环境正义视角下的国际环境法事先知情同意程序

陈文彬

（北京政法职业学院，北京 102628）

环境问题日益严重，国际社会意识到环境保护以及人与自然和谐共生的重要性。从在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议以来，缔结了不少全球性的国际环境条约，但环境依然持续恶化，土地荒漠化、核污染、海洋污染、气候变化、生物多样性锐减等问题依旧在全球范围内肆虐。而反观国际环境条约的达成和履行愈加困难，各缔约方就环境权益与环境义务的公平分配问题争议不断。环境正义正在成为国际环境条约谈判、缔结和遵守的重要议题，国际环境法中的各项制度和程序也不断彰显环境正义的内涵与要求。

一、环境正义的内涵

环境正义的理念源于环境正义运动，但发展至今环境正义的内涵已绝不是环境正义运动当时所能涵盖的了。环境正义运动主要涉及环境领域内的歧视问题，种族、肤色、收入、文化等存在差异的人群，不成比例地承担了环境义务，表现在如有害垃圾、危险废弃物的填埋或者处理设施的选址问题，以及限制这些群体参与环境保护政策和法律的制定等。在单一提倡对自然生态进行保护的大背景中，引发了系列的环境正义运动，这让人们意识到，有人或群体在环境问题中只享受利益而不承担义务，或者利益享受的多而义务承担的少，这是不公平的；在环境问题中存在主体的差异以及他们对环境有着不一样的诉求，这是此前被忽视的[1]。环境正义的提出，意在引入正义原则来协调和解决人与环境之间的问题，同时也指出环境问题与社会制度相关，与社会制度中存在的不平等相关。

迄今为止无数的著名学者贡献了关于正义原则的见解，诞生了各种经典论说。但佩克尔曼认为，面对各种学说，人们过多地关注了各种正义在概念上的差别，反而忽略了这些概念都具备的共同因素，那就是从亚里斯多德以来，所有正义都具有的一个共同因素，就是 “同样的人同等对待，不同的人不同对待”[2]。与此同时，在“正义” 之前加上一个 “环境”，非但没有缩小和明确环境正义的定义，反而无法直截了当地回答什么是环境正义了，不过令人稍感欣慰的是，环境权益和环境义务的公平分配问题被普遍接受为是环境正义的核心内涵[3]。环境正义的内涵也是处于不断发展和演进的，它包括所有主体都享有对一个健康、安全、宜居和可持续发展的环境的追求，特别是在与生存相关的基本的环境资源上应当人人平等。针对现阶段环境问题的持续恶化，越来越多的学者强调环境义务的履行，特别是共同但有区别的责任一经提出，环境义务的公平分配成为国际环境条约制定和遵守过程中无法忽略的重要议题。笔者认为，环境正义应是在环境保护过程中，对每一个主体基本环境权益的平等保护，相对应地，每一个主体都需要承担环境保护的义务，且在分配环境权益与环境义务时，应当遵循公平正义的原则；同时，保障各主体享有知情权、参与权等程序性权利以及救济权。环境正义正成为环境立法的一种价值追求，也成为包括事先知情同意程序在内的环境法律程序和制度的价值目标和评价标准。

二、事先知情同意程序的诞生与发展

国际法中首先提及事先知情同意程序（Prior Informed Consent，PIC）的是联合国大会关于化学品国际贸易的一份决议（1983年《第13/137 号决议》）。在1989 年修订的《农药的销售与使用国际行为守则》以及随后修订的《关于化学品国际贸易资料交流的伦敦准则》，都引入了事先知情同意程序，它是指为保护环境和人类健康的目的，对被禁止或严格限制的危险化学品的国际运输，须事先取得进口国的同意，并按照进口国主管当局规定的条件和程序进行。在这两份文件中，该程序的性质均是自愿性的，在实践中也出现一些问题，如无强制性管制力不够、无规范细则、资料交换存在漏洞等，这导致缔约方对程序的不适用以及违规履行。虽然农药及危险化学品的发明、储备、运输具有高风险，但在当时它们的使用被认为是必要的，对于经济社会的发展而言，他们确实有其存在的价值。但迫切需要解决的问题是如何降低其风险，避免在跨境贸易和运输中对环境和健康造成损害，特别是进口国对这些危险物质的具体风险特性并不知情或者不掌握相关资料，由他们来承担风险乃至损害后果是不公平的。

