税收优惠政策助力贫困地区经济增长对策探析

□黄春滚

（1.江西财经大学经济学院 南昌 江西 330013；2.宜春学院经济与管理学院 江西 宜春 336000）

现行的税收脱贫政策体系分别对不同的税种制定了不同的优惠规定，有利于完成区域整体脱贫攻坚任务。税收优惠政策较零散，缺少系统性及针对性，在一定程度上制约了税收扶贫的作用。需要对税收优惠政策加以调整，以发挥其更大的效用。

1 税收促进贫困地区经济发展的作用机理

在市场经济环境下，采用按生产要素及经济效率分配的制度存在诸多弊端，其中最为突出的弊端是该项制度忽视了不同个体间的差异，长此以往将导致贫富差距越发严重。若贫富差距问题长期无法妥善解决，必将导致市场经济难以维持正常运行，引发社会动乱。

扶贫工作旨在帮助市场维持稳定运行，促进社会资源公平分配，提高居民满意程度，此种方式具有明显的竞争性及排他性。为真正实现社会资源分配公平、提高扶贫效率，需要政府大力支持。政府应主动承担提供公共选择或政治程序的重任[1]。

税收作为最主要的宏观调控手段以及主要的财政收入形式，具有以下3 个基本职能，可以在脱贫攻坚工作中发挥重要作用。

一是资源配置功能。在市场机制下，社会资源具有向高利润行业聚集的趋势，对于促进落后地区的发展极为不利。政府可通过税收手段调节市场资源分配，帮助落后地区得到相应的社会资源，促进贫困地区的企业发展，进而带动当地经济整体发展，减少当地的贫困人口数量。

二是收入分配职能。税收具有强制性及无偿性，有效保证了政府的资金来源，使政府拥有充足的财力和物力维持脱贫攻坚项目的开展。除此之外，税收作为政府干预市场、调节地区间贫富差距的重要手段，使用累进税率后，在衡量纳税人纳税能力的同时，可充分体现税收的公平性，调节社会各阶层人群的收入，缩小贫富差距[2]。

三是稳定经济职能。经济的稳定发展是实现脱贫攻坚的重要前提。通过调节企业的投资方向以及产业结构，可有效调节社会总供给与总需求，对促进社会就业，实现经济稳定发展具有重要作用。除此之外，税收征管数据作为对社会活动的整体记录，可以直观反映贫困地区群众基本的经济发展状况[3]。税收征管数据对精准识别贫困人口和落实脱贫攻坚的措施具有重要意义。

2 贫困地区税收优惠政策的不足

只有充分落实税收优惠政策，不断完善其中的不足，才能够真正发挥税收优惠政策的作用。目前，各地的税收优惠政策整体落实状况良好，但符合其优惠对象的人群范围偏小且优惠政策缺乏针对性，优惠形式缺少多样性。因此，为了真正发挥税收优惠政策的作用，需要对现存问题加以重视并分析，寻求有效的解决方法。

2.1 贫困地区税收优惠政策与发达地区差异较大

综合分析当前的税收优惠政策实施情况发现，大部分贫困地区均按照国家统一指令实施税收优惠政策。部分地区除享受正常的税收优惠政策外，同时得到了西部大开发、少数民族等多种税收优惠政策。这些政策发挥着极大的吸引外资作用，对促进贫困地区经济发展具有重要意义。地区性税收优惠政策通常具有普遍适用性，只需处于该地区管辖范围内，便可享受到多重叠加的税收优惠。但是地区性的税收优惠政策存在阶段性，同一地区在不同时间所享受的优惠力度不尽相同。

整体而言，地区性税收优惠政策与当前贫困地区的经济产业结构并不适应，其造成的影响主要包括以下方面。

贫困地区难以对地区性税收优惠政策下覆盖的投资对象进行有效区分，且流入的资本大多倾向于投资成本少、利润大、优惠力度大的行业，例如基础加工产业和劳动密集型产业等，导致当地资本大多集中于低端产业，中高端产业难以获得充足的资金支持，限制了中高端产业的发展，影响了当地产业结构的合理性，制约了税收优惠政策调节产业结构、合理配置社会资源作用的发挥。

