福建省扶贫开发的历史演进、主要经验与未来展望

林 萍

（闽江师范高等专科学校，福建 福州 350108）

扶贫脱贫是我国的第一民生工程，是全面建成小康社会目标的底线任务。福建省长期以来高度重视扶贫脱贫工作，不断探索，先后出台一系列扶贫开发政策，大力推进扶贫脱贫工作，取得了显著成效，为全面建成小康社会奠定了坚实的基础。截至2019年底，福建省扶贫开发已取得了决定性进展，23个省级扶贫开发重点县、2201个省定贫困村、110万人贫困人口已全部摘帽退出，实现脱贫。［1］近年来，许多学者对福建省的扶贫开发工作进行梳理总结。综合来看，可分为三个方面：一是关于福建省扶贫的主要模式。研究认为资源特色是贫困地区发展的根基，是脱贫的依托。因此不同地区扶贫模式选择应与地方特色相宜；［2，3］二是关于福建省扶贫的制约因素。研究认为福建开发性金融扶贫受制于商业金融追求利润、规避风险的属性的矛盾，［4］而福建省生态扶贫受到基础设施薄弱、社会参与动力不足、监督管理体制不完善等因素制约；［5］三是关于福建省精准扶贫的机制。研究认为福建省创新三大机制模式，做到了“四到位”“六精准”，实现了由“输血式”扶贫到“造血式”扶贫的根本性转变。［6］已有这些研究都从不同角度对福建省扶贫开发工作进行总结，但系统性分析福建省扶贫开发历程及实践经验的文献相对较少。基于此，文章将梳理福建省扶贫开发历程演进及主要经验，以期为进一步丰富福建省扶贫开发的理论内涵，为下一阶段防止返贫，全面建成小康社会提出初步的对策建议。

一、福建省扶贫开发历史演进

改革开放以来，福建省按照全国部署，深入推进农村扶贫开发工作。结合福建省的实际情况，大致经历四个阶段：一是体制改革推动扶贫阶段（1978—1993年），以改革开放促脱贫致富，成为缓解贫困的主要途径；二是“八七”扶贫攻坚阶段（1994-2000年），各级层层下派扶贫工作队，切实解决80万贫困人口的温饱问题；三是大扶贫开发阶段（2001-2010年），组织实施脱贫致富奔小康工程，举全省之力攻扶贫之坚；四是精准扶贫阶段（2011-2020年），突出“精准”二字，将扶贫攻坚与全面决胜小康社会目标有机衔接起来。

（一）体制改革推动扶贫阶段（1978-1993年）

改革开放以前，福建省虽然位于我国东部沿海，但经济发展落后，与其他几个沿海省份相比具有明显的劣势。当时全省有68个县，其中山区县占据48个，山区人口占全省一半，山区贫困、偏远山区更贫困。1978—1983年，福建省工作重心主要放在厦门等沿海地带的对外开放上，对于促进这些地方的经济发展，摆脱贫困落后的状况，起到了极大的推动作用。但是，相比较而言，山区与沿海地区的发展差距更加拉大，全省有国定、省定贫困县17个，省定贫困乡214个。［7］

1984年，福建省调整了工作重心，拉开了全省性脱贫的序幕。首先，制定分层扶贫机制。1985年初，福建省作出了扶持全省167个贫困乡的决定，提出纵横结合层层负责的扶贫要求，纵向形成省、地（市）、县、乡、村、村民小组，涵盖6个具有明显主次关系的扶贫机制；［7］横向的是省、市和县三级所属的各企事业单位都有扶贫责任与义务；以及沿海发达市、县对口支援贫困地区，户对户、富帮穷的扶贫，形成全民性、全方位纵横结合、交叉互动的扶贫格局。其次，推动多种经营，发展乡镇企业。在农村推行农业生产责任制——耕地包产到户，极大地激发了农民生产的积极性，很快扭转了农业生产的被动局面；同时，大力发展农、林、牧、副、渔，推进多种经营，为农村经济的发展和农民脱贫致富开辟了广阔的天地；继而，大力发展乡镇企业，为农业生产提供上下游配套服务，起到了“以工促农，以城带乡”的作用。

