高校校内交通安全法规研究

王加铭，刘浩田

随着社会经济形式的不断发展，人们在享受更加便利、科学、完善的生活方式的同时，各种安全问题也应运而生。校园安全问题来源于“大学生的安全意识和校园周边的复杂环境，同时也包括校园自身管理中的硬件与软件设施”[1]。校园安全问题有很多，其中校园交通安全问题随着社会车辆的普及以及学校的开放性日益增强而愈发突出，这种经济快速发展而产生的在物质层面与制度层面之间的矛盾，亟待从法律层面予以规制。

我国高校校内交通安全法律规制存在“自治性强”“体系性弱”的现象，体现为没有专门的法律规制对该领域予以规范，实施细则以高校自主制定为主。“高校校园交通安全”的上位概念是“高校校园交通”，而有关交通的规制其实就隐藏了对交通安全的规制要素。不难理解，交通存在的意义便是安全。而作为“高校校园交通安全”上位概念的“校园交通”，其概念范围大于“高校校园交通”，包含一切校园交通法规的要素。本文选择“高校校园交通安全”而非“校园交通”的法规进行汇总评析，希望通过理论研究，系统而全面地对我国各位阶现有规制进行整体和逐条的评析，从而为以后的实证或理论研究提供思路和基础。

一、高校校内交通安全法规现状

本文查询北大法宝，尝试穷尽我国成文法中的有关法律规范。将我国交通类法规的最上位法《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道交法》）排在首位开始检索，相关检索结果如下：

（一）关键词“校园”并含“交通”

同义词选项、标题选项下，输入“校园”并含“交通”进行查询，出现4 篇中央法规、42 篇地方法规（地方规范性文件6 篇、地方工作文件34 篇、行政许可批复2 篇）。经过浏览，发现大部分法规虽然在题目中出现了目标词条，但是内容实际上与本文需要搜集的规范文本有出入，需要进一步细致筛选出有用的文本。4 篇中央法规均是“通知”，都是交通运输部等作出的水上安全进校园的宣传活动通知。由此可以看出，我国存在通过制定较高位阶的法律文本敦促全国各行政主体加强校园交通安全宣传教育的痕迹。但这些通知生效时间为2015 年到2017 年，近些年并未有新规章出台。6 篇地方规范性文件也是有关加强校园交通安全管理的通知，此类法规文本是前述中央法规的下位法。其余规范性文件也多是地方性的为贯彻上位法或者进行宣传教育工作的通知。

2.关键词“校园交通”

同义词选项、全文选项下，输入“校园交通”进行搜索，出现10 篇中央法规、185 篇地方法规（地方性法规1 篇、地方政府规章1 篇、地方规范性文件58篇、地方工作文件125 篇），其中失效2 篇，法规遍布各省。10 篇中央法规对于校园交通的规制、形式均是文本中的单个法条；地方法规有些直接以校园交通相关内容为文本题目，有些仅仅在文本内的某条涉及。比如地方性法规只有《广东省学校安全条例》1 篇，地方政府规章只有《湖北省校车安全管理办法》1 篇，其余的尽管在文本中涉及校园交通的内容，但单看题目并不能分辨出与校园交通有关。

3.关键词“校内交通”

同义词选项、全文选项下，输入“校内交通”进行搜索，出现5篇中央法规、94篇地方法规（地方性法规1篇、地方性规范文件22篇、地方工作文件67篇、行政许可批复4篇），其中失效4篇，法规遍布各省。5篇中央法规由国务院有关部门或部门联合发布工作意见或者通知，其中某单条对校内交通的内容有规定；而地方法规有些直接以校园交通相关内容为题目，有些仅仅在文本内的某条涉及。比如地方性法规只有《河北省学校安全条例》1篇，其余的尽管文本涉及校园交通的内容，但单看题目并不能分辨出与校园交通有关。

4.关键词“学校安全条例”

