从抗击新冠肺炎疫情看国家公共卫生治理体系的改革

方竹兰

从新冠肺炎疫情的整个防治过程,复盘中国公共卫生国家治理体系,我们可以发现这样一个显著的现象:新冠肺炎疫情发生后,当中央政府做出了战略部署,中国国家治理体系在用行政力量封城、雷厉风行隔离社区病毒传播、筛选病毒感染者、配置全国医药力量和社会资源救治病患方面是有独特优势的。武汉封城后的一个月效果立现,中国的新冠肺炎确诊人数显著下降,确诊后应治尽治,病亡率也逐步减少。面对数百万人口蜂拥出城的局面,全面封闭一个千万级人口城市,如果各级政府没有强大的执行力,完全是不可想象的。可见当中央政府战略决策之后,国家公共卫生治理体系的执行效率是高的,执行效果是好的。但是这次新冠肺炎疫情也明显地暴露出国家公共卫生治理的理念和机制方面的许多缺陷。这些缺陷导致新冠肺炎疫情防治的拖延,加大了治理的难度,提高了治理的经济成本和社会成本,需要研究改进。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出了国家治理体系和治理能力现代化的目标,我们就需要从这次新冠肺炎疫情反映的问题找到国家公共卫生治理体系进一步改进的空间,并举一反三,通过国家公共卫生治理体系改进,加快促进整个国家治理体系和治理能力现代化的进程。

从整个治理体系现代化和治理能力现代化的要求看,国家公共卫生治理体系现代化应该不仅仅只有执行机制现代化的考量,应该包括多层面系统结构和多阶段动态结构等更多维度,依我初见大致有:预警机制现代化、决策机制现代化、执行机制现代化、创新机制现代化和纠错机制现代化等。而在国家治理体系多维机制现代化的背后,是国家治理文化的现代化。从这次新冠肺炎疫情防治的过程看,国家公共卫生治理体系现代化需要从以下几个方面进行改革:

一、公共卫生预警机制的改革

从预警机制的现代化视角看,国家公共卫生治理体系的主体认定需要从封闭走向开放,扩展主体的认定范围。目前国家公共卫生治理体系的主体认定范围相对较窄,适应平时常规医疗信息的获取,但遇到像传染病之类的非常规灾害信息的获取和疫情预警存在迟缓现象。①《亲历者讲述:武汉市中心医院医护人员被感染始末》,《中国新闻周刊》2020年2月17日。武汉最新发现新冠肺炎疫情的信息传递者被公安部门作为谣言发布者训诫,极其珍贵的具有专业化知识的医生被排斥在预警信息的提供者范围外,甚至被看成社会稳定的破坏者。2020年1月1日,武汉市公安局从严从快进行查处,“平安武汉”发布消息称8名散布谣言者被依法查处,包括中央电视台在内的很多媒体进行了报道。武汉市卫健委下发了《关于做好不明原因肺炎救治工作的紧急通知》,文件要求“未经授权的任何单位、个人不得擅自对外发布救治信息”。现在看来8名所谓散布谣言者都是第一时间了解新型传染病发生的医院医生,医生发布的新型传染病的信息都是在专业圈范围内,并没有不负责任地向社会扩散。但是基层医生的最新传染病信息判断不仅没有被及时认可,而且还被公安系统查处,是国家治理体系预警能力较弱的重要原因。当真实信息被封闭,疫情就在没有采取预防措施的时间段内肆意蔓延,最后不得不采取封城的强制措施。如果及时听取他们的预警信息,可以避免多少生命的逝去和减少多少抗疫的成本,着实令人痛惜。惨痛的教训告诉我们:国家治理体系对涉及公共卫生及公共安全的信息要及时了解和公开,不能总将所谓的坏消息而实际是新灾害萌芽及其预警视为负能量,将隐瞒新灾害萌芽作为正能量,而是要做好预警管理,不是等到问题严重才去解决,这么做无论怎么有效和有执行力,都只是次优而不是最优,代价太大。国家治理体系主体认定的封闭性很可能丧失公共卫生国家治理的最佳时间段。现在看来,在原来的行政主体之外,能够提供最新实时信息的市场主体和社会主体需要列入国家公共卫生治理预警主体序列,这是国家公共卫生治理体系走向现代化的第一步。

