乡村振兴背景下的黑龙江农村妇女土地权益——基于社会性别视角

闵 杰，王 茜，孙婧琦

(黑龙江省妇女研究所，黑龙江 哈尔滨 150001)

一、引言

中国的改革是从农村开始的。农村改革是从调整农民与土地的关系开启的。土地是农民维系生存的基本生产和生活资料，是重要的财产基础，承担着包括妇女在内的广大农民生产和生活保障的双重功能。改革开放40多年的历史进程中，农村土地制度改革始终以发展生产力、赋权于民为基本遵循。与此同时，维护和保障妇女土地权利是中国共产党一贯的价值主张。

我国现行立法对妇女土地权益的保障主要体现在《宪法》《妇女权益保障法》《农村土地承包法》《土地管理法》等法律中。国家法律保障妇女享有与男性平等的土地承包经营权、宅基地使用权、集体经济组织收益分配权和征地补偿费分配权。具体包括享有平等的土地承包经营权、平等的宅基地使用权、平等的集体经济组织收益分配权、平等的征地补偿费分配权、婚姻变动中平等的财产权，以及获得法律救济的权利。

除以上法律法规外，相关指导性文件对妇女土地权益保护也有具体规定。

尽管农村妇女土地权益是法律确认和政策保障的，然而在由法律文本转换为司法判例以及指导农村各项土地权益分配的过程往往存在因衔接不畅、刚性约束不足而效力减弱的状况。究其原因在于承包经营权以村集体经济组织成员身份为基础，且家庭承包的主体是农户而非个人，农村妇女的经济权利、资源获得、责任义务和经济作用的社会评价在集体所有、家庭经营的制度背景及“从夫居”“娶进嫁出”的婚俗习惯下，往往因居住地变化引发集体经济组织成员身份变化，或因婚姻变动产生家庭成员身份的变化。在身份的变与土地的不变、人的流动与土地不动之间，妇女土地权益处于易受损状态。

为解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，重塑城乡关系，促进农业、农村、农民全面发展，党的十九大提出实施乡村振兴战略。以“三权分置”为标志的新一轮土地制度改革，其指向就是赋予农民更多的财产权利，通过制度设计促使农民享有和发挥市场经济主体身份，通过参与农业产业链，获得财富增值能力和相应收益，实现农民富、农业强、农村美。因此，在乡村振兴实施过程中，关注性别维度的不平衡、不充分状态，关注实际驻留农村的主要人口和农业生产主力军的妇女土地资源的获得和土地权益的实现，事关消除农村妇女贫困，事关全面小康社会的实现。

二、当前妇女土地权益保障面临的困境

(一)法律政策缺位导致农村女性集体经济组织成员身份认定不畅，外嫁女在劳龄认定方面存在阶段性劳动、跨区域接续难的问题

第三期中国妇女社会地位调查黑龙江数据显示，农业户口的妇女本人名下没有土地的比例为11.6%，其中因结婚、再婚失去土地的妇女约占四分之一(24.3%)，是男性的10.6倍。2018年，黑龙江省妇女联合会在本省106个农村集体产权股份制度改革试点村共计发放电子问卷1559份，回收有效问卷1429份。调查发现，受访女性拥有所居住村集体经济组织成员资格的比例为70.6%，低于男性11.6个百分点。与婚姻状况交互发现，离异男性具有集体经济组织成员资格身份的为87.5%，离异妇女具有认定资格的仅为45.8%。拥有集体经济组织成员资格的两种最主要方式为原始取得和婚姻取得。调查中，“原始取得”的男性比例为91.9%，女性比例为52.7%；“婚姻取得”的男性为3.5%，而女性则高达41.9%。

土地收益分配的实质是集体成员的资格问题，农村集体经济组织成员身份的取得和丧失当前并没有明确的法律法规可遵循。集体经济组织成员资格的确认由村级组织完成，通常做法是县市级依据《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》制定所在地区的身份确认指导性意见，再由村级制定村集体经济组织成员身份确认工作方案。然而，无论是村“两委”还是村集体经济组织中，女性比例均过低，在涉及权益、利益的集体决策中女性缺乏足够的知情权、参与权、表达权和监督权，易出现多数人侵犯少数人权益的状况，尤其在经济状况较好的村，往往对外嫁女、离异女、招赘男设置较高的身份认定门槛，如要求“通过合法婚姻关系与本集体经济组织成员结婚，户口迁入本集体经济组织且将土地承包权交还给迁出村的集体经济组织的人员”可以认定为现集体经济组织成员，这一规定与中央文件要求的“宜宽不宜严”“应确尽确”认定原则大相径庭。

