环保组织环境民事公益诉讼之诉权理论基础及其角色定位

杨 源

(中国政法大学 民商经济法学院，北京 102200)

2012年修订的《民事诉讼法》第五十五条规定：“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”随后2014年修订的《环境保护法》率先规定：符合条件的社会组织可以提起环境民事公益诉讼。鉴于立法规定社会组织必须是专门从事环境保护公益活动的，本文采用惯称的“环保组织”。2017年6月27日全国人大常委会修改了《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，在立法上明确规定了人民检察院可以提起环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼。2017年8月29日，中央深改组通过了《生态环境损害赔偿制度改革方案》，提出自2018年1月1日起，在全国试行生态环境损害赔偿制度，将赔偿权利人的范围拓宽至所有的省级、市地级政府，明确磋商是进入诉讼的必经程序，磋商达成的赔偿协议经过司法确认具有强制执行效力，磋商未达成一致的，赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时提起生态环境损害赔偿诉讼。于是形成了环保组织、检察机关提起的环境民事公益诉讼与政府提起的生态环境损害赔偿诉讼共存的局面。

在政府、检察机关、环保组织多元主体的环境公益诉讼中，有学者认为应以政府行政机关为基本主体，检察机关和环保组织督促行政机关求偿，主要理由是政府掌握了更多的与生态环境预防、修复相关的公共资源，更有利于索赔，更有利于生态环境的预防与修复[1]。也有学者主张在《环境保护法》第五十八条增加“政府为保护环境公益优先提起生态环境损害赔偿诉讼”的规定[2]，即主张政府优先诉权。还有学者从环境损害赔偿金的管理和使用以及环境修复的执行等角度，主张应以政府的生态环境损害赔偿诉讼模式为主[3]。

本文首先在理论上论证了环保组织提起环境民事公益诉讼有其权源基础，具有正当性;进而论证了在环保组织、检察机关、政府多元主体中，环保组织是环境民事公益诉讼的基本主体，政府应主要运用行政执法手段进行监管，检察机关负责兜底。

一、环保组织提起环境民事公益诉讼之诉权理论基础

(一)我国宪法上的自然资源双重所有权

我国宪法第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有，即全民所有。由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、滩涂除外。”我国宪法规定了自然资源的国家所有权，同时也规定了全民所有权。

环境法学者大多认为，政府行政机关应为环境民事公益诉讼的主体，其合理性来源于宪法规定的自然资源的国家所有权，政府行政机关代表国家行使该所有权；但对宪法规定的自然资源的全民所有权避而不谈。

王涌教授认为：“宪法规定的自然资源国家所有权本身包含私法上所有权的内容，它可以直接在私法关系中适用，直接产生私法效力。”[4]既然宪法规定的自然资源国家所有权包含私法上的所有权内容，那么，宪法同时规定的全民所有权也同样包含私法上的所有权内容，全民也就应该是私法所有权的主体。因此，由于国家对自然资源拥有所有权，当环境资源受到破坏时，国家有权追究破坏者的责任；同时，由于全体民众(社会公众)也有自然资源的所有权，当这种所有权受到侵犯时，全民具有直接利害关系，是适格当事人，当然享有诉权。

国际法从主权的角度也肯定人民对自然资源的主权。1962年联合国第17次大会第1803号决议，即《关于自然资源永久主权的宣言》宣称：人民和国家都有权行使对于自然资源的主权。

1972年联合国环境规划署指出，所谓自然资源是指一定时间和一定条件下，能够产生经济价值以提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称。自然资源与环境两者存在的形式即客观载体上是同一的，不同的是人们对二者认识的侧重点不同。“自然资源”一词的使用往往侧重的是经济功能，而“环境”一词的使用往往侧重的是生态功能。所有的自然资源都是环境要素，自然资源除了具有经济功能还具有生态功能；而所有的环境要素都是现实的资源和潜在的资源。“环境经济学和资源生态学是环境、自然资源趋同的认识论基础。”[5]因此，宪法规定的自然资源的国家所有权和全民所有权实际上是对环境资源的所有权的规定。

即便是那些无法被所有权界定的环境资源的生态功能，也是以公共物品的形式存在的，这些公共物品应该是全体公众共用的。那么公众共用的公共物品受到损害，也就是公众的利益受到损害时，公众应当是公益诉讼的一方当事人。进入21世纪，我国环境问题日趋严峻，生态利益受到威胁与损害，赋予社会公众法律主体地位，有助于生态利益的维护。

