公安机关参与野生动物监督检查执法的现状、问题及建议

2020-02-25张赛

法制与经济 2020年7期

关键词：行政监督野生动物公安机关

张赛

（中国人民公安大学研究生院，北京100038）

一、公安机关参与野生动物监督检查执法背景分析

（一）我国野生动物监督检查的必要性

1.野生动物保护是我国新时代生态文明建设的重要环节

野生动物是生态系统不可或缺的组成部分，野生动物同人类一样，历经了自然选择、环境适应等演进阶段，人类同野生动物产生了千丝万缕的联系。[1]野生动物在维护生物多样性和自然生态链稳定方面发挥着关键作用，新时代生态文明建设是内容丰富、创新发展的有机整体。[2]对我国野生动物实施行政管理保护，是新时代生态文明建设的一个具体方面，事关中国特色社会主义生态环境治理的大局，对野生动物进行保护在维护国家生态安全方面具有不可替代的地位。

2.行政监督检查是打击涉野生动物违法行为的有效行政手段

野生动物行政监督检查，是指享有野生动物监督管理权的行政机关（含有公安机关）以及法定授权的组织为了实现行政管理职能，依据法定的检查管理职权，对具有涉及野生动物的行为进行直接强制性督促检查、了解事项的活动，用来监管相对人是否遵守野生动物行政法规范以及保护野生动物方面的行政决定。[3]乱捕滥猎类、非法经营利用类、非法运输类、非法驯养繁殖类涉野生动物违法行为都可作为行政监督检查的对象。监督检查部门（包括公安机关）既可进行综合检查或专题检查，也可进行定期检查或临时检查。特定性、法定程序性、职权性是行政监督检查的基本特点。方式的多样性以及特点的固有性使行政监督检查已经成为打击涉野生动物违法行为的有效手段，野生动物监督检查能够有效纠正涉野生动物违法行为，是实现行政部门执法目标不可或缺的有效环节。

（二）公安机关参与野生动物监督检查执法的可行性

1.各地公安机关加入野生动物联合监督检查队伍

目前野生动物监督检查执法队伍呈现出联合化的执法特征。野生动物联合监督检查，指行政机关之间或者其他监督主体之间对涉野生动物行政事务进行综合治理的执法行为。为了打击涉野生动物违法行为，各地公安机关积极开展同其他职能部门或者其他行政部门的联合野生动物监督检查行动。以森林公安转隶前为例，一类是森林公安机关同公安机关其他警察队伍的联合监督检查。比如呼伦贝尔市森林公安局对餐饮场所进行涉及野生动物菜品检查前，同本市公安局食药环侦支队联合成立监督检查队伍。另一类是森林公安机关同公安机关以外的野生动物管理部门联合开展执法活动。[4]比如阿勒泰市公安局森林派出所为有效引导广大群众保护野生动物资源，和当地国有林管理局、市场监督管理局开展野生动物联合监督检查活动。

2.公安机关强制力切实保障检查执法力度

在进行野生动物行政监督检查过程中，公安机关更多的是在行使调控行政，根据德国学者施密特·阿斯曼的观点，调控行政由中间决策者将法律规定具体化。在个别执法案例中，公安机关在联合监督检查活动中扮演“中间决策者”的角色，这与公安机关职权所具有的强制力具有很大关联性。强制力使公安机关参与监督检查联合执法有明显的优势，能够为综合执法和联合执法活动提供强有力的执法保障，与其他行政机关相互配合，从而加强野生动物监督检查的执法力度，提升野生动物监督检查的执法效率。不管是执法理论层次还是实践执法现状，公安机关在野生动物监督检查方面能够起到保障执法力度的作用。[5]借助法律赋予公安机关的治安乃至刑事职权，野生动物监督检查能够在打击涉野生动物违法行为方面发挥积极作用，从而形成野生动物行政检查执法合力，显示出公安机关参与联合执法的优势。

3.环保警察制度在野生动物监督检查上的可构建性

环保警察制度是指公安机关和环保警察运用法律赋予的执法权对环境与资源保护领域违法行为进行管理的一系列法律制度的总称。实践中环保警察队伍强化了公安机关生态安全保护的职能。[6]环保警察参与野生动物监督检查，证明了公安机关在野生动物行政监督检查方面所具有的重要地位。环保警察的生态化特点能够把生态化理念向野生动物监督执法有效延伸，进一步加强公安机关在一系列监督检查活动中建设野生动物安全体系的信心。环保警察的专业化同样会使野生动物监督检查工作具有警务化特点。环保警察是公安机关环境保护的专业警察，更侧重于关注破坏环境方面的违法行为。[7]野生动物监督检查需要一支专业的队伍，野生动物的鉴别、经营利用野生动物的许可文件、行政刑事案件的区分都对野生动物监督检查执法人员提出了专业化知识要求，环保警察队伍因其环境保护的专有职能，对涉野生动物的法律和有关知识应当具有较为充分的掌握。

二、我国公安机关参与野生动物监督检查执法存在的问题

（一）野生动物行政监督检查相关法律法规不够细化

目前我国对于野生动物监督检查的法律规定仍不够精准，相关法律法规对于野生动物监督检查执法主体的具体范围、实施方式没有进行细化规定，这就给执法主体带来很大的行政裁量权，由此出现执法不规范、不统一的情况，同样不利于公安机关在打击涉野生动物违法行为过程中有效行使监督检查权。[8]在有关野生动物资源管理的法律法规中，关于野生动物监督检查程序的启动和程序规定很少，即使出现启动程序相关内容，也并不详细。社会的不断发展使政府行政机关的管理事务不断增多，意味着权力的不断增大，行政程序是制约权力的关键。对于野生动物监督检查程序的启动和具体实施，往往是由监督检查机关内部来决定，如果没有细化的法律法规对监督检查实施程序决定权进行限定，就有可能造成野生动物监督检查权力的滥用，部分相对人的相关活动也会遭受不合理的影响。