文章推测，应该仍存在大量的地方性法规未能搜集到，故调整词条为“学校安全条例”，结果出现13 篇地方法规（8 篇省级地方性法规、4 篇设区市地方性法规、1 篇自治条例和单行条例）。8 篇省级地方性法规分别是湖北、广东、河北、山东、黑龙江、云南、辽宁，省份遍布我国各个方位，具有代表意义。调整词条为“安全管理办法”，出现大量关于“校车安全管理办法”的法律文本，故直接搜索“校车安全管理办法”，有地方政府规章7 篇，涉及宁夏、山东、湖北3 省及沈阳、西安2 市。

5.校园安全管理办法

本文搜集整理部分高校自主制定的有关校园安全的管理办法，进行阅览、整理、研究，试图发现各高校目前自主制定相关主题规范的逻辑。选取各高校规范样本的标准是：其一，在全国范围内尽可能广地选取样本；其二，选取样本学校的整体实力应尽可能包含各梯度；其三，选取样本的结构和内容应具有代表性、特点性。故研究者选定重庆、上海各一所高校的安全管理办法进行研究。

二、高校校内交通安全法规存在的问题

（一）体系化程度欠缺

体系化指向的是高校校内安全法规“组合而形成的一个呈现体系化的有机联系的统一整体”[2]，“不是机械、混乱地堆积在一起，而是按照一定的标准进行分类组合。”

1.各个省份的地方性法规

总则部分各省均只概括性地对交通安全作了规定，表现为明确相关主体如交通运输部门、公安部门负有维持交通安全等职责。

针对学校安全保障职责，相关规定主要如下：其一，各省均规定了高校校园门前地面相关标志、设施的设置义务以及没有行人过街设施的措施等；其二，各省均规定了公安机关等主体职责；其三，各省均规定了校外车辆进校之义务以及事故发生处理义务；其四，各省均规定了学校与公安机关合作保障的情形。

针对学校安全管理职责，相关规定主要如下：其一，各省均规定了学校组织活动之职责；其二，各省均规定了学校安全教育义务；其三，各省均规定了校车管理相关事项，但河北省若干次出现了“校车安全条例”，该省着重强调校车安全的相关事项，强调公安机关应有的职责；其四，各省均规定了校车等驾驶工具操控人的资格问题。综上，各省大同小异地规定了学校组织活动、安全教育的职责，以及校车的标准、驾驶员等主要内容。

2.各个省份的学校安全条例

各个省份的学校安全条例主要规定了总则、学校安全保障职责、学校安全管理职责、事故处理、法律责任、附则。

总则规定了制定本规范的法律根据，一些基本概念、基本原则以及县级以上人民政府、乡镇人民政府及各级政府部门、社会组织、学校、学生、新闻媒体等主体的义务。总则的特点是，随着文本生效、修改时间的向后推移，对主体的种类规定得越全面。“学校安全保障职责”部分主要是规定具有学校安全保障职责的行政部门、社会机构、公安机关等主体的职责，不同省份的条例表现为不同的规定方式。“学校安全管理职责”部分主要规定了学校、学生、未成年监护人等校内人员、主体应具有的职责等问题，这一部分不同的省份同样略有差别。“事故处理”部分规定了安全事故、自然灾害、校园霸凌等事故处理的解决机制。“法律责任”则规定了违反本条例产生的法律后果。

（二）立法的约束性不足

立法的约束性指向的是上位立法的约束，是一种“积极的与正面的控制”[3]，强调通过上位立法实现对下位立法的规范指引。

1.《道交法》的概括性适用

《道交法》第119 条第1 款规定：“‘道路’，是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。”由此可以看出，《道交法》调整范围包括高校校园内，《道交法》为高校校内交通安全法律规制的上位法。

《道路交通事故处理程序规定》因《道交法》对高校内交通的适用而当然地也适用。高校校园内发生交通事故，其处理程序完全适用于此程序规定。高校对于交通事故的处理属于突发事件与事后追责的范畴，而对此如何预防或减少事后伤害才是值得关注的地方。《道路交通事故处理程序规定》作为部门规章，位阶较高，对处理高校校内交通事故具有指导作用，但仍应与校外公共交通处理思路有所区别，将重心放在分析更低位阶、相关度更高的规范才能更深入了解我国目前对校内交通安全问题的规制情况。