1989 年《关于控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》( 即《巴塞尔公约》) 是第一个正式规定事先知情同意程序的国际公约。在里约的环境与发展大会以及通过的《21世纪议程》的建议和倡导下，粮农组织和环境规划署经过谈判，于1998 年制定了《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》（简称《鹿特丹公约》），针对国际贸易中的某些危险化学品和农药适用具有法律约束力的事先知情同意程序。事先知情同意程序成为规范农药、危险化学品以及废弃物等危险物质跨界转移的重要制度，程序在实践过程中不断完善。随后事先知情同意程序也被《生物多样性公约》采纳，不仅适用于遗传资源的获取与惠益的公平分享领域，2000 年《卡塔赫纳生物安全议定书》还在此程序的基础之上发展了事先知情同意协议（Advance Informed Agreement，AIA） 适 用于改性活生物体的越境转移。虽然事先知情同意协议与事先知情同意程序适用的对象是不同的，但二者在理论依据与目的上是一致的，文章将它们统称为事先知情同意程序进行讨论。国际环境条约中规定的事先知情同意程序，是要求危险物质的越境转移需事先征得进口国的同意并履行相关程序。这是为了保护人类健康和全球环境免受损害。正如环境正义的内涵所要求的，所有主体有追求健康、安全、宜居和可持续环境的权利。环境正义的内涵同时要求对每一个主体的这一基本环境权益进行平等保护，这就要求事先知情同意程序中的各方都需要分担和履行环境保护的义务。

三、事先知情同意程序促进交易各方分担并履行义务

为了平等保障环境正义所赋予的人人都有对健康、安全和可持续的基本环境资源的追求，所有主体都要履行义务。也就是说，平等地保障所有主体的基本环境权益，就必然要求所有主体都要分担和履行保护环境的共同义务，这是环境正义内涵的基本要求。国际条约也明确“各国有责任履行其保护人类健康和维护环境的国际义务，并按照国际法承担责任”①。事先知情同意程序的适用能够有效地促进交易各方分担并履行环境保护的共同义务，最大限度地避免、降低危险物质对人类健康和环境的损害及其潜在影响和风险，保证所有人不受其害。

（一）通知义务与资料交流义务

国际环境法上的通知，通常是指当一国的活动可能对其他国家以及公众的环境和身体健康造成危险或者潜在风险时，应当向可能受到影响的国家和公众告知有关潜在影响和提供相关信息资料，以便受影响国采取必要的预防措施，并方便两国就该行为或活动进行磋商，以最大程度减小损害或者寻求替代措施[4]。从事先知情同意程序的术语字面上解释，该机制更为精准的术语可能应是事先通知同意。这也恰当地说明了无论是有害农药、危险化学品以及废弃物的越境转移，还是改性活生物体的首次越境引入，以及遗传资源的使用方越境开展遗传资源的获取，都需要事先履行通知的义务。只有事先通知危险物质的进口国或者遗传资料的提供国，并获得对方的同意后方可进行运输或开展活动，即在越境转移之前就应当通知。虽然通知程序与知情程序可能是两个独立的程序，实质上在很多情形下通知是包含在事先知情同意之中的。通知的目的就是事先让危险物质的进口国或者遗传资源的提供国知情，并等待他们作出是否允许的决定，危险物质的出口方或者遗传资源的使用方才可以开展后续活动。在遗传资源获取领域，许多使用方在没有征得遗传资源提供方的同意前，就越境开展遗传资源的获取活动，就属于非法获取。

