中外合作办学评估的现实矛盾及化解对策 *

黄敏君，廖 益

(韶关学院 高等教育研究所，广东 韶关 512005)

中外合作办学已开展近40年，已成为跨境教育在我国的主要实现形式。合理引进并有效运用国外高水平的师资和课程，是促进我国高等教育发展的重要路径之一，也是我国高等教育从“跟跑”到“并跑”进而实现“领跑”的可行之路[1]。截至2020年，全国经审批机关依法批准设立或举办的中外合作办学机构和项目共1 858个，其中，本科及以上中外合作办学机构、项目983个。质量是中外合作办学的生命线。以2016年国务院印发《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》为标志，中外合作办学进入了一个新的关键发展时期，从最初的规模扩张转向内涵建设、提质增效。高等教育质量保障体系主要由两部分组成，即高校自我监控的内部质量保障体系和政府、社会第三方机构等参与的外部质量保障体系。中外合作办学评估制度是外部质量保障体系的重要组成部分。在相当长一段时期，构建与国际标准相衔接、具有中国特色的中外合作办学质量保障机制极具战略意义[2]。本文以中外合作办学质量保障为切入点，探讨近年来初步建立的中外合作办学评估制度的实施状况与存在的问题，并提出完善中外合作办学评估制度的若干措施。

一、 中外合作办学评估的政策回顾

中外合作办学评估是伴随着中外合作办学发展的需要而产生的一种不同于其他教育教学评估的质量保障制度。中外合作办学评估在产生的政策环境、评估的内容和成效等方面有其独特性。本文仅探讨本科及以上中外合作办学机构和项目的评估，尚不纳入具有法人资格的中外合作大学及高职高专层次中外合作办学机构及项目。

1. 评估产生的政策背景

作为中外合作办学外部质量保障框架中的重要一环，中外合作办学评估制度正处于从制度化向更优化发展阶段。教育部于2007年4月发布了《关于进一步规范中外合作办学秩序的通知》，明确指出中外合作办学发展过程中存在的一些问题，并要求加强对中外合作办学全过程的监督管理，采取相关措施进一步加强中外合作办学的行政监管，重点推进“两个平台”和“两个机制”建设[3]。2009年7月教育部印发了《教育部办公厅关于开展中外合作办学评估工作的通知》[4]，公布了《中外合作办学评估方案(试行)》，提出中外合作办学评估将分阶段开展：2009年下半年先在天津、辽宁、江苏、河南四地试点，在总结经验、完善标准、规范程序后向全国推行。该通知明确，中外合作办学评估重在规范管理，加强依法办学，提升办学水平和可持续发展能力。为深化教育合作，巩固办学成果，提升合作办学的质量和水平，教育部于2013年印发《教育部关于进一步加强高等学校中外合作办学质量保障工作的意见》，明确提出高等学校中外合作办学的总目标是“高水平、示范性中外合作办学机构逐步增多，结构更加优化、布局更加合理，质量评估和认证体系趋于完善，质量监管和信息公开平台基本建成，对高等教育改革发展的促进作用更加明显”[5]。中外合作办学评估作为政府主导的合格性监管手段，现已逐步建章立制，实现评估常态化，在当前阶段具有权威性和重要性，是中外合作办学外部质量保障体系的重要组成部分，是中外合作办学质量提升的主要抓手。与此同时，评估也是敦促中外合作办学者依法办学、明确政策界限、坚决维护教育主权的重要途径。

2. 评估历程及主要内容

中外合作办学系列政策法规的出台，源于中外合作办学实践发展的迫切要求，强化了中外合作办学者的质量意识，为中外合作办学活动的规范化提供重要支撑，同时为中外合作办学评估工作的开展奠定了思想、政策和舆论基础。截至2019年，实施完成的中外合作办学评估工作已有9轮，即2000年国务院学位委员会办公室委托全国学位与研究生教育发展中心(教育部学位与研究生教育发展中心的前身)组织开展的对外合作在办项目教学评估工作，2009年的中外合作办学试点评估以及2013年以来每年1次的常态化评估。

2013—2019年，每年的中外合作办学评估均是在2009年7月印发的《中外合作办学试点评估方案(试行)》的基础上形成，主体内容改动不大，但更加细化且具有针对性。就《中外合作办学评估实施方案(2019)》来看，主要内容包括以下几个方面：(1)评估对象。2019年拟对截至2019年招生或批准书有效期到期且未参加过评估的项目进行评估。(2)评估组织实施。评估工作由教育部国际司统一组织，教育部学位与研究生教育发展中心具体实施，由省市教育行政主管部门和高校积极配合，体现政府主导、各级单位参与的评估理念。(3)评估程序及办法。中外合作办学评估包括单位自评、网上公示、综合评议三个阶段。其中，综合评议以单位自评为基础，根据评估指标体系，结合省(市)教育行政主管部门评价、学生及社会评价、同行评价多角度收集办学情况。与2009年的试点评估方案相比，增加了网上公示环节，明确了学生及社会参与评价的评估导向，强化了社会监督的作用。(4)评估结论及结果利用。评估性质为合格性评估，分为合格、有条件合格和不合格三种评估结果，相关信息将作为今后中外合作办学监管及审批的重要参考。