全民、社会公众这样不特定的人的群体作为诉讼当事人时，通常由一定的组织或个人作为代表代为行使权利。团体诉讼广泛存在于世界各国或地区。如德国的团体诉讼在很多领域适用，除了环境保护，还有反不正当竞争及消费者权益保护等。在瑞典，团体诉讼则被限定在两个领域：消费者权益保护法和环境保护法。我国台湾地区在2003年修订的《民事诉讼法》中增加了一条规定，即第四十四条之三规定：“以公益为目的之社团法人或财团法人，经其目的事业主管机关许可，于章程所定目的范围内，得对侵害多数人利益之行为人，提起不作为之诉。前项许可及监督办法，由司法院会同行政院定之。”[6]“为了避免出现那种半开玩笑性质的诉讼行为，起诉的权限仅限于被行政机关证明了的、有信誉的团体行使。”[7]但也有例外，比如在瑞典，团体的资格非常宽泛，对团体成立的时间、规模、是否经政府批准等都没有限制。

我国立法授权环保组织提起环境民事公益诉讼，也就是赋予环保组织代表公众实施环境公益诉权的合法性。环保组织的成员直接来自公众，是公众的一员，最能代表民意，并且行政机关的审批注册保证了这个组织具有一定的能力去实施诉权。环保组织的章程里规定了该组织成立的宗旨就是为了维护环境公益，提起环境公益诉讼符合它的设立目的。

(二)公共信托理论

有学者认为宪法上的自然资源国家所有权不是专属于公法的所有权概念，提出了三层结构说，认为国家作为自然资源所有权人不具有自身的利益，而是“为全体人民的利益(甚至包括后代的利益)行使自然资源所有权。这是国家在自然资源所有权上的宪法义务，构成了自然资源国家所有权的第三层结构，也是国家所有权最为核心和重要的内容，说明国家所有权本质上是信托结构中的受托人所有权”[4]。因而，全体人民才是自然资源真正的所有权人。

对于自然资源国家所有权权源基础影响最大的是美国公共信托理论。公共信托理论可追溯至罗马法。对于空气、流水、海洋等环境、环境要素或自然资源，早在古罗马法中就规定为公众共用物：“依据自然法而为众所共有的物，有空气、水流、海洋因而也包括海岸……一切河川港口都是公有的……”[8]美国的公共信托理论就吸收了罗马法的公共思想。

1821年， Arnold v. Mundy案是美国第一个关于公共信托的案件。在该案中，新泽西州最高法院认可了公共信托理论。它认为海岸(包括领海内的海水和底土)属于新泽西州公民的公共财产，“即使议会也不能对其享有直接和绝对的权利，议会不能剥夺全体公民的这一公共权利”[9]。

1970年, 美国学者萨克斯(Sax)在其对Illinois Central Railroad Co. v. Illinois案的评论文章中，对公共信托理论作出了详尽的论述。他认为：“阳光、水、野生动植物等环境要素是全体公民的共有财产；公民为了管理它们的共有财产, 而将其委托给政府, 政府与公民从而建立起信托关系。”[9]

美国的公共信托制度的核心是：受托人在公共信托财产上享有普通法上的所有权，公众在信托公共财产上享有衡平法上的所有权，普通法上所有权的行使是为了保障衡平法上的所有权。普通法所有权是手段，衡平法所有权是目的[10]。

美国的公共信托制度也推动了美国立法与司法在原告资格方面的拓展。一些州的立法纷纷规定了公民诉讼条款。例如，《密歇根州环境政策法》就规定：“为了空气、水、其他资源以及这些资源上的公共信托免遭污染、损害或破坏……任何人均可提起诉讼。”一些州的法院也允许公民起诉州、当地政府以及私人。这方面有许多众所周知的经典判例[11]182-183。美国的公民诉讼有行政诉讼和民事诉讼。自1982年以来，针对排污者的公民诉讼越来越多，知名的环保组织自然资源保护协会在全国发起针对排污者的公民诉讼[12]；因为政府在此前行政执法消极，怠于履行职责，环境污染情况日趋严重。“基于对大政府和干预性国家的不信任，美国公众一直(或许比其他国家更加)依赖通过私人的民事诉讼而不是由国家控制的诉讼以实现公共价值。”[11]2

