论我国商业银行破产重整中的债权人保护

2020-02-25

福建质量管理 2020年6期

(福建天衡联合律师事务所福建厦门 361001)

从世界各国商业银行破产重整的实践来看，商业银行破产具有极强的外部性，个别商业银行的破产极可能引发一国系统性的金融危机，鉴于此，各国在商业银行破产程序中较少采用直接清算的方式，而更多采用重整、重组等方式。我国在对出现经营危机的商业银行等金融机构的处置实践中，银行监管部门会尽量避免其进入破产程序，而更多通过指定接管、停业整顿、行政撤销、重组等方式，因此在我国的司法实务中，尚无商业银行破产重整的实例。

一、商业银行破产重整的特殊性

商业银行基于其系统性的特征，适用清算程序可能引发系统性的金融风险，因此最适宜的措施便是破产重整程序。相较于一般企业破产重整，商业银行破产重整的特殊性表现为以下三方面。

(一)监管性标准的确立。债务人丧失债务清偿能力的外在表现即为破产原因。为提高破产重整成功的几率，我国《企业破产法》将“明显丧失清偿能力可能”亦列为重整的原因，旨在使企业及早进入重整程序。但商业银行的基本特征是负债运营，资不抵债等情形较为普遍，其仍可通过吸收存款、发放贷款等方式获取资金以维持正常经营，如笼统适用一般企业的破产原因很难正确评估其是否符合进入破产程序的条件。鉴于此，多国立法者在现有的“资产负债标准”、“流动性标准”之外，另行增加了“监管性标准”，旨在使监管机构在破产程序中处于重要地位，并掌握一定的主动权。①

(二)重整管理人的特殊性。我国《企业破产法》确定了“管理人中心主义”原则，对管理人的选任范围、任职资格、应履行的职责等作出了详细的规定。鉴于商业银行的特殊性，管理人的选任、监督等均须结合银行重整事务的专业性进行探讨。商业银行重整事务的专业性主要体现在两个层面：其一，重整债权人来源广泛，其中存款人占有极大比重，所涉及的包括金融债权、存款债权、银行股东债权、劳动债权在内的各类债权人利益交织，具有规模大、分布地域广的特征；其二，商业银行金融类产品种类繁多，管理人还应具备处理银行特有金融业务的专业能力。

(三)监管机构的特殊地位。当前我国的破产程序由人民法院主导，商业银行破产仍应坚持“司法破产”的模式，同时必须重视监管机构的作用，监管机构应介入到重整程序的启动、管理人的选任及监督等诸环节，为法院提供专业权威的参考信息。

二、商业银行破产重整中债权人保护的实施困境

目前我国对债权人利益的保护已作出初步的、基础性的立法安排，但相关规定散见于法律法规中，缺乏衔接性，在适用时不免引起混乱。

(一)债权人权利的行使受特殊限制。一般企业破产法规定债权人享有破产申请权、知情权及异议权等权利，但与一般企业破产重整相比，商业银行破产重整债权人的权利受到明显的限制。首先，由于监管机构启动破产重整的时间早于一般企业，债权人的破产申请权可能处于实际上无法行使的状态；其次，债权人提出的破产申请须由监管机构批准，实质上限制了有权提出破产申请的主体；最后，重整程序一旦启动，债权人即丧失对破产财产的处分权，只能被动接受破产财产分配的结果。

(二)债权人会议的组织难度大。商业银行重整中仍应重视债权人会议的作用，但鉴于商业银行重整的特殊性，债权人会议在组织、表决方式等方面可能难以有效运行，其中最主要的即是组织难度大的问题。广大债权人难以通过债权人会议来主张权利，也会降低其参与重整程序的积极性。

(三)行政权的过度干预。当前我国过分依赖行政手段解决商业银行出现的经营危机，由主管部门决定所应采取的处置措施，并非通过市场退出机制妥善解决，由此导致商业银行及债权人等主体处于“失权”的状态。各类利害关系人仅能服从于政府决策，其原本应享有的各项权利被排斥在政府决策之外。

三、我国商业银行破产重整中债权人保护的立法设计

探究债权人保护的理论意义在于为立法提供理论依据，同时还须在具体的程序设计中体现出债权人保护的立法精神。

(一)法院应征询监管机构意见作为参考。商业银行破产重整程序须由重整申请人提出重整申请后，经法院裁定批准后方可启动。一般来说仅在商业银行仍有重整价值时才有启动的必要，但法院应如何判断商业银行具有重整价值呢？笔者认为，一方面法院可结合该商业银行的资产负债情况、市场规模等经济指标综合判定；另一方面应充分发挥监管机构的作用，法院可向金融监管机构征询是否可以启动重整程序的意见，再决定是否允许该商业银行进入重整程序。

(二)债权人委托中介结构行使表决权。重整计划草案须经债权人会议以“多数决”的投票形式予以通过，经人民法院认可后，该草案才发生法律效力。债权分组的司法功能在于将同类型债权置于平等的地位表决，保证同类型债权人基于重整计划获得相同的选择条件。

为最大限度照顾到所有债权人的权益，可考虑由最高院建立社会中介机构名录，由各类债权人线上投票选择不同的机构代行债权人的表决权利，再将该类中介机构单独设立表决组别，即可妥善解决债权人数量过于庞大而表决程序无法进行的问题。

(三)保障存款债权人的“兑现权”。鉴于存款债权人分布范围较广，商业银行在拟进入重整程序前应及时通知特定数额范围内的存款债权人于规定时限内兑付存款债权，并及时在影响较广的媒体上发布公告，但仍不可避免会有部分存款债权人基于种种因素未及时兑付债权。未在规定期限内兑付债权的，商业银行可通过银行系统查询并预留该部分债权，当有存款债权人提出清偿请求时应予随时清偿，以保障全体存款债权人的合法权益。

(四)赋予债权人会议的提案权。债权人会议所列事项均关系到全体债权人的实体权利，而债权人会议一般也不得对未事前公告的事项进行表决。我国《企业破产法》也仅规定管理人应提前15日通知债权人，②但并未规定是否应将所讨论的议题告知债权人，也未规定债权人是否享有提案权。笔者认为，商业银行破产较一般企业破产更具复杂性，为保护全体债权人的利益，债权人会议应享有提案权，由会议召集人审查该提案，如该提案确属于破产事务范围内，且符合法律、行政法规的规定，应提交债权人会议讨论决定。