资料交流的义务，是让交易双方在信息资料的掌握上处于相对平等的位置。危险物质进口方与遗传资料提供方在信息资料的掌握上处于明显的劣势。危险物质出口方与遗传资料使用方履行资料交流和提供的义务，让弱势一方能够在掌握资料的基础上作出决定。资料交流，不仅决定了这一交易公平与否，也是为越境转移后将采取的措施奠定基础。以改性活生物体为例，如果在其入境前，进口方就能够获得相关信息资料，并能与出口方就改性活生物体进行生物安全资料交流，就管理和控制的方式与经验进行沟通，这无疑可以将风险降低。在生物安全议定书以及事先知情协议生效之前，改性活生物体的越境转移与普通商品的越境转移无异，按照国际货物贸易的流程进行，并未对改性活生物体采取特别的管控手段。在进口国对相关资料不知情的情况下，改性活生物体就已经进入其管辖境内，未采取任何措施，甚至未经同意，这对引入国的环境、健康以及生物多样性的保护和可持续利用，都可能产生不可预见的影响。

危险物质对环境和健康可能产生危害及风险完全由进口国承担，一旦发生严重的跨界损害和影响，环境、健康和财产必然遭受严重的灾难，这是不公平的。信息资料的提供与交流不仅可以敦促出口方履行相应的义务，而且要求出口方在危险物质出口之前就需要掌握准确的资料信息。这样出口方会在本国境内对危险物质可能对健康和环境产生的影响和风险充分重视，并加强信息资料的跟踪与收集，加强科学研发提高技术能力，承担更多资料通报和交流的责任以及安全防范的责任，将危险和风险降至最低，以确保能够顺利实现交易。

（二）无害化处理义务与援助义务

为了保护人类健康和环境免受危险物质的危害，行之有效的方式就是将危险物质的数量和潜在危害减至可能的最低限度，并原则上要求这些危险废物应尽量在对环境无害的前提下，在它们的制造国的境内进行处置。国际公约要求，就算需要越境转移，从制造国越境转移或者过境运输其他任何国家，都应当保证不会造成跨界损害。这就要求各国都应采取必要措施，以保证这些危险废物的处置与管理。哪怕废弃物已经到达进口国境内，出口国也是有义务采取必要措施的，最终的目标是要实现无害环境与健康的处理。

既然到哪里都是要无害化处理，那么越境转移的数量是否应当不大呢？但事实恰恰相反，这些物质越境转移的数量飞速增长，这不得不让人担忧。究其原因，是发达国家境内环境相关法律和制度比较健全且严格，处理成本较高，出于经济上的衡量，并利用环境标准和环保意识的差异，以及发展中国家希望从中获取微薄利益等因素，将在其本国禁止和限制的农药、高危化学品和危险废弃物等负担，源源不断向发展中国家出口、运输以及产业转移等。这给发展中国家带来沉重环境负担和健康损害。

其次，发展中国家对这些危险物质的处理能力明显不足。发达工业国家转移而来的废弃物越来越多，含有的毒素与危险物质成分越来越复杂，不乏一些辐射性和放射性元素，对环境和健康的损害程度不断加剧，对处理的成本和技术的要求越来越高。发展中国家技术、知识和能力都非常有限，难以应对这些已知和潜在的危险。发达国家出口方应当切实分担义务，向发展中国家履行出口通知、资料交流、技术援助以及资金支持等，这样才能帮助发展中国家进口方进行无害化处理。而不是仅仅将危险物质和环境负担进行转嫁就不管了，各国都有义务承担保护环境和人类健康的责任。