在此背景下，如果坚持实施无差别的税收优惠政策，贫困地区的产业结构将更加难以调整，区域经济将难以实现稳定发展。

对比不同区域的情况可知，西部地区的税收优惠政策体量比明显落后于东部地区，导致东西部地区的发展差距日益拉大。尽管国家已为西部地区制定了一系列税收优惠政策，但与东部地区相比，其税收优惠政策的执行力度明显不足。改革开放以来，东部地区所享受的区域税收优惠政策已由享受投资补偿转变为享受额外收益，意味着东部地区得益于税收优惠政策，其利润收益已远超税收支出，在一定程度上导致西部地区资源向东部地区流动及净转移支付，不但无法实现东西部平衡发展，还拉大了东西部地区的发展差距[4]。

2.2 针对贫困地区的税收优惠政策落实力度不足

从短期来看，税收优惠政策在促进贫困地区企业发展，带动地方经济增长方面具有一定效果，但从长远来看，其效果仍有不足。贫困地区“企业办社会”的落实力度不足，未将为贫困地区企业员工建立周转房以及文体活动中心等基础设施政策落实到位，没有考虑到贫困地区企业的长远发展，因此各贫困地区税收优惠政策的落实程度有待提高。目前，政府未出台针对脱贫攻坚的税收优惠政策。相对而言，贫困地区的企业实力薄弱，若缺少相关税收优惠政策的扶持，企业发展将举步维艰，不利于后续脱贫攻坚项目的开展以及缩小贫富差距。

2.3 贫困地区税收优惠政策缺乏系统性

目前，大部分贫困地区尚未建成系统的税收优惠政策体系。《中国农村扶贫开发纲要2011—2020》首次明确指出我国应制定税收优惠政策，但我国政府尚未出台关于贫困地区的系统税收优惠政策，以往推出的政策多零散分布于不同贫困地区促进经济发展的统一性政策中，例如财政部发布的《关于扶贫、慈善性捐赠物资免征进口税暂行办法》等。

此外，部分贫困地区政府已针对贫困地区的现状出台了适用于当地的税收优惠政策。例如新疆维吾尔自治区出台的适用于当地的税收优惠条例《新疆维吾尔自治区招商引资若干规定》，在一定程度上有利于扶贫工作有序进行；宁夏回族自治区出台《宁夏回族自治区招商引资优惠政策》，有助于引导更多社会资金用于推进宁夏的扶贫工作。

分析以上条例发现，尽管地方性税收优惠政策较多，但大部分政策较片面，缺乏系统性，难以发挥刺激当地经济增长的作用。

3 完善贫困地区税收优惠政策的建议

3.1 扩大税收优惠覆盖面，实现政策普惠共享

各地应保证内外资企业适用的税收优惠政策一致。为确保招商引资等活动顺利进行，吸引更多企业在贫困地区投资，地方性税收优惠条例均不相同，通常对外来企业的税收优惠力度大于本地企业。同时，在企业所得税方面，对外来企业的税收优惠更为明显，导致本地企业与外来企业之间的矛盾加深，且本地企业长期处于劣势地位。因此，政府应格外重视让不同地区企业享受统一的税收政策，避免形成不平等竞争关系，优化内外资企业的竞争环境，缩小企业之间的竞争差距。

此外，政府应实施统一的补贴政策，尤其是税率、税前扣除等方面，以减少内外资企业间的恶性竞争，推动内外资企业共同进步。

应扩大税收优惠政策的适用范围，使所有企业均可享受到税收优惠政策。现阶段，各类税种的相关政策均在大型企业中得到了较好落实，但部分中小企业的税收政策尚未真正落实，与大企业存在明显差异。因此，政府应加快将税收优惠政策落实到不同级别的企业中，使中小企业享受更多税收优惠，使企业公平竞争。