在劳龄认定方面，成员劳龄计算日期原则上自1956年1月1日起至2004年12月31日止，年龄在16～60周岁，为个人劳龄有效期。尽管试点村男女劳龄认定标准一致，但由于女性因婚姻流动而存在事实上在两个或多个村集体经济组织中劳动的现实，而其劳龄往往在所在集体经济组织中只体现其为集体劳动的某一段经历，相对于同龄男性短，且目前存在跨区域无法接续的问题，在折股量化时难免因劳龄短导致个人股所占份额低，在未来集体收益分配时利益受损。

(二)政策执行偏离，基层政府对不合法村规民约纠错不足，多数人侵占少数人权益现象仍存在，女性缺少话语权和博弈能力

在现实生活中，村“两委”中女性比例低、农村女党员比例低、村民代表中女性比例低状况仍难以在短期内扭转，女性参与村庄重大事务决策的机会、过程、结果仍然不平衡。在村民自治背景下，涉及外嫁女、离异女、招赘婿等群体的各项土地权益正是根据村民会议或村民代表会议表决的“民主”程序，并按照“少数服从多数”的原则确定的，这些村庄中的权利边缘个体往往被“缺席审判”，原本属于自己的土地权益无偿地成为了其他村民的利益。而且正因侵权行为是村组集体决策而非个人行为，导致外嫁女、离异女、招赘婿等群体土地权益纠纷案件处置过程十分艰难，立案难、阻力大、缺少法律依据等都使得被侵害的利益群体陷入缺少制度救济的无助境地。当村规民约侵害到妇女土地权益时，面对求助的妇女，相关部门也常陷入束手无策的境地。如果通过司法途径，法院又常常以村委会不是一级行政机构，不能提起行政诉讼，如果提请民事诉讼，法院又以村委会与村民不属于平等的民事主体，村委会不能成为民事诉讼的主体，使得妇女们处于告状无门的境地，只能再转而寻求乡镇政府和信访部门，而基层政府对村委会的土地自治权利又缺乏行政约束，导致受损群体维权主要方式变成逐级甚至越级上访，在经过层层转批后最终仍不免回到村庄场域内协商解决。

(三)政策缺少性别敏感，以家户为基本单位的土地政策在婚姻家庭流动的触发下易使妇女权益受损

在农村土地承包经营权方面，以家户为基本单位的土地承包政策在“从夫居”的传统习俗作用下，一方面使得“外嫁女”难以通过实际耕种的方式实现对名下土地的占有、使用和实际收益，另一方面，农村离异妇女在离婚财产分割过程中对自己土地权益的主张受到限制。特别是在农民的土地权利和集体成员身份的含金量大大增加的当下，妇女土地问题的表现形式与一轮、二轮土地承包中妇女因婚姻变动而失去土地的情况不同，新一轮的妇女土地问题集中体现在征地补偿和股份改革带来的土地增值收益分配、宅基地分配以及土地流转中的决策权、收益权等各项权利方面[1]。

与此同时，尽管《农村土地承包法》规定，“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”，然而与“增人不增地、减人不减地”的操作原则相矛盾，这一规定的实际执行效果往往是嫁入村以此为由拒绝分配承包地，强化了女性的经济依赖性，使得女性在家庭关系、村庄公共事务决策中持续居于弱势地位。

在宅基地使用权方面，现行宅基地使用权制度以户为基本单位，实行一户一宅制。女性的宅基地使用权包裹于家户之中，有名无实，主要体现在：缺乏主体地位、难以获得征用补偿，以及在离婚财产分割中难以主张权益。因宅基地使用权通常分男不分女，使用权证上往往是男性的名字，女性的作用仅为宅基地确定面积时的影响因子[2]，且其与房屋产权证不同，没有权属证明，难以进行实际分割，故而在以往农村离婚案件中，法院往往缺乏判决依据，只能根据相关法律规定，驳回女方分割宅基地的诉讼请求，有研究表明，离婚妇女分得宅基地的比例不足3%[3]，在当前宅基地无法流转的现实之下，农村离异妇女往往面临“房无一间，地无一垄，钱无一分”的生存困境。同时，随着征地撤村、村庄合并、撤镇建街的城市化进程的加快，越来越多的农民宅基地被征用，拆迁补偿款也随之水涨船高，相对于土地产出而言，补偿款可谓一笔相当可观的收入，但因为女性宅基地使用权的有名无实，出嫁女往往既拿不到娘家拆迁的补偿款，也拿不到婆家征地的补偿，其经济权益受损，经济附属地位无形之中被强化。