从中国特色社会主义制度的本质看,市场主体、社会主体作为国家的主人具有参与治理的权利,如果他们发现了新的公共卫生事件或公共灾害萌芽,他们发出的第一声音不仅是他们作为社会主义制度主人的基本权利的正常行使,也是他们作为主人促进公权力代理人尽快采取措施防治灾害的必要步骤。这次新冠肺炎疫情防治早期延误的教训,说明市场主体、社会主体的基本预警权利落实也是保障宏观治理主体行为符合人民要求的前提。他们对行政主体权力的监督是保障公权力主体行为规范的基本前提。市场主体和社会主体的第一声预警信息恰恰是国家公共卫生治理体系中行政主体预见性、及时性的前提,预警第一主体在基层,各级行政主体在获得诸如传染病防治的信息方面是依赖市场主体和社会主体的,市场主体、社会主体的预警信息与行政主体预警信息的快速融合,才能形成完整的国家公共卫生和公共安全治理体系需要的预警信息,否则预警信息可能就是不完备的。市场主体、社会主体作为国家治理体系预警机制主体的原则必须确立,这是国家公共卫生治理预警机制现代化的基本条件,所以更深层次地看,市场主体、社会主体参与预警的国家治理体系的开放性也是国家治理体系社会主义制度特性的反映。

二、公共卫生决策机制的改革

从决策机制现代化的视角看,国家治理体系内的专家决策系统与行政决策系统的权力关系需要从失衡到均衡。目前在国家公共卫生治理体系中,专家系统与行政系统之间的决策权配置不科学,行政系统决策权很强,专家系统的决策权很弱,这次新冠肺炎疫情防控的初期,表面上很有话语权的中国疾控中心专家系统基本没有决策权,专家决策机制实际上还没有建立起来。SARS之后,中国疾控中心打造了综合的传染病网络直报和监测系统。①《中国疾控中心原副主任杨功焕:SARS之后国家重金建立传染病网络直报系统,应关注其在这次疫情中如何运行》,《经济观察报》2020年1月30日。这套系统“横向到边、纵向到底”——横向覆盖全国,纵向“到乡镇卫生院的电脑里都可以看到这个网络系统”。本来只要发现了传染性病例,尤其是不明原因肺炎,医院直接在这套系统上报告病例,包括中国疾控中心在内的各级疾控部门都能在第一时间了解情况做出专业化的核查,然后由更全面的专家系统和行政系统会商共同做出防控战略决策,专家系统的意见应该成为行政机构决策的主导意见。但是武汉疫情发生后,中国疾控中心的专家到武汉了解的情况并不完全真实:医院医生已经被传染的情况是被隐瞒的。地方行政部门不让专家了解真实情况,专家对此无可奈何,地方政府对专家们的专业权威很不以为然,在专家权力和行政权力之间,行政权力对专家权力的轻视比较显著;即便包括疾控中心在内的专家了解了实情,实际上也没有权力做出决策,疾控中心专家系统的作用似乎只是向行政部门提出建议,是否接受由行政部门决定。从决策权的配置看,疾控中心上面有疾控局,疾控局上面有卫健委。所有的核查、防控决策权都不在疾控中心,在各级政府机构面前,专家系统实际上习惯性地成为行政部门的决策附属品。政府部门,尤其是地方政府部门的决策往往从地方官员的政绩和地方社会的稳定考虑,专家从科学视角和长远利益考虑的决策可能会被政府机构看成不稳定的因素而被搁置或排斥,从而导致最佳决策时机的丧失。现实的教训告诉我们:关于公共卫生决策的科学性在一定程度上依靠专家决策。所以专家系统的公共卫生防疫决策权需要强化,公共卫生的国家治理根本离不开专家系统的主导,专家的决策权决定了疫情防控的及时与否,完备与否,关系到每一个生命的存在或毁灭。疫情防控是一个高度复杂且专业化的系统科学工程。一方面需要卫生防疫学、临床医学、流行病学、统计学、大数据、互联网、人工智能等自然科学方面的大量专家;另一方面也需要法学、经济学、社会学、管理学、政治学等社会科学方面的专家。可以这样说,这次新冠肺炎疫情防控治理真正揭示了科学决策的必要性。科学规律是任何人都需要尊重的,违背科学规律会受到自然的惩罚,按照科学规律配置决策权是国家治理体系决策机制现代化的基本要求。专家系统与行政系统的决策权均衡是中国国家治理体系和国家治理能力现代化的核心问题。目前中国疾控中心、卫健委和各级党政部门政府的决策权需要进一步厘清,类似公共卫生公共安全的很多国家治理问题是非常专业的问题,实际上在信息化、智能化、全球化的时代,即便过去我们认为很常规的国家治理问题,也越来越专业化,涉及很多学科,也涉及跨学科。很多科学方面的专业化问题需要科学家参与及主导决策。行政管理方面的问题当然需要行政部门的决策,但是行政部门决策越来越需要科学家的参与以及科学的决策程序。如果忽视了科学家的参与,忽视了科学决策的主导性,行政决策就可能违背科学规律甚至社会常识,造成非常严重的后果,新冠肺炎疫情的早期蔓延证明了这一点,而中国新冠肺炎疫情治理的成功,在一定程度上更证明了尊重专家决策权的成功。