（二）公安机关野生动物监督检查执法职能不清晰

我国野生动物的监督检查由林业、公安、环保等多个部门来负责，上述部门在监督检查职责划分上会有重叠之处，原因是各部门在执法过程中不可避免会以本部门的视角出发，监督检查执法难以进行统一的领导和协调。执法工作的分离可能很大程度上制约监督检查工作的开展，公安机关很大程度上通过参与野生动物监督检查联合执法的方式来对涉野生动物违法行为进行打击，野生动物联合监督检查执法活动属于行政联合执法范畴，是多个具有野生动物保护管理职能的行政机关集中起来，联合监督检查与野生动物相关的场所、人员。但是，野生动物监督检查联合执法存在一些亟待解决的问题，如野生动物监督检查执法主体数量众多导致的执法体系不统一等。如果不及时解决，很可能造成重复监督检查、监督检查扰民的问题，会加大野生动物行政监管的难度。

（三）环保警察制度在野生动物检查中未受到应有关注

有些省市的公安部门仍然没有深入思考环保警察执法运行机制在保护野生动物资源方面的建设问题，不区分环保警察队伍和森林公安在野生动物监督检查上起到的不同作用。实践中，公安机关野生动物监督检查的主要执法主体仍然为各地的森林公安部门，需要强调的是，环保警察在野生动物监督检查中的地位，有一部分是森林公安部门所不能替代的。国家明确赋予了森林公安部门“保护森林及野生动植物资源”的相关职能，森林公安的主要监督检查场所应当放在山区和林区，至于我们日常生活场所，比如说经营利用野生动物的市场、饭店，以及运输野生动物的车辆，应当由公安机关的其他执法队伍开展相应的野生动物监督检查活动，而鉴于环保警察队伍所体现出来的专业性，是承担此项监督检查的适格主体。

三、提高公安机关参与野生动物监督检查执法水平的建议

（一）完善法律制度基础上的规范检查程序

立法机关应制定明确的野生动物监督检查规范，使执法民警清楚知悉监督检查的要求和限制，也使其意识到一旦不遵守行政监督检查法律规范，将承担怎样的法律责任。公安机关参考与野生动物监督检查具体法律制度的细化应当关注监督检查活动对行政相对人的约束力，在提高行政行为效率的同时增强执法机关的公信力。我们需要借鉴他国和地区经验，进一步加强对野生动物监督检查程序有关法律规定的完善。完善的行政监督检查法律程序，是我国野生动物行政监管法治建设的重要组成部分，需要对程序法律继续完善，从而限制行政机关裁量权过大的情况出现。公安机关参与野生动物监督检查执法程序，一般指公安机关在行使野生动物监督检查职权时应当遵循的方式、步骤和顺序。公安机关同样拥有对野生动物监督检查的职能，所以有必要通过程序规定对其执法行为进行规制。目前公安机关整体上提高了对执法规范化的重视程度，监督检查程序进一步规范化的同时，公安机关也应当注重野生动物监督检查执法队伍的规范化。

（二）增强公安机关在参与野生动物监督检查执法中的保障作用

《广东省野生动物管理条例》规定：“公安机关可负责野生动物保护管理相关行政执法。”旧法表述为“支持执法”，由“支持执法”到“负责执法”的转变，表现出广东公安机关在野生动物保护管理执法中的角色变迁。其中的“行政执法”应当包含公安机关参与野生动物监督检查执法行为，这让公安机关的保障作用有所体现，一定程度上打开了公安机关在参与野生动物监督检查执法工作中起关键作用的新局面。公安机关需要提高自身执法水平，强化执法民警野生动物保护的决心，在要求监督成果的同时，也应当加强公安机关对野生动物执法质量水平的重视程度。要认识到公安机关参与野生动物监督检查是野生动物管理的一部分，建立健全野生动物综合执法机制，强化公安机关监督检查信息收集、政策制定和执法能力，完善相关的野生动物监督检查信息共享平台与野生动物监督检查联合执法机制，强化相应的技术支撑，有效发挥公安机关在野生动物保护和管理方面的作用。

（三）推进野生动物监督检查执法队伍专业化

公安机关应当重视环保警察制度的建立和完善。首先，公安机关应当借鉴国外的有效经验和国内的有效尝试，研究当前野生动物保护监督检查形势，在全国公安系统自上而下成立“环保警察”，认真履行公安机关环境与资源保护的职责，协助配合其他野生动物主管部门的相关执法，探索警察在野生动物监督检查上新的思路和做法。其次，针对目前的野生动物管理问题，公安机关应当在进行环保警察构建的同时，应当明确环保警察在监督检查活动中的优势所在，发挥其在涉野生动物专项活动中的有效作用，在职责范围内，与野生动物保护部门加强配合，实现对野生动物的有效管理。现有公安机关执法人员要加强提高监督检查水平，一是要明确野生动物监督检查执法队伍应具有的能力要求，除了具备一般行政检查的基本素质，还要适当学习野生动物保护相关知识。二是要加强与林业、市场监管等野生动物管理部门的沟通合作，避免让野生动物监督检查管理往往停留在终端环节，争取在源头和运输管理环节加大行政检查启动力度，提高监督检查专项活动的执法效果。