到同等价值工作相同报酬的范围，由于职业隔离而导致的女性工资水平低于男性的问题无法依法解决。制度性歧视尚未完全消除，比如关于男女不同龄退休的规定，侵犯了女职工的平等工作权，并成为女性晋升和职业发展的严重障碍。

4.主动预防性别歧视、积极促进性别平等的规定不足。我国现行法律法规主要还是禁止用人单位实施就业性别歧视，但是对于用人单位积极宣传倡导性别平等、在用人单位内部实现社会性别主流化、进行分性别统计、制定性别平等计划，或者建立调查、申诉机制防治性别歧视等方面都缺乏明确的规定。

5.监管机制不足。我国目前对性别歧视还缺乏有效的监督机制，监管部门职能分散，分工不明确。行政执法人员的性别平等意识不足，对就业性别歧视的监管职责不明确，教育和其他领域中的执法和救济机制更是匮乏，无法有效地解决性别歧视问题，保障相关法律的实施。对此，消歧委员会也指出，我国尚未按照《巴黎原则》设立一个具有保护和促进妇女权利的广泛授权的独立国家人权机构。

6.救济途径单一。我国企业、教育机构等缺乏专门的性别歧视的内部申诉机制，虽然一些就业性别歧视问题可以通过仲裁解决，但是仲裁所保障和强调的不是平等就业的权利，而是劳动争议解决，而且招聘环节的就业歧视问题无法通过仲裁方式解决。在司法中，由于诉讼的时间和经济成本较高，通过司法途径解决性别歧视的案件很少。虽然2018年底最高法院新增了平等就业权纠纷的案由，但此案由仍放在一般人格权侵权案由之下，仍然无法解决性别歧视诉讼的举证责任和赔偿责任等问题。

7.法律责任不明确，处罚额度过低。目前我国立法中关于性别歧视法律责任的规定，虽然涵盖了多种责任主体和责任形式，但是，相关规定仍然是纲领性、原则性的，仅能起到宣示性作用。在司法实践中，歧视案件的当事人能够获得的赔偿数额非常有限，比如近几年的几起招聘中的性别歧视诉讼，求职者虽然胜诉，但当时都仅仅得到两千元的经济损害赔偿。

(三)普及人权公约和普法宣传中存在的问题

1.对《消歧公约》及其他人权文书的宣传不足。《行动纲领》要求各国政府同非政府组织、联合国和其他国际组织酌情：尽可能将有关所有妇女的平等地位和人权的法律和资料(3)具体包括《世界人权宣言》《公民权利和政治权利国际盟约》《经济、社会、文化权利国际盟约》《消除对妇女一切形式歧视公约》《消除一切形式种族歧视国际公约》《儿童权利公约》《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》《发展权利宣言》《消除对妇女歧视宣言》，联合国各有关专题会议和首脑会议的结构与各国向消除妇女歧视委员会提交的报告。，译成当地语文和土著语文，并以其他适当方式供残疾人和文化水平较低的人阅读，以便宣传和传播。但是“目前包括《消除对妇女一切形式歧视公约》在内的国际人权公约在社会上，尤其是对公职人员的宣传力度不够。”[3]对此，消歧委员会在历次审议中国政府履约报告的结论性意见中都有所提及。比如，消歧委员会促请中国政府将《消歧公约》译成地方语文并建议开展全面的公众宣传运动，增进在法律上对公约的理解，提高对作为社会目标的两性平等和作为人权的妇女权利的认识(4)《消歧委员会对中国政府提交第三、四次执行报告的结论性意见》，见http：//tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CEDAW%2fC%2fCHN%2fCO%2f6&Lang=en。。委员会鼓励中国确保将《消歧公约》、委员会一般性建议及相关国内立法作为对法官、律师和检察官等司法人员进行法制教育和培训的内容，尤其要确保特别法院和法庭的法官及工作人员熟悉《公约》和缔约国在《公约》下承担的义务。委员会还促请中国增强提供有效法律救助，并进一步执行关于此类针对歧视的法律救助的提高认识和宣传的措施，以使妇女能够加以利用(5)《消歧委员会对中国政府提交第五、六次执行报告的结论性意见》，见http：//tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CEDAW%2fC%2fCHN%2fCO%2f6&Lang=en。。

委员会要求中国用中文向相关的各级国家机关，特别是向中央人民政府、各部委、全国人民代表大会以及向司法机关及时传达本结论性意见，使这些结论性意见能够得到全面落实。委员会鼓励中国与所有利益攸关方开展合作，例如雇主协会、工会、人权和妇女组织、大学和研究机构、媒体，等等，并建议采用适当的形式在地方社区一级宣传消歧委员会的结论性意见，使这些结论性意见能够得到执行。另外，委员会要求中国继续向所有利益攸关方宣传《消歧公约》《公约》的《任择议定书》、委员会的一般性建议以及法学理论(6)消除对妇女歧视委员会《关于中国第七和第八次合并定期报告的结论性意见》，见https：//tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CEDAW%2fC%2fCHN%2f7-8&Lang=en。。