除了平衡专家系统与行政系统的决策权之外,政府行政部门内部及各部门之间决策权如何科学配置也是一个非常需要总结与关注的问题。②何艳玲:《中国行政体制改革的价值显现》,《中国社会科学》2020年第2期。目前的行政决策过于依赖“一把手”决策的准确性。可以看到,各地在新冠肺炎疫情防控实践中,如果“一把手”远见卓识,正确拍板,就能在很大程度上避免疫情防控的滞后,而如果“一把手”一孔之见,错误拍板,则会造成疫情蔓延的后果。当时的湖北省委“一把手”和武汉市委“一把手”缺少做出关键性决策的能力,患得患失,造成了武汉乃至湖北的疫情防控耽误了两到三个星期。目前,我们的行政决策除了缺乏专家决策的主导权外,也缺乏具有科学决策程序的集体决策规则。决策团队的多元主体、“一把手”决策的独断性比较普遍地存在,这是公共卫生决策容易出现失误的内在原因之一。任何一项决策在出台之前,应该有一套法治原则上的协商对话、讨论交流,甚至应该有辩论沟通、妥协包容、同理共情的时间排序,即便是“一把手”的危机决策,也不能离开常识,脱离道德底线。所以在发挥“一把手”决策作用的同时,还需要建立科学的决策团队和决策规则,尤其是突发公共卫生或公共安全事件时需要有最大限度防止“一把手”决策失误的机制。

除了“一把手”现象外,行政机构内部上下级之间也有决策权的不均衡现象,上级政府机构的决策权过宽,而下级政府机构的决策权过窄,这种不均衡现象容易导致当上级政府机构做出的决策明显不符合实际情况时,下级政府机构难以及时加以改正。而现代化的国家治理体系上下级之间的决策权配置需要辩证地看,尤其是像公共卫生、公共安全等突发灾害发生时,处于灾害最前线的基层政府部门,可以根据突发情况做出有悖于上级常规决策的超常决策。①《武汉百步亭社区工作者:万家宴前3天建议取消没成功》,澎湃新闻,2020-02-12.见:http://news.163.com/20/0212/15/F56OADAN0001899N.html.比如,武汉市百步亭社区每年在小年夜都举办万家宴,此项活动已经成为武汉社区治理的优秀典型。常规状态下,百步亭万家宴是社区民众交流沟通、增进感情的珍贵机会,但是今年新冠肺炎疫情日益严重之时,居民聚集就可能增进病毒传染的可能,基层社区机构曾经请示上级政府部门是否可以停办,但是上级政府机构不同意,只能如期举办,最后造成了比较严重的疫情。当疫情严重之后,疫情防控的工作又主要由基层干部来做,他们的责任重,权力小,而上级政府部门权力大,责任却不具体。自上而下的问责模式,往往比较严苛。我们需要改变这样一种传统习惯:上级永远是对的,下级任何时间任何状况下都要绝对听从上级的决策,即便基层已经显著发生了传染病等自然灾害或公共安全问题等,下级不能根据突发情况进行适度应激性决策。现代化的国家治理体系中,上级决策权的正确性也取决于对下级决策参与权的尊重,在正式决策之前,上级机构应该有听取下级机构意见、采纳下级机构正确决策建议的责任,上下级政府决策权需要按照疫情防治的客观需要科学配置。国家治理体系应适当鼓励下级政府机构在公共卫生突发事件发生时,根据实际情况做出有利于防控疫情的正确决策,而不是完全听从上级政府部门。国家治理体系的决策权如何在各级政府机构之间科学分配是国家治理体系决策机制现代化的重要问题。