我国宪法上的自然资源国家所有权和全民所有权双重所有权就类似于美国的公共信托制度：国家所有权是手段，全民所有权是目的，国家所有权的行使是为了保障全民所有权。全体人民将环境资源信托给国家管理，国家行使的是管理权。环境资源受到破坏，全民作为委托人当然可以追责，既可以追究国家的管理责任，也可以追究污染者的责任，直接提起环境民事公益诉讼。

(三)公众参与原则

随着贫富分化、环境问题、消费者权益以及劳工权益等社会问题的出现，西方国家在二十世纪六十年代开始进入“风险社会”。而“利益代表”理论认为，行政机关在处理各种相互冲突的利益时，往往偏向有组织的利益，而损害分散的、相对而言未经组织的利益[13]。这种观点推动了公众参与行政事务，公众要求参与国家管理、监督行政，以维护公共利益。法院通过放松原告资格，降低诉讼门槛，强化对行政的司法审查，以保障各种利益代表参与行政，从而保障公共利益。

1992年联合国《关于环境和发展的里约宣言》第十条规定了公众参与原则：“环境问题最好在全体有关公民的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每个人应有适当的途径获得有关公共机构掌握的环境问题的信息，其中包括关于他们的社区内有害物质和活动的信息，而且每个人应有机会参加决策过程。各国应广泛地提供信息，从而促进和鼓励公众的了解和参与。应提供采用司法和行政程序的有效途径，其中包括赔偿和补救措施。”该原则明确了就环境问题公民有知情权、参与权以及司法和行政的救济权。

1998年欧洲经济委员会在丹麦奥胡斯通过的《在环境问题上获得环境信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》(简称《奥胡斯公约》)，是公众参与原则的最好贯彻；《奥胡斯公约》虽是区域性公约，却具有全球性意义，被誉为“公众参与发展的里程碑”。《奥胡斯公约》确认“人人得在适合其健康和福祉的环境中生活的权利”，并规定了如下三种程序性的权利，即公众对环境的决策权、在环境问题上获得司法救济的权利以及从公共当局获得环境信息的权利。“公约”在诉诸法律的权利方面，对非政府环保组织的环境公益诉讼权利给予了强制性的保障；对一般公众环境公益诉讼权利，要求缔约国酌情予以保障。“公约”对于“公众”与“所涉公众”进行了区分：“所涉公众”是指“正在受或可能受环境决策影响或在环境决策中有自己利益的公众”，而前者则泛指所有的公众。“公约”特别声明，“倡导环境保护并符合本国法律之下任何相关要求的非政府组织应视为有自己的利益”，因此环境非政府组织应被视为“所涉公众”。对于“所涉公众”的参与权，第九条中要求缔约国应在国家立法的框架内确保其“能够求助于法庭和/或依法设立的另一个独立公正的机构的复审程序，以便就第六条规定的范围内的任何决定、作为或不作为在实质和程序上的合法性提出质疑”。第六条是关于“公众参与有关具体活动的决策”即参与决策权，因此上述规定是确保非政府环保组织有对参与决策权的行政和司法救济权。同时，第九条也规定，“每个缔约方应确保只要符合国家法律可能规定的标准”， “公众即可诉诸行政程序或司法程序，以便就违反与环境有关的国家法律规定的个人和公共当局的作为和不作为提出质疑”。这个规定则是要确保公众对违反与环境有关的国家法律的个人和公共当局的行政和司法的救济权，这个救济权就不限于对参与决策权的救济了，包括针对一般违法者和违法的公共当局，这个司法救济就包括民事公益诉讼和行政公益诉讼，这个“公众”的范围更广，包括非政府的环保组织。可见，《奥胡斯公约》对于依法成立的、倡导环境保护的非政府环保组织的环境公益诉权是给予强制性保障的。

随着经济发展与环境保护等利益的冲突越来越明显，我国已经进入了风险社会。我国新修订的《环境保护法》增加了一章：信息公开与公众参与。该章第一条就规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”这成为《环境保护法》修改的亮点之一，表明我国环保法的实施不再单一地依赖行政实施机制，而是开始重视公众参与机制。环保组织提起环境民事公益诉讼，也是公众参与原则的贯彻。对于已经受到破坏的生态环境，可以请求司法追究破坏者的责任，以修复受损害的环境；对于正在遭受破坏的生态环境，可以请求司法及时阻止破坏。环保组织提起环境民事公益诉讼，是对于行政执法不作为、滥作为、违法作为的一种补救，是对生态环境的及时救济。司法救济权是实现公众参与的保障，是为了保障公共利益，而不是对行政权的干涉。