3.2 稳定税收优惠政策预期，加大优惠力度

目前，我国对偏远、欠发达以及少数民族聚居地区实行的税收优惠政策并非长期性政策，大多有时间限制。为确保这些地区充分享受到税收优惠政策，应适当延迟优惠时间，同时放宽部分优惠政策的条件限制，扩大税收优惠覆盖面，使更多企业能享受到税收优惠政策。对于符合资源环境保护标准的贫困地区企业，可适当加大税收优惠力度，例如减免此类企业建设职工安置房和文化活动中心时的城镇土地使用税及房产税等。

同时，对于农村的基础设施建设项目，应允许企业对相关项目进行单独核算，适当降低其税率并对其投资支出进行加计扣除。对于在贫困地区建立的贫困扶持企业，应制定相关产业优惠政策，例如对工人工资按100%的比例进行税前扣除，帮助贫困地区留住更多劳动力。

在贫困地区实行“三免三减半”的企业所得税政策，有利于促进贫困地区发展，同时不能在贫困地区的税收优惠政策中忽视教育培训优惠。可对贫困地区的培训机构实行“三免三减半”的税收优惠政策，对技术教育培训机构实施免征增值税政策，以便更好地在贫困地区推广先进技术。在扶贫企业创业初期，可对城建税、土地使用税、印花税等实行50%的扣除比例，剩余部分实行“先征后返”的优惠政策，要求返还的税金必须用作扶贫专项资金。

3.3 完善地方税体系，加快税收管理体制改革

党的十八大报告指出，应深化税收制度改革，健全地方税体系。尽管现行的税收扶贫政策中包含针对不同税种的优惠项目，但由于优惠力度普遍不足，需对税收制度进行创新设计，强化税收优惠政策的扶贫效应。建议按税种构建完善的税收优惠政策体系，鼓励更多资金、资源及人才技术等加入贫困地区的经济建设中。同时，在税收扣除政策方面，应提高扣除比例。从制度体系出发，推进税制改革，帮助贫困地区提高自身的“造血”能力。就税收制度体系而言，应将个人所得税与其他税种结合，实施综合与分类相结合的税收征管方式，降低工资薪金的税收档次。此外，遗产税及赠与税有利于进一步调节收入，缩小贫富差距，因此对遗产税及赠与税的改革不可忽视。贫困地区大多为景色优美且资源富足的山区，中央及地方政府需根据地区的实际状况推进资源税改革，利用资源税更好地推动贫困地区经济发展。同时，应加快建立贫困地区的主体税种，在保护资源的同时，改善贫困地区的环境。在部分税收与税源矛盾严重的贫困地区，应建立协调机制，由税收相关方共同商定并签署税收协议。由中央建立地区性税收委员会，专门解决税收纠纷以及贫困地区与发达地区间的税收转移支付问题，使贫困地区可真正从税收优惠政策中获益。

3.4 建立税收政策，有效宣传落实长效机制

税收工作的全面开展涉及宣传、实施、评价调查、信息反馈等多个方面，且需要税务机关、当地政府的大量工作人员相互配合，以保证税收扶贫优惠政策落实。关于税收优惠政策的宣传，政府应发挥自身的主导作用，协同专业人士对宣传手段进行规范设计，设计高效易懂的宣传模式。

同时，当地农户应积极配合政府工作，改善政府管理缺位问题。税务机关应汇总税收优惠政策，以图表方式进行划分，尽可能使各项税收优惠政策通俗易懂，将合作社、企业、社会组织可享受的优惠政策普及至贫困地区。

针对税收优惠政策落实不到位的问题，应采取创新地方税源、扩大地方分享比例等措施，保证税收增长。政府应发挥积极作用，加强部门间的协调运作，简化税收相关业务流程，节约时间与经济成本。借助大数据等先进的互联网技术，加快建立信息共享机制。解决地方政府职权问题，切实提高自身办事效率，落实扶贫项目，由相关部门与扶贫办联合审核的扶贫项目即可享受相关税收优惠。