我国刑事法律援助制度的完善路径分析

2020-02-25李昕怡

法制与经济 2020年7期

李昕怡

（天津工业大学法学院，天津300387）

刑事法律援助包含于法律援助的大范围之中，是法律援助的下位概念，由于各个国家之间基本国情不同，大环境下造就的法律体系不同，形成的法律制度也存在差异，故刑事法律援助的概念也存在差异。通过对相关文献的阅读，笔者认为刑事法律援助是指在刑事诉讼过程之中，针对经济困难或特殊刑事案件的当事人，由国家采取措施，为其减免费用提供法律帮助的一项法律救助制度。[1]

一、我国刑事法律援助制度存在不足的表现

（一）刑事法律援助制度立法层次较低

现行有效的刑事法律援助制度立法主要有2012年《刑事诉讼法》、2017年《律师法》、2003年《法律援助条例》、2013年《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》以及以地方条例形式存在的关于刑事法律援助的相关规定。在这些立法之中，针对刑事法律援助制度的专门立法只有《法律援助条例》，从立法目的、体系、责任、申请、审查、范围以及实施几个方面对刑事法律援助进行了相关规定，但是从法规的层级而言属于行政法规，在法律的使用上，上位法优于普通法。概言之，即使其属于这些立法中较为完善的法律，但是在法律适用中并不具有优先性，其立法层次低。居于其次的应该属于地方条例的相关规定，其特点仍然是立法层次太低。而在其他的立法之中仅仅就范围、申请的具体情况，以及律师的责任义务进行了规定。

（二）政府财政拨款制度下经费较短缺

国家财政拨款、社会捐赠以及本行业的盈利是我国刑事法律援助经费的主要来源，[2]而在三者之中，处于支柱地位的是国家财政拨款，这是由2003年颁布的《法律援助条例》进行确立的。在该条例中，对法律援助经费进行了明确规定，即“法律援助经费应当以专门款项的方式进行专项运用，接受财政以及审计部门的双重监督。”尽管如此，但是随着刑事法律援助制度的发展，刑事法律援助案件增多，对于经费的使用有了更高的要求。我国刑事法律援助经费问题主要体现在两个方面：

第一，国家财政拨款不够充足。在我国法律援助经费占财政收入的比例小，尽管我国近几年法律援助经费增长很快，但与一些国家和地区相比，我国法律援助经费占全部财政收入的比例仍然有待提高。[3]虽然2012-2014年财政拨款增长率分别为10.1%、15.7%、4.7%，但是相对应批准的法律援助案件的增长比为21%、13.4%、6.8%，刑事法律援助案件增长比是17.6%、66.2%、7.6%，[4]即使国家财政拨款的经费增长幅度大，也满足不了随着刑事法律援助制度发展所增加的法律援助案件的需求。

第二，各地区之间财政拨款数据差额大。由于我国各地域与地域之间的经济发展情形不一样，法律的发展水平不同，各地区之间针对法律援助的财政拨款数额也存在差异，具体体现在法律发展水平高的地区，用于法律援助经费的专项经费拨款多于法律发展水平较低的地区，作为法律援助大范围内的刑事法律援助财政拨款额具有同等性质，即地区与地区之间用于刑事法律援助的拨款经费存在差异。

（三）刑事法律援助制度体制不够完善

我国刑事法律援助制度体制正式形成确定是在2003年《法律援助条例》的颁布，经过这些年的持续发展，其体制仍存在有待完善之处，主要体现在如下几个方面：

第一，体制规范标准不够明确。在《法律援助条例》中，法律援助制度体制主要体现第3条、第4条以及第5条，在这其中规定了法律援助是政府的责任，明确了具有监督管理职能的主体是国务院司法行政部门。在工作的开展中，以县级为最低管辖级别，本行政区域的法律援助工作的监督管理权能由县级以上地方各级人民政府司法行政部门行使；最后确定了法律援助机构的设立，包括设立主体以及设立条件，即由直辖市、设区的市或者县级人民政府司法行政部门担任设立主体，在本行政区域内根据需要进行设立。在相关条款中，尽管就推动、管理、实施等方面进行了规定，但是其规范标准并不明确，各地在履行“法律援助是政府责任”方面缺乏统一的标准与要求，特别是对于法律援助机构的性质、编制，经费保障等方面差异很大。[5]