2.妇女人权的教育尚不充分。《行动纲领》要求在所有各级教育的课程中促进关于妇女人权和法律权利的教育，开展宣传运动，包括用国家最广泛使用的语言宣传男女在公共和私人生活中的平等，包括根据国家法律和国际法以及有关人权文书规定的他们在家庭中的权利。中国人权教育正在逐步开展。《国家人权行动计划(2009—2010年)》明确提出，要“选取若干开展人权教育较早的高等院校作为人权教育与培训基地”。第一批南开大学、中国政法大学和广州大学3个国家人权教育与培训基地于2011年10月挂牌成立。2014年4月，中国人民大学人权研究中心、复旦大学人权研究中心、武汉大学人权研究院、山东大学人权研究中心和西南政法大学人权教育与研究中心入选第二批国家人权教育与培训基地。这些国家人权教育与培训基地的建立有效推动了我国人权教育的发展。但是，在已有的人权教育中，妇女人权及性别平等方面的教育内容明显不足。各级各类教育中的人权宣传、普及和教育的力度都有待加强。

三、政策建议

(一)切实执行《消歧公约》及其他人权文书

鉴于缔约国有义务系统和持续地执行《公约》的所有规定，委员会促请我国优先关注结论性意见所述的关切和建议，将结论性意见提交给所有相关的政府部委和人大，以确保全面执行。消歧委员会尤其强调立法权在确保全面执行《消歧公约》方面所起到的关键作用，促请全国人民代表大会根据其获得的授权，在《消歧公约》规定的当前和下一次报告期之间，采取必要措施执行目前的结论性意见，中国政府应在下一次定期报告中汇报已经采取的行动和已经取得的成果。

(二)确保法律面前和实际上人人平等和不受歧视

1.应继续完善性别平等立法。将社会性别主流化纳入立法决策，用社会性别视角审视法律政策，消除性别歧视的法律政策规定。推动修改完善《妇女权益保障法》，应转变立法思路，制定一部专门的、涵盖面广、可操作性强的《性别平等法》。完善各地的实施细则，加强机制建设，强化保障力度和可操作性，有力保障妇女合法权益。

2.加强法规政策性别平等评估机制的规范化建设。制定性别规范评估标准，明确评估流程，细化评估考核指标。在国家层面探索建立法律政策性别平等评估机制，建立评估机构，制定评估标准和程序，将男女平等原则纳入法律政策制定和实施的全过程。

3.完善工作机制，强化和落实妇女权益保障的政府责任。我国的法律法规大部分是由政府来执行的，出台政策措施是政府执行法律的重要途径之一。保障妇女权益法律法规的执行，需要政府出台积极的政策措施，进一步落实法律法规的内容。此外，充实妇儿工委的协调职能；配合各级人大开展对维护妇女权益相关法律法规的执法检查；落实相关责任主体的行政执法责任制；将妇女权益保障法纳入行政执法监督网络平台的执法监督内容；加强对妇女权益保障重点问题的督查。

进一步完善相关工作的跨部门协调机制。妇女权益保障问题往往涉及多个职能部门，需要建立协调机制，合力解决。比如消除就业性别歧视和反家庭暴力工作涉及的部门非常之多，需要多机构联动的牵头部门以及各部门互相配合。

4.把妇女人权纳入国家的人权保障机制。总体来说，我国目前对性别歧视还缺乏有效的监督机制，法律缺少实施和执行力度。根据《行动纲领》的要求(7)《行动纲领》要求各国政府加强和鼓励诸如人权委员会或监察专员办事处等执行方案的国家人权机构拟订保护妇女人权的方案，使其拥有适当地位、资源和同政府接触的机会，以便向个人尤其是妇女提供协助，并确保这些机构充分关注妇女人权的问题；创立或加强保护和促进人权包括妇女人权在内的独立的国家机制。，我国有必要建立一个职能集中、权威性、独立性和专业性较强的类似国外人权委员会或者平等机会委员会的专门性机构，将妇女人权的保护纳入国家的总体人权保障机制中，整合资源，形成合力，建立有效保护妇女人权的机制，以保护和促进性别平等。这一机构除负责处理和解决歧视方面的投诉，进行调解或作出裁决外，还应具有向政府、企业、教育机构及司法机关提供有关反歧视方面的法律咨询及建议的职能；并且负责向社会开展教育与宣传，提高公民的平等意识，倡导社会多元化及包容文化。这样才能保证妇女能够实际上享有平等权，在权利受到侵害时能得到及时有效的救济。