自2009年开展中外合作办学试点评估以来，参与评估的本科及以上中外合作办学机构和项目共计554个，接近一半的本科及以上中外合作办学机构和项目参与了评估。中外合作办学评估从试点探索到制度化、常态化建设过程，作为合格性检验工作已取得诸多成效：较客观地反映了办学基本情况；促进办学单位凝聚质量共识，有助于提升中外合作办学整体质量水平；引导部分不符合要求的退出办学活动，一定程度上实现“腾笼换鸟”，为中外合作办学退出机制建设提供经验和数据支撑。目前，全国累计有1 000多个机构和项目参加了中外合作办学评估，评估结果不合格或者在评估时主动申请退出的达100余个，约占本科及以上层次中外合作办学机构和项目总数的10%[6]。

二、 中外合作办学评估的目标追求与存在的问题

中外合作办学评估的终极目标是通过外部监管和评价手段促进合作办学质量提升。整体来看，评估对中外合作办学质量提升发挥了重要作用，但也存在一些问题，尤其表现为评估初衷与评估实践的矛盾。

1. 以评促建与被动迎评的矛盾

中外合作办学评估是我国高等教育外部质量建设的重要组成部分。评估的目的是参照一定的标准，通过学校自评与专家实地考察以及师生反馈等方式，发现学校办学过程中的问题，从而解决问题以实现更高办学质量和办学效率。评估的根本要求和目的在于明晰其办学情况，发现高等学校办学的特色与优势，鉴别高等学校教学和管理工作存在的问题与需求，并据此提出改进意见和建议[7]。

就当前我国的评估情况来看，我国高等教育评估在政策上提出“以评促改，以评促建，以评促管，评建结合，重在建设”的原则，中外合作办学评估同样应在这一基本原则下开展工作。按照这一基本原则，评估应该是主管部门了解办学情况、学校反省自身办学情况的活动。但在实际中却出现“片面迎评”的问题，把评估理解为一种单纯的“上级检查工作”行为，因而在评估实践中出现一种畸形的评估氛围和形式主义。例如，兴师动众的突击准备、扬长避短的评估报告、有违规定的变相受贿、避实就虚的评估结论、虎头蛇尾的改进措施等[8]。中外合作办学评估是在单位自评的基础上，根据评估指标体系，通过省(市)教育行政主管部门评价、学生及社会评价、同行评价等多角度了解办学情况，进而形成综合评议，单位自评是评估的核心环节。但就单位自评报告来看，多数单位自评报告中的关键信息都含糊不清，实际情况如何很难掌握。例如，某中外合作办学项目的自评报告中关于“培养质量及取得的社会效益”的表述为：“本项目自2013年开办以来，虽然尚无毕业生，但因合作办学双方高度重视，该项目考生咨询率非常高，录取分数逐年提升，报考第一志愿率逐年提升。学生培养质量得以较大提升，不少学生在培养过程中体现中外合作项目优势。本项目也促进了软件工程专业建设改革，努力实现办学国际化……”其中关于双方合作意识、考生咨询量、录取分数、第一志愿率等信息，皆用“高度重视”“逐年提升”“较大提升”等非常模糊的描述，缺乏可靠数据支撑，难以体现实际情况。

2. 追求办学特色化与评估统一性的矛盾

2009年7月印发的《中外合作办学评估方案(试行)》中制定了中外合作办学机构和项目的评估指标体系，此后已实施的评估也都是在此基础上进行，都是用统一的指标来衡量办学过程与效果。2011—2020年，我国有东部、中部、西部28个省(自治区、直辖市)的高校参与举办中外合作办学项目，共有来自28个国家和地区的高校作为外方合作者参与了本科及以上中外合作办学项目，合作办学的项目分布在以工学、管理学、经济学和艺术学等为代表的11个学科[9]。中外合作办学涉及国别之广泛、学科之多样、区域之辽阔，为特色办学提供了良好的契机，追求多元化质量标准是其应有之义，当前仅用一种标准体系来考察其办学质量显然是不合适的。

中外合作办学机构和项目举办和设立的初衷是引进我国稀缺的优质教育资源，尤其在我国急需、薄弱的先进制造业、现代农业和战略新兴产业等领域与外国高校高水平学科专业合作办学，从而推动我国高等教育事业的发展。因此，在合作办学过程中尤其强调办学的优质性、特色化内涵。而当前的中外合作办学评估存在评价主体、标准单一化问题，未能很好契合中外合作办学的目标追求。