二、环保组织是环境民事公益诉讼的基本主体

(一)环保组织提起环境民事公益诉讼之地位优先于检察机关

我国《刑事诉讼法》第一百零一条第二款规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”该款规定沿袭了1979年的刑事诉讼法的规定，即国家财产和集体财产是公有财产，在没有被害单位提起附带民事诉讼时，检察机关为了保护公共财产和社会利益可以提起附带民事诉讼。这一规定是检察机关可以提起民事公益诉讼的立法依据，环境资源是公众共用物，是全体人民所有，环境资源受到破坏，在没有适格主体提起诉讼时，检察机关可以提起民事环境公益诉讼。然而，我国宪法第一百三十四条规定“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关”，检察机关以原告的身份参加民事诉讼，不符合其法律监督者的身份，影响对司法审判的监督。其次，民事诉讼最重要的特质是两造平等，而检察机关因其公权力色彩浓厚的身份，与被告很难实质平等，这就有违两造平等原则。因此，修改后的《民事诉讼法》与《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》都规定了检察机关提起环境民事公益诉讼有前置程序：在法律规定的机关和有关组织不提起诉讼时，检察机关才介入诉讼。检察机关提起环境民事公益诉讼是弥补性的，是兜底的，只有在有关机关和环保组织不愿诉、不敢诉或者没有能力诉的情形下，检察机关才可以提起环境民事公益诉讼。所以，环保组织环境民事公益诉讼的诉权应该是优先于检察机关的。

(二)环保组织提起的环境民事公益诉讼与人民政府生态环境损害赔偿诉讼本质相同

我国宪法上的自然资源具有国家所有权和全民所有权双重所有权，其中，全民所有权是源，全民将环境资源委托给国家管理，国家代表全民行使所有权。环境资源受到破坏，环保组织代表全民所有权人可以起诉追责，各级人民政府代表国家作为管理者也可以追责。二者诉权根源一致。《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责 ”，本行政区域的环境质量出了问题，作为负责的政府有权追责。因此《生态环境损害赔偿制度改革方案》将生态环境损害索赔权授予省市政府是有其合理性的。这种生态环境损害索赔与《环境保护法》第五十八条规定的环保组织提起的环境民事公益诉讼本质相同，只是生态环境损害索赔多了磋商程序。《生态环境损害赔偿制度改革方案》强调磋商索赔是必经程序，希望通过更加简单的磋商程序解决索赔；磋商不成的，诉讼索赔。一旦进入诉讼索赔，生态环境损害索赔诉讼与环保组织提起的环境民事公益诉讼无异，都是针对污染破坏生态环境者提起的诉讼，都是民事诉讼，其诉讼目的都是为了弥补受损的生态环境。新通过的《民法典》第一千二百三十五条明确指出，违反国家规定造成生态环境损害的,国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿损失和费用。赔偿的范围包括：生态环境修复期间服务功能丧失导致的损失;生态环境功能永久性损害造成的损失;生态环境损害调查、鉴定、评估等费用;清除污染、修复生态环境费用;防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。

《环境保护法》授权环保组织对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为提起环境民事公益诉讼，并没有限制污染破坏环境的行为类型、级别等，因此环保组织可以对一切污染破坏生态环境的行为提起环境民事公益诉讼。《生态环境损害赔偿制度改革方案》将一些严重的生态环境污染破坏的索赔权授予人民政府，包括较大级以上的环境突发事件、污染破坏重点生态功能区或者开发区的生态环境的事件等，只是因为人民政府比环保组织更有能力应对这些重大事件，有可能通过磋商程序索赔，二者并不存在诉权的区别。环保组织往往能更及时地发现生态环境污染破坏事件，先提起环境民事公益诉讼。司法实践中，人民政府要么参加该环境民事公益诉讼，与环保组织共同索赔(1)如，德司达公司偷排废酸案〔2016苏01民初1203号〕。；要么人民政府另行起诉，人民法院采取合并审理(2)如，重庆市人民政府、重庆两江志愿服务发展中心与首旭环保公司藏金阁公司环境污染责任纠纷案〔2017渝01民初773号〕。。山东省高级人民法院印发的《关于办理省政府提起生态环境损害赔偿案件若干问题的意见》(鲁高法〔2017〕40号)中第七条规定了生态环境损害赔偿诉讼与其他诉讼的关系：“省政府提起生态环境损害赔偿诉讼，不影响社会组织依法提起环境民事公益诉讼，也不影响人身和财产权利受到损害的自然人、法人和其他组织提起私益诉讼。相关案件可以由同一审判组织一并审理，并考虑各个案件裁判的协调一致。”司法实践的这种做法是合法合理的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百二十一条规定：“基于同一事实发生的纠纷，当事人分别向同一人民法院起诉的，人民法院可以合并审理。”环保组织提起的环境民事公益诉讼与人民政府提起的生态环境损害索赔诉讼基于同一事实、同一被告，目的相同，合并审理可以加强索赔力量，节约司法资源，提升审判效率。