福建农村由此逐步摆脱贫困，开始走向富裕。这一时期，福建省实现5个贫困县摘帽、一半左右的贫困人口成功脱贫。

（二）“八七”扶贫攻坚阶段（1994-2000年）

为进一步解决农村贫困问题，1994年，国家出台了《国家“八七”扶贫攻坚计划》，这是第一个指导扶贫开发的纲领性文件。随后，福建省出台《关于实施“国家八七扶贫攻坚计划”的意见》，提出了将“1997年切实达到80万贫困人群的基本生活需要，解决他们的温饱问题”作为奋斗目标。为此，福建省强化工作领导，将脱贫工作列为各项工作的重中之重，并纳入国民经济发展以及年度工作计划；建立县长负责制，以扶贫工作的成果来考察政府工作人员的绩效。同时，集中社会力量，加强经济发达地区和经济落后地区的交流，促进优势互补、互相学习，共同进步。加大政策扶持，规定国家扶贫信贷资金、以工代赈资金、农业补助以及脱贫攻坚项目的资金专款专用；给予省定贫困乡5600万元的农业税减免，刺激农民自发进行农业生产；提高“造福工程”补助标准，将拆迁户的补助费用每人增加100元，并相应增加地（市）县级的配套补助资金。［8］

这一阶段，福建省的扶贫工作取得了突出的成绩。其中，1996年有4个贫困县摘掉了贫困帽，101个乡镇农民人均收入超过1500元（当时国定脱贫标准是1330元），并被授予“脱贫先进乡镇”荣誉称号。到1997年底，剩余的4个国定贫困县实现脱贫，仅有约40万人仍处于贫困状态。［9］

（三）大扶贫开发阶段（2001-2010年）

为促进贫困地区全面发展，我国不断加大扶贫力度，于2001年颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，福建也相应出台了实施意见。由此，福建进入了大扶贫开发阶段。从贫困农户、扶贫开发重点村、经济欠发达县三个层面，采取不同的措施，整体推进扶贫开发。

1.全力解决贫困人口温饱问题。从2004年开始，为了切实保障农村低收入人口的生活问题，福建采取了一系列政策措施。一是构建最低生活保障制度。对贫困人口逐一登记造册，建档立卡。全省有75.1万的农村贫困人口（占全省农村人口的3.2%）享受最低生活保障，人均月补助39元。［10］二是建立稳定脱贫长效机制，促进困难户发展生产。比如，福州、泉州等地的贫困户，每户每年再发放1500元和1000元的生产救助资金。三是建立医疗和教育补助制度。对贫困家庭子女实施“两免一补”，并补贴困难户大额重疾医疗费用。

2.大力开展整村推进帮扶工作。全省确定了208个省级扶贫工作村，并安排113个省直单位予以挂钩帮扶［10］。据不完全统计，2002年至2010年，省级有关部门共投入资金3.28亿元，确保落实整村推进扶贫工作。各市县也相应确定了1276个行政村予以重点扶持。为了更好地加强基层组织建设，从2004年开始，省直部门下派208名党员干部，担任村党支部第一书记，任期三年，专职负责开展重点村的帮扶工作。［11］

3.加快贫困地区经济社会发展。首先，突出基础设施建设。大力实施千万农民饮水工程建设、“年万里”乡镇路网建设、“村村通”工程建设，构建城乡统筹的大扶贫格局，极大地推动了地区经济社会的发展。其次，推动山海协作。4个经济较发达的沿海市对口帮扶4个经济欠发达的山区市，11个沿海县与11个山区县开展结对帮扶。同时，还组织开展多种形式的经贸协作、劳务合作以及重点项目的合作建设；鼓励沿海企业到山区投资创业，省里每年拿出3500万元作为投资创业的银行贷款贴息。［12］

在这十年间，福建省农村基础设施建设、村容村貌整治和新村建设等项目加快推进，农村经济得到了很大发展，农民生活水平和质量显著提高，到2010年，福建省农村居民家庭人均纯收入从2002年的3538.8元提高到7426.9元。［13］

（四）精准扶贫阶段（2011-2020年）

2011年，国家又颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》。为了进一步加快农村扶贫开发，福建省于2013年下发了《关于进一步扶持省级扶贫开发工作重点县加快发展若干意见》，确定了23个省级重点扶贫开发对象；2015年又出台了《关于推进精准扶贫打赢脱贫攻坚战实施意见》，明确了“到2020年省定扶贫标准的扶贫对象全部脱贫，省级扶贫开发工作重点县全部摘帽，与全省同步进入小康社会”的总体目标。