三、公共卫生创新机制的改革

从创新机制现代化的视角看,国家公共卫生治理体系的知识创造流程需要完善。国家治理体系的内涵不是权力的强弱,而是有利于社会进步的知识资源的挖掘和运用。社会中的每一个人在国家治理体系中都应该是知识创造的主体,尤其是具有原始型创新能力的人才都应该是积极创造的主体,国家治理体系中的集体与个体之间,不是个体完全被动服从集体,而是个体积极自主创造,为创新型集体积极贡献,同时,集体特别保护创造性个体。目前的国家治理体系在此次新冠肺炎疫情的预防、治疗过程中,在激励保护创造性个体,让集体更具有创新活力方面还有很大的提升空间。在这次新冠肺炎疫情灾害的治理过程中,国与国之间的竞争在很大程度上是科学技术原始型创新能力的竞争,是以医药行业为代表的高新技术产业核心竞争力的竞争。中国国家治理体系如何最大限度激励社会已经显示存在和还未显现而潜在的巨大知识资源,尤其是创造性人才的知识资源,充分运用数字技术、信息技术、互联网技术、物联网技术、虚拟技术和增强现实技术、区块链、5G以及人工智能技术等高新技术,使政府管理、企业制造、市场运营、社区自治甚至社会慈善捐助等成本更低、效率更高,做到网络防控、数字防控、智能防控,是这次新冠肺炎疫情防治过程中显现的挑战与机遇。是否能够迎接这样的挑战,迎难而上,培育出中国原始型创新能力,是决定中国是否进入世界现代化强国行列、国家治理体系和治理能力是否真正具有现代化特征的标志。

新冠肺炎疫情的防治过程,根本上说是国与国之间科技实力的竞争。在近10年中,中国政府投入巨资启动了创新型国家建设工程,项目非常之多,比如智慧城市建设、人工智能、新一代互联网、物联网等,但是这些项目在这次新冠肺炎疫情的防治过程中的作用发挥得不是很充分,比如在救灾物资的捐助供应方面,供求双方可以通过移动互联网社交平台和大数据云计算技术,将物资更直接、更快捷地从供给方送到需求方。在这次疫情防控的早期,大量企业、社会组织积极捐钱捐物,提供志愿服务,但是对接窗口非常狭窄,规定捐献物资必须统一交给各级红十字会,再由其分发给各家医院。由于红十字会能力不足,结果产生了物资供应的“肠梗阻”现象。如果政府能够利用大数据技术,搭建一个宽广的对接平台,就能充分吸纳企业和社会组织的力量,并进行精确调配,充分发挥其作用。

另外,互联网社交平台如微信、抖音、快手等现代技术工具,完全可以在这次社区业主自我治理中充分发挥作用。①本刊编辑部:《创新橄榄型城市治理模式,形成市域社会治理现代化的“北京实践”》,《北京城管科技信息动态》2020年第1期。微信群其实就是一种线上社群治理方式,只不过这是一种不被传统概念认可的社群治理,而社群治理还可以在网络化、信息化的技术基础上线下组织化,体现在社区治理、社团治理、协会治理、联盟治理等。比如业委会社区治理加上行业协会、商会等社会团体参与共治可能会节约很多政府行政资源,提升社区防控的质量。因为社会创新资源的激励和创新技术的使用不够充分,此次新冠肺炎疫情的多元组织治理模式与复杂多变的新冠疫情相比,其预见性、及时性、全面性还很不够。通过这次新冠肺炎疫情的防治,认真检验中国基础研究和高新技术产业布局的效率,把建设创新型国家战略和国计民生更紧密地结合起来,在数字化、智能化、网络化的基础上让人民生活更幸福、更美好,是国家治理体系现代化演进的重要一步。

在信息经济、数字经济、平台经济、网络经济、协同经济、共享经济、共治经济、开放经济和智能经济的时代背景下,我们应该意识到国家治理体系的知识创造比自上而下的管控更重要,风险永远走在人类进步的前面,我们已经设定的计划是需要在防疫动态过程中相机而变。这次新冠肺炎我们虽然很快就完成了病毒的基因测序,但对这个病毒行为特点的判断开始还是有失误的,由此也导致了早期应对的失误。后来我们才知道有些人在感染新冠病毒后有传染性,但还没有什么症状,称为无症状感染者,这样的情况在防控上要困难得多。所以现在看来,如何让医药类高新技术企业参与防疫、治疗药物研究和疫苗研究,让智能制造企业自主研发智能医药设备,为精准医学提供高新技术手段;让民间研究院、民营医院参与预防、参与治疗、参与系统管理,让整个国家治理体系更具有原始型创新能力,真正进入现代化治理先进国家行列,是国家治理体系和治理能力现代化面临的挑战与机遇。