事先知情同意程序作为国际环境条约中规定的一项具体的制度，是以对所有缔约国开放的国际条约的形式进行的立法规范，意在全球范围内所有国家针对同一问题形成一个规范的、可操作的、统一的制度，制定程序的目的就是为了所有人免受危险物质对环境和人类健康造成的危害与风险。这正是环境正义所言及的对人们拥有可呼吸的空气、可饮用的水和一定量的食物诸如此类与生存有关的基本环境资源的平等保护。相应地，这就要求各国都要承担环境保护的义务，这种义务是普遍的，是所有主体的共同义务。事先知情同意程序所彰显的环境正义，是将环境和人类健康作为一个整体性的利益进行考虑和制度设定，在基本环境权益的保障上是人人平等的，在环境保护的共同义务上是人人有责的，各国应当加强合作，切实分担和履行相应的义务。

四、事先知情同意程序平衡交易双方不均势的地位

在危险物质越境转移以及遗传资源的获取与惠益分享领域适用事先知情同意程序，意在平衡交易双方不对等、不均势的地位，倾向于保护较弱势一方的权益，其目的是促使交易双方尽量在均势的位置上，共同商定条件以达成公平的交易或协议[5]。

（一）领土主权和资源主权

领土主权和资源主权是事先知情同意程序的前提，即为什么要让你事先知情，为什么需要你同意，皆是因为你拥有主权权利。《巴塞尔公约》前言指出：“任何国家均享有禁止外来的危险废物和其他废物进入其领土及其管辖范围内处理的主权权利”②。《生物多样性公约》指出：“各国对其自然资源拥有的主权权利，可否取得遗传资源的决定权属于各国政府，遗传资源的取得须经提供这种资源的国家事先知情同意，并要依照该国法律”③。国际公约明确赋予了危险物质进口国的领土主权权利，以及遗传资源提供国的资源主权权利。进口国和提供国之所以能够要求对方履行提供资料的义务，以及拥有最终的决定权，其前提就是危险物质进口国拥有领土主权权利，遗传资源提供国享有资源主权权利。危险物质的非法运输转移以及资源领域的 “生物剽窃”，皆源于没有尊重和遵守这两项主权权利，是违反国际法的行为。这种强行转嫁环境负担和掠夺遗传资源的行为，都是不正义的。

（二）知情权的保障

交易双方之所以处于不平等的地位，原因是在资料信息的掌握上存在严重的差距。危险物质进口方和遗传资源提供方在信息资料掌握方面处于完全的劣势；紧接着，他们要在如此被动的情况下，作出决定；而这个决定极可能是让自己承担巨大的环境负担或者损失巨大的资源利益，这是不公平的。如果交易双方在关于标的物的信息资料上就处于不平衡的状态，那么交易协商的条件和达成的协议也很难是公平的。

事先知情同意程序设立的初衷，是对在资料掌握上处于劣势一方的一种保护程序，让他们能够在充分了解和掌握信息资料后，再慎重地做出决定。以发达国家为主的危险物质出口方，他们本来就在信息资料、处置技术上拥有绝对的优势，考虑到高成本和高代价不愿意在本国就地采取无害化处理，反而补贴出口到发展中国家。危险物质的越境转移，是将对健康和环境的损害或风险进行转移，是典型的只想享有利益不愿承担义务的表现。正是考虑到发展中国家在信息掌握和处理技术上明显处于一个劣势的地位，因此非常有必要赋予其在做出决定之前，能够享有充分掌握资料信息的权利，再根据本国的自身需要和技术能力，作出决定。同样，在遗传资源获取领域，使用方在遗传资源的利用方式、经济效益、未来价值等方面享有充分的信息和技术，而提供方则不掌握。提供方在做出决定之前，有权对信息和相关资料，予以知情。知情权的保障，是尽量促使交易双方在资料掌握处于均衡的基础上进行协商，是对谈判双方地位的一种调整与平衡，期望达成公平的交易。

（三）自主决策权的保障

是否允许危险物质入境以及遗传资源离境，必须由危险物质进口方或者遗传资源提供方在掌握详细、充分的资料和方案后，根据自身的处理能力和特殊需要自主决定，不能被强迫接受或同意。