2.下位地方立法的简化规定

在地方立法中，长阳土家族自治县的条例最明显的特点是对公安机关的职责作了大量简化，以往以公安机关作主语的条款被省略；昆明市的条例较为简略，没有分章节且只有22 条；宁波市的条例在规模和体系上更接近省级条例的水准。省级条例作为市级条例的上位法，具有更抽象、更普遍、更全面的特点。首先，在条款数量上，省级的条款数量明显要多于市级。其次，在立法的全面性上，省级条例比市级条例更加全面，体系更为科学。最后，省级条例数量比市级条例数量多，但这显然与惯常的情形不符。由于我国单一制的政体和中国特色的大陆法系法制体系，省级条例的数量应该少于地市一级的数量，内容上地市一级的细致程度也应该比省一级更深，更具有地方治理特色。但目前这一现象是相反的。

（三）部分规范的可操作性不强

可操作性是指条款在适用的过程中必须“程序清晰”[4]，要求规范条款在适用过程中必须清晰、明确、具体，不存在矛盾。通过考察部分学校的校内规范，发现存在可操作性不强的问题，具体体现在以下几个方面：

1.规范较为笼统

重庆大学将文件内容分为总则、车辆分类、智能卡分类三章，上海理工大学将文件内容分为总则、管理机构、车辆管理、违规处罚、附则五章，西安电子科技大学将文件内容分为总则、车辆认证范围、车辆认证流程及方法、车辆停放收费标准及权限管理、学校各门口通行规定、车辆行驶及停放要求、车辆违规处理、其他八章。各个学校关于校园交通的规定或办法虽然有所差异，但只是侧重点有所不同，在规定的内容上必要的种类都有所涉及。

2.规范过于简单

上海理工大学以对学校保卫处的职责规范作为整篇文本内容的主线。西安电子科技大学的规定相对最为详细，总则规定了基本原则，体现出科学的规范体系特征，在其后的规定中，对有关车辆的各方面规范均作了较为详细的规定，但仍存在漏洞，如依照一辆车的属性、认证流程与方法、收费标准、罚款情形等逻辑顺序制定规范，内容比较简单，很多具体调控都只是简略规定。总体上看，各个学校的校内规范其实都是围绕着校园交通安全问题的主要矛盾制定的，因为校园交通的大多数情形是校外车辆与校内交通管理的矛盾，需要建立与此有关的制度，并明确各主体权责，确定惩罚标准。只有校园交通安全的管理办法建立起来后，才能形成较为完整的高校校内交通安全体系。

三、高校校内交通安全法规完善路径

（一）充实高校校园安全“立法体系”

“高校校内交通安全”的上位概念是“校园安全”，高校校内交通安全固然重要，但是从我国的实际情况出发，将其作为单独领域去进行高位阶立法，是不妥当的。其一，用法律规范调整的社会关系仅仅是部分社会关系，被法律关系所调整的社会关系也可以被其他方式调整（比如政策、宗教、道德）。其二，将某一方面的社会关系细化为已知的法律调整的社会关系的类型，有助于界定这一社会关系的实质，从而减少重复立法。其三，即便适合用法律规范调整的社会关系，被以哪种形式的法律规范进行调整、法律规范规制的程度和界限是多少，也有很多值得考虑的地方。其四，从现有规制框架体系之下进行完善和有限度地突破，是解决校园交通安全问题立法最有效、最现实的做法。因此，笔者认为不必将高校校园交通安全作为着重视角进行立法，而是应该完善“学校安全”方面的立法，进而解决本篇所要解决的问题。

要从法律规制角度解决高校校园交通安全问题，一是完善上位法，二是完善下位法，或者说一是完善硬法，二是指导软法。两者思路不同。从上位法来讲，校园交通的主要规范形式是中央层级的关于道路交通的立法如《中华人民共和国道路交通安全法》，以及省市一级的校园安全立法如某省校园安全条例和地市一级的其他规范文本中关于校园交通的单个条款或章节。完善校园安全相关法律体系进而完善校园交通问题是最符合现实的思路。从下位法来说，校园交通的主要规范形式是各个高校自主制定的软法规范，各高校往往单独制定以校园交通为主题的管理办法。这一层次规范的制定权归属于各高校，从而使各高校能够根据自身情况做出最“因地制宜”的办法。