1.精准管理。坚持“两不愁、三保障”标准，新识别的贫困人口及时建档立卡、录入系统，对符合退出条件的贫困人口及时进行退出处理，做到应纳尽纳、应退尽退、应扶尽扶；对尚未脱贫的贫困人口逐户分析致贫原因，落实帮扶措施；对已经脱贫的贫困人口，继续强化帮扶，做到脱贫不脱帮扶、脱贫不脱政策、脱贫不脱项目，确保稳定脱贫，巩固脱贫成果。

2.精准施策。着力开展产业扶贫，力争做到每个有劳动能力的贫困户都有一个产业发展项目；实施造福工程易地搬迁，确保贫困群众“搬得出、稳得住、能致富”；实施教育扶贫工程，通过免除学杂费、助学资助、助学贷款、就业培训等帮扶措施，实现扶贫与扶智扶志相结合；实施健康扶贫工程，有效减轻了贫困户的医疗费用负担。

3.精准帮扶。加强山海协作对口帮扶，组织引导共建产业园区，实行优势互补、共建双赢；强化驻村帮扶，下派400多名机关事业单位干部担任驻村“第一书记”，400多个贫困村共获得帮扶资金2.8亿元，推动实施项目1100个；开展社会扶贫，共有1175家企业、商会帮扶1198个贫困村，帮扶贫困人口34399人，共投入产业扶贫资金2.6亿元、公益捐赠资金1.7亿元、技能扶贫资金244.71万元。

这一阶段，福建省脱贫攻坚取得决定性进展，截至2019年，全省贫困人口已全部脱贫。23个省级扶贫重点县、2201个贫困村实现摘帽退出，将与全省同步进入小康社会。

二、福建扶贫开发主要经验

在长期的扶贫开发工作中，福建不断攻坚克难，取得了丰硕的成果，已经提前完成扶贫脱贫任务，同时也探索出一套行之有效的经验。

（一）始终坚持以人为本，尊重群众的主体地位，是扶贫开发事业取得圆满成功的力量源泉

扶贫开发、脱贫致富，关键在人。福建始终坚持扶贫与扶智扶志相结合，努力提高扶贫开发对象的总体素质。第一，坚持“治穷”必先“治愚”，阻断贫困代际传递。对建档立卡贫困家庭学生，通过免除学杂费、助学资助、助学贷款等措施为贫困子女提供学习帮助。第二，实施“雨露计划”，加强职业技能培训，提高就业创业能力。长期以来，福建坚持“一户一培训，一户一就业”，每年培训10万贫困人次，提高贫困户劳动技能，促进增收。经过培训的贫困劳动力95%以上实现了就业创业。第三，破除“等靠要”思想，唤起精气神，激发勤劳致富意识。通过教育和培训，极大地提高了贫困地区的思想认识和文化素质，营造了积极向上的精神风貌和文化氛围。

（二）始终坚持产业扶贫，增强贫困地区的造血功能，是扶贫开发事业取得圆满成功的不竭动力

大力发展贫困地区产业是扶贫开发、脱贫致富的主要举措，也是我国扶贫开发“一体两翼”的重要内容。福建是全国较早实施产业扶贫的省份，多年来已经形成了具有地方特色的产业扶贫模式。如，第一，依托当地丰富的农产品资源，搭建平台，打造特色农业助力农民脱贫。如，龙岩市实施“特色产业+精准扶贫”模式，以龙岩市茶叶、蔬菜等优势产品和闽西“八大干”等特色产品为重点，引导带动贫困户发展生产、就业创业、实现稳定脱贫。第二，借助电子商务，将本地特色产品推向全国。比如，云霄县采用“互联网+百村千店”模式，大力发展电子商务，启动电子商务创业园，并与阿里巴巴集团正式签约，使很多当地特色产品通过电商平台走向全国。第三，依托当地丰富的旅游资源，发展第三产业，助力农民脱贫。比如，泰宁实施“旅游+精准扶贫”模式，主动对接国家“百镇千村”乡村旅游计划，通过出台一系列精准扶贫政策，助推乡村旅游发展。