针对危险废弃物，《巴塞尔公约》原则上要求在制造国就地无害化处理，减少、控制越境转移，并没有完全禁止，但要将发生跨界损害的风险降到最低，不得损害环境与人类健康。起初事先知情同意程序意在为危险物质制定一套可供缔约方决策参考的、适用的制度，为各国保留了决策的空间。不同的情况不同地对待，即需要尊重和考虑各缔约方的国情，包括经济情况和环境情况等等，各国有权就此问题做出符合本国利益的决定。但就是这个空间，为发达国家所利用，导致环境污染的转移和环境负担的转嫁。这是一种由国际政治、经济和贸易的差势结构所决定的一种污染的社会转移。南北方国家由于发展的阶段不同，在国家经济实力和结构、社会财富、环保意识和法制建设、生活水平等方面都存在差距。污染的社会转移不是说发展中国家完全不清楚这些危险物质的危害性。对发展中国家来说，允许危险化学品和废弃物进口，往往是为了对废弃物进行再利用、获取进口补贴，或实现本国低端工业的发展及满足民众的基本生活所需。但由于受限于自身技术水平和对环境问题的忽视，发展中国家对无法处理的危险物质往往只进行简单的掩埋处置。这种以损害环境为代价来换取低廉经济利益的做法，是基于基本的生存与发展的需要。这正说明了环境正义的内涵中所指出的——不一样的环境主体对环境有不同的诉求。

遗传资源领域的事先知情同意程序，不仅涵盖资源的获取，还要考虑后续惠益的公平分享。遗传资源提供方，不仅需要考虑该获取行为是否会对当地环境和健康以及现有权利产生损害，同时需要考虑遗传资源拟定的用途和惠益方案，以及在遗传资源离开其管辖范围后，提供方能否公平公正地分享到该遗传资源利用后所产生的惠益等问题，然后才能作出决定。可见遗传资源后续的惠益分享是现在是否同意获取申请的重要因素。如果关于惠益分享的方案几乎不能实现或者不公平不公正，那么遗传资源提供方是不会同意使用方的申请的。另外，随着科学与技术的发展，拟定的用途和惠益可能会改变，该遗传资源可能转让第三方，可能进行商业和市场化开发，可能利用获取的生物技术进行更深入的科学研究等。如果提供方当时没有事前约定，或者没有约定遇此后续的研发、利用和技术发展需要再次履行事先知情同意程序，那么到时提供方的利益是很难保障的。实际上，同意不单是获取遗传资源的阶段性结论，也是对利用遗传资源产生惠益进行公平分享的一个开始阶段，事先知情同意是与共同商定条件、惠益的公平分享密切联系有机统一的，遗传资源提供方需要自主地作出决策。当然同样是出于公平的考量，程序也会要求提供方需创造条件，不得对遗传资源的取得施加违背公约目的的限制，保障程序的确定、透明以及高效等，以便于使用者取得资源。

五、结语

国际环境法事先知情同意程序出现在不同环境领域的国际条约中，对环境正义的彰显有其共性，侧重点可能又有所不同。在农药、危险化学品与危险废弃物的国际贸易和越境转移中，首先是保障所有人的健康和全球环境都不受其害，保障基本环境权益人人平等；其次是保障在资料掌握和技术能力都处于弱势的进口方的知情权和决策权，促使交易双方在公平的位置上共商协议。在遗传资源的获取与惠益公平分享领域，程序意在扭转生物剽窃这种不公平现象，保护作为弱势一方的提供方的利益，确保利用遗传资源所产生惠益能够公平公正的分享。在改性活生物体越境转移中，程序主要是对环境风险和环境安全责任以及预防责任的公平分配。

注释：

①《关于控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》序言部分第16 段.

②《关于控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》序言部分第7 段.

③《联合国生物多样性公约》第15 条.《关于获取遗传资源和公正公平分享其利用所产生惠益的名古屋议定书》第6 条.