三、保障妇女土地权益对乡村振兴的正向促进作用

(一)拥有平等的土地财产权有利于减少妇女贫困，促进适度规模经营，实现生活富裕

有权才有利，权能和利益共同构成了妇女的土地权利。改革开放以来，农业人口流动性不断增强，农业女性化已成为农村和农业发展的基本现实。尽管如此，农村妇女的经济赋权状况、参与规模化经营的水平却并未因劳动参与的增强而水涨船高。究其原因在于以《农村土地承包法》为核心的农村土地制度设计的初衷是确立和稳定农村土地承包关系，性别平等是第二位的制度目标，而非首要目标。然而无论是激活土地要素，还是实现妇女经济赋权，都需要以稳定的土地财产权作为基础。当前，农民财产性收入与城镇居民差距较大、农民增收通道狭窄、小农户与市场经济对接成本偏高等现实揭示出土地入股、农民入社等适度规模经营方式是壮大农村集体经济和引领农民实现共同富裕的必由之路。没有明确的土地产权，适度规模经营无从谈起，甚至会引发、激化新的矛盾。

从黑龙江省经济状况较好的村来看，利用自身地缘优势、资源条件撬动政府财政投入、吸引民间资本，通过入股/参股大型企业，或村企同建等方式的做法较普遍，而这是要以明晰的集体资产产权、明确的土地财产权利为依托才能得以实现的，只有稳定的土地财产权才能抵御各利益集团对农民(尤其是农村妇女)权益的侵犯，防范贫困发生，缩小贫富差距。只有在法律制度层面对农民尤其是农村妇女土地财产权利予以确认，在土地权利发生转移和变化时对其予以维护，乡村振兴才具备有力支撑；只有归属清晰、权责明确的农村集体产权制度得以建立，产业振兴才能持续发力。

(二)明确的组织成员权有利于妇女民主参与和权力参与，推进村庄善治

乡村振兴与稳定和谐的社会环境相辅相成、互相促进。当前，农村社会发展和乡村治理还存在基层党组织软弱涣散，基层政府服务组织动员能力弱化，村民自治机制难以有效发挥作用[4]等一系列体制机制问题。农村集体产权制度改革的目标就是要保障农民的集体经济组织成员权利：既要赋予农民更多财产权利，又要落实好农民的民主监督权[5]。

乡村振兴是农业、农村的振兴，更是农民的振兴。尽管当前实际驻留于农村的女性数量大于男性，但这并不必然带来妇女参与村域公共治理的机会、意愿和能力的相应增长。农村妇女实现经济赋权和政治赋权的过程仍然存在结构性矛盾，亟需在国家层面、社区层面、家庭层面对妇女权利予以高度关切和强力保障，将社会性别视角纳入农业、农村、农民发展战略中通盘考虑。拥有明确的组织成员权则有助于女性以集体经济组织成员的身份通过民主程序表达个人意愿和合理诉求，实现政治赋权。

农村集体经济组织作为村级党组织、基层群众自治组织之外的第三大组织，在农村集体产权制度改革过程中作用重大。明确的组织成员权是女性成员在核清资产、理顺权属环节充分知情的基本权利，是在实现村庄公共利益最大化过程中发挥女性积极作用的前提，是激发人才振兴的基础保障，对乡村治理体系建设具有重要意义。以全国农村集体资产股份权能改革首批试点黑龙江省方正县为例，其行政村的村改制领导小组、村集体经济组织董事会、监事会和村股东代表中均有相当比例的女性成员，在村集体经济组织成员身份认定、股权设置、规范管理等环节，其不但组织女性代表积极参加村民代表大会，还就各环节中涉及到女性权益的普遍现象或特殊问题召开妇女议事会，使妇女诉求得以在决策过程和决策结果中体现，不仅减少了改革过程中纷争的发生，也促使更多女性积极参与村庄公共事务的管理和决策。

(三)明确的组织成员权有助于构建男女平等的乡村文化，有助于文明乡风、良好家风、淳朴民风的形塑

当前，我国农村地区“天价彩礼”现象普遍存在，因婚致贫、因婚返贫现象时有发生。其根源是男性本位的不平等婚居模式，是农村妇女作为“稀缺资源”在婚姻竞争中的一个自然结果[6]。只有男女两性平等、共享土地权益，在身份认定、劳龄确认、股权设置等各个环节同条件、同政策，女性的集体经济组织成员身份不因婚姻变动而受到影响，从而使男女共同承担赡养义务和家庭责任，才能从根本上遏制高额彩礼现象，移风易俗，抑制陋习。

明确女性的集体经济组织成员权有助于农村社会承认女性独立自主的人格，构建男女平等、性别友好型家风。有研究表明，与有地妇女相比，失地妇女遭受来自配偶家暴的风险要高出26.5个百分点[7]。保证土地权益是提高女性家庭地位的重要前提，产权制度改革打破以户为单位的壁垒，折股量化到人，无论在娘家还是在婆家女性均被认定为集体经济组织成员，都可按股分红，还可持证向金融机构贷款、入股从事农业产业化经营，获得更多可支配收入，降低对家庭的经济依赖和人身依附，减少家暴风险，促进家庭成员平等和睦相处。

