探析会议纪要的法律效力

戴楚丰

（温州大学，浙江 温州325035）

一、问题的引出

（一）事实概要和争议焦点

案件中原告是某省的市委和市政府招商引资号召来的房地产企业，企业想在该地区进行房产开发项目，来建设具有高性能的高端住宅小区，满足现今人们日益提高的生活水平要求。该市以促进地区经济发展为目标，为房地产公司提供一系列优惠政策，促进外来商人到该市投资建设，发展地区经济，提高经济的建设水平，保障该市经济的可持续发展与进步。因此，该市政府以“会议纪要”的形式，通过包括各种税费在内的以低于市场价格方式承包给该房产公司。被告对其作出缴纳建设费用的相关行政处理决定，这笔建设费用远远高于政府给予优惠政策中的承包总费用。而原告认为被告所作出的决定是不公正的，请求法院判决变更。被告该市的人民防空单位则认为政府的“会议纪要”违反国家的相关法律法规及规章，因此认为该“会议纪要”无效。依照法律法规的有关规定，被告请求该市基层法院判决维持其作出的处理决定。

原告与被告所形成的争议为房地产公司认为先前已经和该市政府形成有关“会议纪要”，该纪要是否具有法律效力成为争议的焦点，原告认为该会议纪要是与该市委市政府所形成的“会议纪要”应当具有法律效力，被告则认为该市政府关于房产开发项目所形成的会议记录并不具有法律效力，其认定事实清楚、明白，并没有法律规定的相关条例为依据，是无效的。

（二）法院判决的主要内容

该市具有管辖权的基层人民法院审理后，被告根据我国《人民防空法》的有关规定对违反本市地区的建设依法处理，被告有该市发展和改革委员会所颁发的收费许可证，对违反法律的行为具有相应的处理权，在该案件当中房地产公司存在违反法律规定建设的举动，对其作出的处理决定书是正确的，应当依法维持决定判决。原告认为被告所作出的处理决定并不具有相应的依据，法院不予支持。按照我国《行政诉讼法》的有关规定，法院作出判决：维持被告所作出的处理决定书的具体行政行为。

（三）判决中的判决方式

1.一审

在基层审理判决中，对于原告和被告陈述的理由，法院认为“会议纪要”具有政府的内部性，其效力一般情况下是对政府内部发生效力。对于各地党委和政府为发展本市经济水平，以招商引资提供政策优惠的方式，给予商人来本地建设投资开发的便利，这些都能够理解。该案例中“会议纪要”是该市政府的会议记录，并不具有法律法规的性质，况且我国的法律法规也并未对“会议纪要”进行规制，所以“会议纪要”就不能与法律、法规、规章抗衡，虽然该市政府的“会议纪要”是属于市政府级别开会形成的纪要，但是不能因为是市政府会议形成的“会议纪要”就能够同我国的法律相冲突。在该例子中的政府“会议纪要”与我国的有关法律法规冲突，所以是无效的文件。因此房开公司属违法修建，应当承担应有的责任，缴纳新建建筑的有关费用。相对于该市政府不以第三人参加诉讼，但是可以以被告提起诉讼。

2.二审

原告房地产公司不服基层法院判决，上诉到该市中院，经中院审理认定该市“会议纪要”并不具备法律效力，维持原判的终审判决。

二、会议纪要法律效力的理据

会议纪要是一种经政府会议，对该会议的相关内容综合概述，提取重点整合的文件，对政府内部产生一定的约束力，具有内部性。其中记载的事项内容并不是对具体问题解决的结论，并不能起到处理问题的作用，只能成为解决问题的一种办法。所以，政府会议纪要具有一定的抽象性。抽象性行政行为包括：行政法规、行政规章、行政措施、决定和命令。其中会议记录中的相关问题可能会对行政相对人作出的某种限制，但并不属于抽象性行政行为。更非具体行政行为，具体行政行为是采取具体行政措施的行为，对人或集体产生影响的重要举措。然而，会议纪要只是对某种行为进行充分的讨论过程，所产生解决问题的办法。会议纪要是书面材料，可以认定其体现合同所记载内容的材料，但是构成一份具有法律效力的合同，政府“会议纪要”需要在一定条件下对外进行转换才能达到合同的具体标准。根据《中华人民共和国合同法》的第八条、第六十条、第七十七条，《中华人民共和国民法通则》第四十三条，《中华人民共和国担保法》第十八条规定可以看出，政府会议纪要是否能够产生约束力取决于是否具有设定当事人的权力义务关系的内容，是否明确表达双方的意识，这种意识是能够认定行为事实，对行为内容能够达成一致，并经双方当事人签字认可。若可以，应当认定会议纪要具有法律约束力，双方当事人按照约定履行义务。在《国务院批转全国牧区工作会议纪要的通知》《2011年辽宁省建设工程结算工作会议纪要》等，都是在会议纪要通过批转、印发或转发通知的形式予以公布，使其对外产生具有法律效力的约束力。

三、会议纪要法律效力范围及认定

（一）会议纪要的效力范围

我国对“会议纪要”的效力范围有相关规定：“适用于记载会议主要情况和议定事项”。根据该条例，无法对政府会议纪要的效力范围进行明确，只是以大范围上予以规定。在这种情况下，政府开会所形成的纪要中的范围规定，给政府机关在具体使用时带来困惑，造成了很多适用不当等问题。对会议纪要的效力范围，法律法规应当作出相应的规定，致使政府行政管理部门能够在具体适用中按其标准，准确定位，提高行政效率，减少社会实践运用中冲突行为的发生。会议纪要是对政府会议记录的归纳和整理的过程，具有综合概括性。在《党政机关公文处理工作条例》中没有明确规定会议纪要不具有对外行政的效力，但是就其与正式的对外具有法律效力的行政公文相比，只适用于行政内部，并不具有法律效力。政府的会议纪要的作用范围是对地区政府的各种会议，对会议当中的内容，事项进行记载，从而使会议内容有记录，在以后能够有据可依。从会议纪要的作用也可以看出，其适用对象是会议纪要涉及的行政机关相关部门，仅仅限于政府行政机关内部适用。

（二）会议纪要法律效力的认定

政府的会议纪要一般来说就只是政府工作的内部性决议，是一种重要载体和工具。在政府讨论和决定的过程当中对问题进行讨论和决定所产生的决议，为解决问题所提供的办法具有指导性意义。目前，很多地区政府部门和机关直接将会议纪要的内容运用到社会实践中，对法治环境造成不良的影响。政府是政策的制定者，市场经济本质就是法治经济，在通过法律来引导市场，配置市场资源，创建公平和谐的竞争环境。然而，这样的竞争环境并不现实，政府为了能够提高经济水平，出台各种招商引资政策，通过政府“会议纪要”来给予优惠。而这种会议纪要只是地区政府共同协商的会议记录，并不具有权威性的地位。

四、结语

在我国现行的法律法规当中对政府纪要是否具有法律效力并没有作出规定，但是会议纪要在一定程度上可以以其内部性转化为外部性并产生法律意义上的约束力。政府会议纪要在政府会议结束后对相应重要内容综合性概述，不能直接对外部进行运用，更不能成为依据适用到行政行为当中去。在我国法律法规没有明确规定会议纪要的效力时，如果政府的相关会议纪要明确表达双方的意识，认定双方当事人的权利义务关系，并且这种意识是能够认定行为事实，对行为内容能够达成一致，经双方当事人签字认可，则应当认定该会议纪要具有法律约束力，各双方当事人按照约定履行当事人双方的义务。反之，不具备民事协议的必须要件的情况之下，应当认定其没有法律约束力和相应的法律效力。