2019年6月5日，《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》指出：“人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件，应先中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法做出裁判。”也就是说,政府有优先诉权。此种规定会导致既浪费环保组织先期付出的人力财力物力，也浪费司法资源，更会严重挫伤环保组织维护环境公益的积极性，如中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉山东章丘金诚等环境污染案[14]。王旭光等在《〈关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)〉的理解与适用》一文中指出：“在法律规定的机关、社会组织或者人民检察院已经提起环境民事公益诉讼的情况下，鼓励政府通过支持起诉方式参加诉讼，无需再提起生态环境损害赔偿诉讼。”[15]

(三)政府应该是行政执法的主体，环保组织则是环境民事公益诉讼基本主体

虽然环保组织与人民政府提起的环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼本质相同，双方都有诉权，但人民政府要负责管理行政区域内各种事务，其生态环境管理部门也有着庞杂的管理工作，不可能将全部精力投入环境民事公益诉讼，只能针对一些严重的生态环境损害事件索赔；大量的生态环境损害还需要环保组织提起诉讼，寻求司法救济。《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定磋商是必经程序，磋商不成才提起诉讼，其意图也是尽量不把人民政府卷入漫长而复杂的诉讼。

政府的本职是行政管理，其生态环境管理机关享有环境管理职权，维护环境公益可以通过其行政监督管理职权来实现；行政机关如果能恪尽职责，全力监管，是可以极大程度地预防生态环境的污染破坏的。新环保法赋予了行政机关更加严厉的执法手段；若行政机关能严格执法，是可以对违法者产生足够威慑并纠正违法行为， 弥补对环境的损害的。我国相关环境立法不仅规定了责令改正、限制生产、停产整治等命令、处罚手段，还规定了行政代履行制度：当污染者不履行或不能履行时，环境保护行政机关可以委托他人代履行，代履行的费用由污染者负担。而当污染者不支付代履行费用时，行政机关可以申请人民法院强制执行。行政机关可以运用这些执法手段去处罚并纠正违法者，而不是通过民事公益诉讼追究违法者的责任。行政机关是公共利益的最好维护者，是因为立法已经赋予其公权力，完全可以通过公权力的行使维护公共利益；司法救济费时费力，消耗本就不足的行政资源，也必然会影响到行政监管职责的履行，是舍本逐末。因此政府行政机关主要职责是履行行政管理职责，而不是寻求司法救济。

此外，我国环境问题严峻的背后重要原因有来自政府、行政机关的不作为、滥作为甚至是违法作为。祁连山国家级自然保护区环境破坏就是一个典型案例，当地政府、行政机关不作为甚至是包庇、纵容违法违规者，出现环境问题时，政府、行政机关也不可能起诉违法者。江苏常州政府宁可自己修复污染的土壤，也不追究污染者责任，其原因与其行政管理上的瑕疵不无关系。因此，政府存在包庇纵容生态环境违法者的情形，既有行政不作为，也有索赔不作为。环保组织作为环境民事公益诉讼基本主体，对政府、行政机关起着一定的监督作用。

需要指出的是，环保组织提起的环境民事公益诉讼，其诉讼目的是为了维护环境公益，胜诉判决的环境损害修复赔偿金当然不能归环保组织，可以存入政府指定的账号，交由政府监督管理，用于环境损害的修复。环保组织为了公益而诉讼，但生态环境的修复应当是由政府执行的。2020年4月财政部、生态环境部等与两高联合发布的《生态环境损害赔偿资金管理办法(试行)》对此也做了明确说明。

综上，环保组织才是我国环境民事公益诉讼的基本主体。政府在现阶段对于严重污染的生态环境损害应当进行索赔，但政府更应该是环境行政监管的主体。未来社会经济与环境保护进入良性循环，生态环境公益的诉讼主体主要应该由环保组织担当，检察机关负责兜底。