5.加强司法救济和法律服务。及时受理侵害妇女权益案件。依照有关法律规定，对涉及妇女个人隐私的案件，在诉讼过程中采取措施使受害妇女免受二次伤害。完善司法解释，指导司法审判中保障妇女权益。完善相关诉讼程序规则，保证司法性别公正。诉讼程序规则不完善，也是影响妇女通过司法救济维护合法权益的因素之一。比如，在明确规定举证责任转移的反歧视类法律出台之前，建议最高人民法院对《就业促进法》第62条进行司法解释，可以参照《最高人民法院关于民事诉讼证据若干规定》(法释〔2001〕33号)第6条让用人单位更多承担举证责任，同时加大对反性别歧视诉讼的赔偿、补偿数额，明确惩处方式。完善妇女权益司法救济机制，以及相关的配套制度支持。

依法为妇女提供公共法律服务。扩大城乡为妇女提供公共法律服务的覆盖面，健全相应的公共法律服务机制，加强妇女维权公共法律服务队伍建设，推动为妇女提供优质高效、均等普惠的公共法律服务。

(三)加强普法宣传

为了保障妇女的人权受到侵害时能够得到有效的救济，《行动纲领》要求各国政府同非政府组织、联合国和其他国际组织酌情，传播关于国家法律及其对妇女的影响的资料，包括易于取得的关于如何利用司法制度行使个人权利的指南；广泛提供和充分宣传有关资料，说明当妇女人权受到侵犯时可利用国家、区域和国际机制要求昭雪冤屈。同时也强调要把相关国际与区域文书和标准的资料纳入宣传和人权教育活动，以及成人教育和培训方案，尤其是为军事人员、警察和其他执法人员、司法人员以及法律和保健专业工作人员举办的宣传和教育活动中，以确保有效保护人权[1]283-285。

1.提高立法、执法和司法人员的性别平等和人权意识。各级立法、执法、司法部门是保障妇女人权相关的法律制定和实施的主要力量，这些人员是否具有性别平等意识和人权观念，以及是否了解保障妇女人权的相关国际公约以及国内立法，对于妇女的人权保障至关重要。目前立法中缺乏性别视角、行政执法中侵犯妇女合法权益，以及在司法实践中不能运用社会性别视角审理涉及女性案件的情况仍然存在。今后应加大对公职人员，尤其对立法、执法和司法人员进行社会性别意识和人权理念的培训，可以将性别与人权的培训纳入组织部门和各职能部门系统的培训计划，提升其社会性别意识和分析能力，促使其将性别平等和人权理念贯彻到立法、执法和司法活动中，从性别平等的视角评估法律法规，提升将性别平等原则纳入法律法规的制定与执行过程的主动性和能力水平，以保障妇女权益的实现。

2.提升全社会对妇女人权的认识和性别平等意识。全社会对妇女人权的认识和性别平等意识的提高，有助于将男女平等内化为人们的自觉意识，外化为人们的行为习惯。要依托各级各类学校教育，并结合社会教育和家庭教育，大力宣传男女平等基本国策和促进性别平等、保障妇女人权的观念和法律知识。尤其是要对妇女群体进行法治宣传教育，提升妇女的法律意识和依法维权能力。推动城乡社区特别是偏远落后地区的普法教育，尤其是国家有关保障妇女权益的法律和政策的宣传普及，针对留守和流动妇女、贫困妇女、老龄妇女、残障妇女、少数民族妇女等群体的特殊需求提供更有针对性的法治宣传和服务，进一步创新宣传手段，采用微视频、微电影等妇女群体喜闻乐见、易于接受的宣传方式，增强宣传的效果。

3.将性别与人权教育纳入各级教育体系。在课程设置方面，要制订人权教育方案，将性别平等内容纳入所有等级的教育。支持研究机构对性和性别教育进行调查研究，并将研究成果应用于各级各类学校的课程设置、教材编写和师资培训。在课程设置方面，从学前教育起，就应促进女孩和男孩之间平等、合作、相互尊重并共同分担责任；在中小学教育中应逐步纳入适合学生成长阶段的性和性别教育的内容；进一步扩展高校学生尤其是法学学生的性别和人权教育，鼓励高校在相关课程中讲授联合国人权公约的内容，尤其是有关性别平等和妇女人权的内容。在教材编写方面，要为所有级别的教育包括师资培训，编写无性别歧视和性别陈规定型观念的课程、课本和教具。加强对各级教师的性别和人权教育与培训，提升教师的人权观念和性别平等意识，只有老师具有正确的性别理念，才能关注不同学生的需求，公平地对待每一个学生，并将性别平等和社会多元的理念传授给学生。