（三）始终坚持各方参与，凝聚扶贫开发的强大动力，是扶贫开发事业取得圆满成功的主要途径

经过长期的实践探索，福建已经形成了全方位、多层面的扶贫济困工作格局。第一，确定了23个沿海发达县（市、区）与23个省级扶贫开发工作重点县结对帮扶，在项目招商、技术帮扶、产业链延伸、资金落实和用工帮困等方面实现“共建”，基本实现了“一县一园区”。第二，每个扶贫开发工作重点县均有1-2名省领导挂钩，5-6个省直单位和省属企业对接，并明确了资金帮扶的捆绑要求。第三，开展“百企帮百村”“百会帮百村万贤扶千户”系列活动，动员组织社会各界积极参与精准扶贫。2019年，就有民营企业（商会）1297多家，精准帮扶1396个建档立卡贫困村、帮扶47964人，总投入7.9亿多元。［14］

（四）始终坚持改革创新，拓宽扶贫开发新途径，是扶贫开发事业取得圆满成功的关键所在

改革是破解一切问题的金钥匙。在扶贫开发过程中，福建根据时代的不断发展和形势变化，勇于探索创新，及时推出一系列政策举措。首先，探索扶贫资金量化折股增收机制。首批在5个省级扶贫重点县建立试点，辐射带动了当地贫困人口享有股权收益；其次，探索资产盘活和入股分红增收机制，让专业合作社规模经营贫困户自有的林地、耕地等资产，让贫困户从中受益；最后，探索水电资源扶贫增收机制。让有条件的贫困村开展试点，实现贫困户和贫困村双增收。

（五）始终坚持生态理念，实现可持续发展，是扶贫开发事业取得圆满成功的长久之计

生态扶贫秉承可持续发展战略，通过生态功能的提升，用绿水青山培育金山银山。长期以来，福建树立绿色发展理念，走出了一条生态扶贫、生态脱贫的新路子。根据《福建省十三五扶贫开发专项规划》，着力抓好了23个省级扶贫开发重点县、2201个贫困村的生态扶贫。在生态资源丰富的贫困地区优先发展生态产业发展项目，将生态资源优势转化为经济发展优势，真正实现了可持续发展。

三、未来展望

当前贫困地区正处于脱贫攻坚、乡村振兴战略和全面建成小康社会的历史交汇期。福建省虽然已提前完成脱贫攻坚任务，但由于自然条件、人文环境等各种因素，农户收入还不稳定，脱贫质量还不够高，随时都有返贫的可能。因此，我们要将扶贫脱贫与乡村振兴战略有机衔接，充分了解新时代提出的新要求，从志智双扶、产业扶贫、改革创新、多方参与、乡村振兴等方面提高脱贫质量，防止返贫，实现全面建成小康社会。

（一）新形势下扶贫脱贫新要求

第一，要更加关注动态管理。首先，福建省建档立卡的贫困人口虽然已全部脱贫，但这些人口中有相当部分人口或受教育程度低，缺乏技能；或因病因灾致贫。经过摸排，福建农村还有4520户、14091人需要重点帮扶、单列管理。［14］否则，将是今后返贫防控路上的“绊脚石”。其次，乡村振兴战略要建设一个共同富裕、和谐的乡村。如何实现共同富裕，缩小收入分配差距，给社会低收入者更多的发展权是一个社会难题。再次，乡村振兴战略要求将中国农村建设成为民主法治、高度文明的乡村。在乡村，相当多的脱贫户是由于文化素质水平较低而容易引发返贫。要将这一部分精神贫困的人口识别出来，没有硬性统一的指标可以鉴别。总之，精准确定新生贫困户、返贫户和精神贫困户等扶贫对象将比以往更加困难。

第二，要让农村人口平等获得公共服务的机会。20世纪80年代以来的城镇化进程，形成的城乡“剪刀差”，使得农村处于不利的地位。城乡市场化水平不同，拉大城乡收入差距，使城乡居民获得社会公共服务的机会也不平等。因此缩小城乡差距，应更侧重缩小城乡居民在基本公共服务方面的差距。

第三，要让农村人口有更为全面系统的社会保障。目前，农村的社会保障还不成体系，保障政策“碎片化”，经常是哪里急补哪里，缺乏系统化体系化的顶层设计，已有的顶层设计只是建立在维持最低生活需求的理念上，不能满足乡村振兴和全面建成小康社会的要求。因此，要实现乡村振兴、全面建成小康社会，应该把扶贫开发与农村建设有机衔接；将农村扶贫项目与乡村建设项目对接、扶贫资金与乡村建设资金协调整合，提高扶贫部门协作统筹能力；坚持区域开发与精准扶贫相结合，使社会上的扶贫资源有序运行。