（二）发挥上位立法的引领和羁束作用

一般而言，在上位立法的引领下，系统构建下位立法实现法律控制的手段最为有效，这一领域的规制在目前看来，下位法的时效、效用都最佳，而上位法的概括性是根深蒂固的。因此解决的方式一是对高校自主制定的校园交通管理办法予以规范，通过上位法的形式体现出来；二是通过敦促制定和完善软法规范从而将上位法的原则和规则予以贯彻。由于软法规制具有自治性强、位阶低、规制范围和效果佳的特点，因此软法规制的制定应该“有法可依时必依，无法可依时借鉴，依法时尽量全面”。

（三）综合运用法律规范和“软法”规范

首先，各高校在归属上同属于教育部门主管，但是其校园交通安全的保障职责仍有很大一部分来源于社会及当地的公安机关与其他政府部门等的协助，这就对我国相关领域的立法有所启示。其次，校园交通安全发展正处于国家相关法律法规未完善的时期，因此，在校园交通安全规范统一的初期，应由政府监管规范为主，高校自我监督为辅，校园交通安全应具有更强的规范性，要合理配置一个由政府与高校共同参与的法律规制体制。分析过去的经验，立足现实，要构建一个合理有效的校园交通安全规范模式，就要配备完备的法律体系、全国统一的校园交通标准、明确政府—高校监管模式、有效接轨的社会交通运输行业与校园交通系统、互通的校园交通安全信息共享平台。在以上思路的引导下，在具体的实施中，仍然需要与之相关各方的努力，才能实现这一目标。政府在其中应发挥主导作用，在各高校监督模式体系之下，探寻我国校园交通安全法律规制的合理途径，完善校园交通安全标准，通过立法来“理顺高校校园交通管理体制”[5]。

（四）增强规范的可操作性

针对相关规范暴露出的原则化、简单化问题，需保证法律规范逻辑结构的完整，保证立法语言的严谨和规范。一方面，保证法律规范逻辑结构的完整性。对于法律规范结构完整性的实现，主要是强调“法律规范具有明确性、肯定性，法律规范的逻辑结构具有完整性”[6]，针对目前高校校内交通法规相关规范中内容不明确、简单化、逻辑结构模糊等问题，必须予以充实，具体完善路径主要有以下三个方面：其一是相关立法应当在条文中尽量避免过多地规定原则性条款，即使使用了原则性条款，也要以列举的形式对原则性条款进行具体的操作设定，即实现精准立法；其二是相关立法中要尽量明确法律规范所包含的完整的法律规则，并对法律规范涉及的适用前提、操作准则、法律责任予以明确；其二是保证立法语言的严谨和规范。“立法语言文字不仅比一般的语言文字要严谨、规范、简洁、通俗、明确，而且它也是所有法的语言文字中最为严谨、规范、简洁、通俗、明确的一种语言文字”[6]。立法语言规制直接决定着条文的严密性。未来在制定、修正相关法规时，要特别注意立法语义的规范性，这就需要“提高立法人员素质，建立稳定的专业化队伍”[7]，可以定期对立法人员进行培训。同时在立法时强调发挥立法专家参与立法的功能，必要时组织专门的调研、评估、论证。

四、结语

文章立足于理论分析，通过法释义学、规范分析等方法，对高校校内交通安全法规予以整体性分析，但从解决实际问题的角度出发，单纯对我国高校校内交通法规制进行改革，并不能从根本上决解问题，而相关领域的发展与规制似乎更加重要。在交通领域，加强学校交通安全设施的硬件水平或者健全学校交通安全管理机制，比单纯从法律制度构架上进行规制更加有效。毕竟法律归根结底是由物质文化基础决定的，发展经济需要最先进的交通运输设备，当资源极大丰富的时候，交通安全问题似乎就能迎刃而解。