明确女性组织成员权有助于增强全体村民对女性权利的认同，使性别平等逐渐成为村庄社会的共同意志，形成文明乡风、淳朴民风、良好家风，不断提高乡村社会文明程度，使全体村民认识到男女都是“养家人”，对于建立平等和睦的夫妻关系、婆媳关系，营造村域内性别平等、孝老敬亲的风尚具有正向作用。

四、思考与展望

2019年1月1日起施行的《农村土地承包法》规定：“农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益”，“土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入”。这一规定在一定程度上纠正了见户不见人、户内成员权益被遮蔽的情况，然而农户内家庭成员如何认定，是否嫁入即取得农户内家庭成员资格；离异、丧偶分家析产时如何分割权益和收益；名义产权和事实产权间的性别差异是否能因此削平；静态的权属能否带来动态的收益，这些问题仍需相应的司法解释以及政策制度性文件补充衔接。此外，除承包地外，还应包含妇女宅基地使用权的公平分配等，形成完整的有利于农村妇女权益维护的政策束。

(一)及早进行农村集体经济组织成员身份认定国家立法，源头维护农村女性合法土地权益

农村土地制度既体现经济关系，更体现法权关系。目前我国仍然没有农村集体经济组织法，农村集体经济组织和村级党组织、村民委员会的关系尚未明晰，由不同主体认定集体经济组织成员身份的状况普遍存在，建议尽快将农村集体经济组织法列入国家立法规划，并引入社会性别视角，对农村集体经济组织的组织架构、成员身份认定标准、权利责任关系等作出明确规定。一方面，真正将女性土地权益问题回归到法律权属问题而不是家庭关系或婚姻纠纷问题；另一方面，避免某些地区以村民自治的名义，让多数人侵犯少数人权益。

(二)政府部门增强性别敏感性，在政策的制定和执行过程中关注妇女儿童权益

农村土地确权、村集体经济组织成员身份认定既是今后一段时期农村保护和发展农民的合法权益，盘活农村资产的新的历史起点，同时也应看作是对既往侵害妇女权益行为进行校正纠错的重要历史机遇。在当前村民自治的背景下，一些村庄重大决策尽管程序合理，但决策内容并不公正，村民会议或村民代表会议决定的成员身份认定标准往往有失偏颇，这一方面需要县一级和乡镇级政府部门强化对村集体经济组织中土地承包及相关利益分配程序的管理，更需要对各种自治章程、村规民约进行全面审查和清理，倡导发挥村务监督委员会的监督作用；另一方面，在县市级出台指导性意见时，使政策设计具有前瞻性和预见性，做到程序前置，改变土地纠纷事后补救的被动局面。

(三)畅通农村女性土地维权渠道，明确相应部门的救济责任

农村妇女土地权益受损后的维权可谓是漫长的消耗战，具有时间长、区域跨度大、涉及层级和部门多的特点。目前，对于司法机关如何保障农村妇女土地权益仍然没有明确的法律规定，农村妇女对遭受土地权益侵害发起的诉讼往往仍难以得到司法机关的有效支持。然而，司法救济又是社会纠纷的最终解决机制，是权利救济的最可靠途径和手段。因此，对农村妇女土地权益纠纷案件，需提升司法救助意识，简化司法救助审批程序，建立畅通的司法救济途径[8]。建议建立涉及女性土地权益的部门联席会议制度，定期进行信息通报，强化职能部门联系沟通，探索妇女土地维权新经验、新方法。同时，在农村土地承包经营纠纷的调解和仲裁工作中引入社会性别视角。

(四)提高妇女参与村庄公共事务管理和决策的能力，拓宽农村妇女政治赋权的路径

当前农村女性仍然是游离于村庄公共事务决策之外的边缘群体，村级党组织、村民委员会、村集体经济组织中女性比例低是其权益易受侵害的重要原因，维护农村女性的各项合法权益，就要改变村“两委”、村民代表、农村党员，以及村股份经济合作社中股东(代表)大会、董事会、监理会等机构中女性比例过低的现状。参照《村民委员会组织法》关于村民代表中女性比例的规定，建议村股份经济合作社股东董事会、监理会等机构中女性比例应占1/3以上。县乡党政部门要通过宣传、培训等政策倡导行动，增进农村妇女对自身经济权利、民主权利的认识，鼓励和激发农村女性以主人翁的姿态积极参与新农村建设和社会治理，真正成为乡村治理的参与者、管理者、决策者。要持续从体制机制上推动农村女性经济赋权和政治赋权，继续在村级组织换届选举中推进比例配额的暂行特别办法，并鼓励女性更广泛地参与村议事会，充分行使知情权、表达权、决策权和监督权，为自己的合法权益发声，为村庄女性权益代言。