（二）对策建议

一是坚持智志双扶，激发内生脱贫动力。进一步发挥贫困对象主体作用，注重扶贫与扶智扶志相结合，加强政策引导、教育引导、典型引导、发挥村规民约的作用，树立勤劳致富光荣脱贫导向；开展多形式的扶智扶志活动，通过创办脱贫攻坚“三扶中心”、脱贫讲座等，加强对贫困对象思想、文化、道德、法律、感恩教育，弘扬自尊、自爱、自强精神，防止政策养懒汉、助长不劳而获和“等靠要”等不良习气。加大对贫困学生的帮扶力度，提升贫困地区教育水平，阻断贫困代际传递；深入实施“雨露计划”，强化职业技能培训，提高贫困户就业能力。

二是深化产业扶贫，推进扶贫方式由“输血式”向“造血式”转变。不断完善产业扶贫工作机制，重点实施“打造百个产业扶贫示范村、培育百家扶贫龙头企业、提升百家扶贫产业合作社、发展百名脱贫致富带头人、创建百家农产品品牌”等“五个一百”示范带动工程。加大对产业扶贫示范村、扶贫龙头企业、合作社的财政支持，为产业扶贫“注入活水”；探索开展“保险助推脱贫攻坚”试点、“保险+银行+政府”的多方信贷风险分担补偿机制和“农业保险+保险资金支农融资”模式，扩大支农融资规模，帮助贫困农户就地发展生产增收；大力发展各具特色的扶贫支柱产业，拓宽贫困群众增收渠道，实现每户贫困户有至少1项增收产业或就业措施。

三是持续推进改革创新，探索建立返贫防控长效机制。首先，建立动态管理制度。严格坚持现行扶贫标准，规范认定和退出程序，加强贫困人口动态管理，切实做好对低保户、重残、重病、无劳动能力等边缘贫困人口的排查，做到应进则进、应纳尽纳、应扶尽扶；坚持把提高脱贫质量放在脱贫攻坚工作的首位，坚持聚焦重点贫困人群脱贫与巩固脱贫成果并重，重点围绕45.2万已脱贫建档立卡贫困人口，继续实施帮扶，确保脱贫攻坚期内政策扶持力度不减，持续巩固脱贫成效。其次，建立监测预警机制。对已脱贫但不够稳定的14091人单列管理、重点帮扶、动态监测，多措并举防止返贫。再次，建立兜底保障机制。针对无劳动能力农户、丧失劳动能力农户、五保户、低保户、残疾户等特殊群体全部纳入低保兜底予以保障；对临时出现特殊问题和困难的家庭给予及时有效救助，保障基本生活。

四是广泛发动多方参与，形成社会合力。认真总结福建各地30多年脱贫攻坚经验，组织福建日报、福建电视台等省内主要新闻媒体，举办脱贫攻坚成就展，加大先进典型宣传力度，努力营造良好的舆论氛围；组织开展好国家扶贫日系列活动，发挥福建沿海侨乡优势和民营经济相对发达的有利条件，引导民营企业、商会组织积极开展产业扶贫、就业扶贫、公益扶贫等；落实好国务院扶贫办关于用好中国社会扶贫网的部署安排，充分发挥社会扶贫网的作用，带动更多的社会力量参与扶贫开发工作。

五是及早谋划后续工作，推动脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。按照习近平总书记指出“要及早谋划脱贫攻坚目标任务2020年完成后的战略思想”的重要指示精神，继续深化创建新农村示范村工作，统筹推进农村人居环境整治、基础设施建设和基本公共服务提供，高标准建设美丽乡村；推动乡村振兴政策优先在贫困村落实落地，大力发展农村集体经济，建设特色小镇；统筹推进特色扶贫产业发展与现代农业产业园、“一村一品、一镇一业”建设，构建县镇村三级联动的乡村产业振兴发展新体系；深入推进党建扶贫促攻坚行动，完善农村基层治理体制，推动农村基层人才振兴；统筹乡村振兴与扶贫开发工作格局，形成双向互促的发展新局面。