第二，监督管理制度不够健全。根据规定，县级以上地方各级人民政府司法行政部门对本行政区域的法律援助工作进行监督管理，但是由于各地的经济发展水平、法律发展水平等差异，各地对刑事法律援助的规定不同，对法律援助工作的监督管理也缺乏制度性的统一安排。

（四）刑事法律援助服务质量有待提高

刑事法律援助服务提供的主体主要是法律援助机构的工作人员，以及社会上律师事务所的律师，其中以社会律所的律师为主体。由于经费短缺及法援案件补助低等其他原因，提供法律援助服务律师参与法律援助案件的积极性不高，参加法律援助的大多是刚满实习期的新手律师、辩护经验较匮乏，办理案件思路并不清晰，且很大的程度上是为了练手，借此机会对办案流程进行熟悉。即使有部分资深律师被指定接手办理法律援助案件，在委托代理金额与援助补助的对比下，也大多选择简单对待，甚至敷衍了事，办案责任心相比委托代理案件明显较差。

二、完善我国刑事法律援助制度的途径

（一）完善刑事法律援助制度立法

刑事法律援助工作的开展，离不开立法的支撑，只有立法足够完善，法律援助工作者才能有法可依，规范依法办事。完善刑事法律援助制度立法可以从两个方面出发：一方面，借鉴国外刑事法律援助制度中关于获得律师帮助权的相关经验，结合中国国情将获得律师帮助权确定为公民的基本权利。具体而言，就是从宪法这一根本大法出发，将获援助权确定为公民的基本权利，奠定权利的来源基础；另一方面，应以法律的形式对刑事法律援助进行专门立法，提高立法的位阶，同时也对其实施程序进行详细具体规定，为地方立法提供上位法，在专门立法之中，不可忽略的是法律文件的关联性，即将《法律援助条例》《刑事诉讼法》《律师法》《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》等立法文件相关规定进行整合。

（二）加强刑事法律援助经费保障

尽管2015年中共中央办公厅第37号文件，明确了法律援助办案经费的保障机制，并分别就中央财政、地方财政设立了专项资金，但是并未将刑事法律援助经费独立。刑事法律援助作为法律援助中的重要部分，具有特殊性，为保证刑事法律援助工作能顺利、有效进行，应当建立既与当前经济发展水平相协调又与法律援助事业规模相适应的动态经费保障机制。[6]就刑事法律援助经费的来源，基于刑事法律援助特殊的工作性质——维护司法公正、保护司法人权的保障，应明确其支出责任由国家财政进行负担，不因地方发展的差异性而区别对待。而对于刑事法律援助资金的管理问题，要切实做到专款专用，形成分级管理机制，也要加强监督的力度。

（三）完善体制规范标准与监督管理制度

我国刑事法律援助制度应建立法律援助管理与实施并存的二元体制，在微观上，则给予法律援助机构一定的独立性，灵活地进行法律援助工作。具体而言，完善体制规范标准，首先要明确政府责任所在，就行政层级，对监督管理、实施工作、经费保障进行工作统一标准化。其次应将法律机构的性质进行统一，基于行政性质，可统一为行政性质机构或参照公务员管理的事业单位，关于编制问题也应该有明确的规定。

基于2003年《法律援助条例》第4条规定，可以明确监督属于各级政府司法行政部门的职能，完善监督管理制度可从这几方面进行：一方面保证专门监督管理机构设置的全覆盖，从机构上保障监督权能的实施；另一方面，根据各地区的独特性，制定监督工作实施规定，明确其职责、实施程序及责任。

（四）提高刑事法律援助服务质量

提高法律援助服务质量可以从这几方面着手：第一，建立网上公共法律援助平台，各个地区的分支法律援助机构有本机构的账号密码，对所办法律援助案件进行动态监控，质量监督。第二，完善法律援助值班制度，切实有效发挥看守所法律工作站职能作用，推进法律援助工作站建设规范标准，细化律师职责范围、监督管理体制等。第三，举办法律援助律师专题培训班，集中于专业法律知识培训以及律师职业道德培训。第四，适当增加法律援助案件补贴费，一定程度减少法律援助案件与普通代理案件收入差距，以提高法律援助案件律师工作积极性。