四、公共卫生纠错机制的改革

从纠错机制的现代化视角看国家公共卫生治理体系,需要包容不同意见和建议的表达,更快速地吸纳媒体、社会及普通民众的有益建议。应自下而上加自上而下建立立体的国家治理体系的监督机制。在充分肯定国家治理体系的工作成就的同时,尤其是允许包括媒体批评、社会批评、专业批评、同行批评等各种批评意见的存在。比如新媒体发布的一些批评意见,是在湖北和武汉抗疫一线的知情者,或者是各地去抗疫一线采访的记者提出的,他们提出的一些问题并不会否定湖北抗疫的成绩,只会有利于抗疫的工作部署更实事求是,但是有时也会遭遇删帖。如何将依法治理新媒体和发挥新媒体的舆论监督作用相结合,是新时代国家治理体系纠错机制需要正视的新课题。

另外一个很显著的现象是,根据《人物》杂志3月刊的报道,②龚菁琦:《艾芬:发哨子的人》,《人物》3月刊(2020年3月12日)。上报了不明肺炎情况的武汉市中心医院,明明已经发现新冠肺炎的严重病例,并有了人传人的严重迹象,但还是不让医院的医生及时了解严重的病况,急诊科医生了解的情况不能被整个医院的医生了解,12月已经发现危情并向上报告,但上级领导部门却不让危情被整个医院的其他医生了解,反而在1月2日起,要求医务人员之间不许公开谈及病情,不得通过文字、图片等可能留存证据的方式谈论病情,病情只能在交接班必要的时候口头提及,深知问题严重的急诊科主任艾芬在1月1日起只得要求自己科室的医护人员先戴起了N95口罩。不能把传染病已经人传人的实际情况告诉其他科室医生和护士,其他科室的医生护士本来可以早做防护避免感染,但很多医生护士由于不了解实情忽视防护而被感染。仅仅武汉中心医院职工达到新冠肺炎临床确诊标准的就达230多人,其中130人住院,100多人居家隔离,多位科主任与院领导被感染,而包括眼科医生李文亮在内的多名医生、护士被感染后死亡。如果武汉中心医院领导能够及时听取第一线的医生对医院管理的意见建议,武汉中心医院还会有这么多的医生被感染甚至死亡吗?

纠错机制需要批评意见,也需要建议机制。在公开透明的基础上广泛接受社会各个主体、各个阶层的建设性建议,支持和激励市场和社会主体去实践建议,纠错机制的运行将更完善。比如快递小哥汪勇在武汉封城之后成了医护人员的“大管家”。①《疫情风暴中心的“生命摆渡人”:快递小哥汪勇的逆袭之路》,新华每日电讯微信公众号2020-04-05。从保障医护人员日常出行到为金银潭医院解决用餐问题,再到给医护人员修眼镜、买拖鞋……在国内疫情形势最严峻的时刻,在疫情的风暴中心武汉,凡人汪勇毅然决然地走出了第一步,帮助解决了很多需要政府机构解决的问题。他最先解决的问题是医生、护士在武汉封城后的上下班交通,从自己送到微信组织几十个司机一起送。后来政府开通了从医院到医护人员住所的通勤车,交通问题才得到根本性解决。汪勇说自己是一个组局的人:出行、用餐,每组一个局,他就交付给一个人管理,再腾出手来做其他事情。他自己都没有想到从一名快递小哥成为与抗疫前线医生、护士齐名的抗疫英雄。我们的各级政府机构需要这样的组局者,更需要这样的组局者的建议更多地被政府机构及时了解和接受。所以严峻的现实提醒我们国家治理体系现代化过程中建立吸纳批评意见在内的监督机制的紧迫性。

结 语

从执行机制的现代化视角看,国家治理体系的现代化需要从以上设定的几个维度去系统地动态评价,预警机制的现代化决定执行机制现代化的基本依据,决策机制的现代化是决定执行机制现代化的基本前提,创新机制的现代化决定执行机制现代化的格局,纠错机制的现代化决定执行机制现代化的效果。从这次新冠肺炎疫情的防控过程看,中国的执行机制效率总体上是高效的,但是从上述各种机制的系统运作效率看,执行机制离国家治理体系现代化的要求还是有一定距离,预警机制如何更开放,决策机制如何更科学,创新机制如何更多元,纠错机制如何更包容,让目前已经有一定效率的执行机制更进一步完善,达到国家治理体系整体现代化的高度,是需要深化改革的。