3. “管办评分离”政策导向与教育行政部门主导评估的矛盾

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《纲要》)首次提出“管办评分离”的管理体制改革方针，应以转变政府职能和简政放权为重点，明确各级政府责任[10]。推进管办评分离的实质，就是在充分明确各级教育行政部门、高校和社会机构权力划分的基础上，加强高校的办学自主权和政府的服务性管理水平和能力，构建科学合理的政府宏观管教育、高校认真办教育和社会公正评教育的治理体系和模式[11]。当前，我国实质性的第三方教育评估尚待完善，教育评估仍然处于初步发展阶段，未能形成成熟的、独立地位的评估体系。有研究者提出建设以独立、专业、公正为核心的当代中国教育评估文化[12]。这同样是中外合作办学评估应该着力考量和践行的评估发展方向。

三、 完善中外合作办学评估制度的思考

1. 明确评估目的，构筑质量文化

中外合作办学评估中出现的系列问题，诸如指标体系同质化、评估不透明、自评报告流于形式等，多由于客观因素的掣肘，但归根结底是没有坚守评估的初衷。如果教育主管部门为了评估而评估，中外合作办学者也是为了应付评估而做出反应，势必舍本逐末，难以达成评估目的。中外合作办学评估目的在于督促中外合作办学机构和项目坚持引进优质教育资源的法规原则和政策导向，增强我国教育机构吸收、利用优质教育资源和创新能力，保障和提升办学质量，维护学生及其他利益相关者的合法权益。坚持评估初衷，核心是坚持评估的主体性原则[13]，即充分发挥作为评估主体的中外合作办学机构和项目的作用，树立评估主体在质量保障过程中的主人翁地位。

以评促建的基本出发点与片面迎评的现实这一对矛盾的解决之道，是着力提升内部质量保障意识，坚持评估主体性原则，构筑质量文化。要正确认识评估在高等教育质量建设中的定位和作用，发挥高等教育评估的鉴定、反省、参谋、批判和中介作用[7]。一是重视评估的制度形式，形成评估常态化意识；二是鼓励利益相关者主动参与质量保障过程；三是通过强化质量文化、优化评估机制、评估结果透明化等措施，规避和削减评估带来的焦虑心态，前期准备任务过重以及促进学校发展作用不突出等负面因素。

2. 革新评估理念，探索监测评估

中外合作办学评估并非出于政府管理中外合作办学的目的而存在，而是作为一种外部监督，了解评估对象的办学情况。因此，需要革新评估理念，破除教育部门实施评估的“上级管下级”意识，将评估重心实实在在落在了解合作办学实际情况和发现问题、解决问题上。中外合作办学从来都不是为了增加一所高校，不是为了扩充中外合作办学的数量而挤占我国高等教育的份额，而是引进优质教育资源，切实提升我国高等教育办学质量。在这种理念基础上，就必然不能用一种标准评价所有的中外合作办学，在中外合作办学评估中应考虑合作办学的具体发展情况，同时探索新的评估策略。

追求办学特色化和评估统一性的矛盾是中外合作办学外部目标追求与评估内部机制设计的矛盾。在评估目标追求具有一定稳定性和前瞻性的现实情况下，这种矛盾性质决定了评估的内部机制设计需要适时作出新的探索和调整。在当前中外合作办学发展情况下，结合教育评估的发展趋势，提出监测评估的评估模式具有现实意义和迫切性。监测评估的关注重点在于教育实施过程中各要素的实际情况及其与预定目标的一致性，对实际情况与预定目标之间存在的差距进行鉴别和分析，针对问题及时补救，对潜在风险给出预警，提出改进建议。监测评估主要强调以实地调查、阶段性报告等方式构建常规化、制度化的信息收集机制，强调基础信息及时反馈[14]。通过减少非必要性评价，转而督促高校以更加全面透明的信息公开制度替代之，让同行和公众根据需求对高校办学水平加以判断，顺应了强化社会监督与问责的趋势，能够激发高校自主办学活力[15]。随着中外合作办学质量的提升及评估制度的不断完善，评估的侧重点应从合格与否的评价转向衡量各合作办学机构和项目阶段性办学成绩和特色。近年来开展的高校教学工作审核评估实行“一校一标准”“一事一结论”[16]评价方法，就是将评价前置，给予办学主体找准节奏、彰显特色和优势的空间。

3. 贯彻政策方针，提升第三方评估的公信力

(1) 在中外合作办学相关政策法规上紧跟我国教育质量评价制度改革的步伐。2009年以来的中外合作办学评估是依据《中外合作办学条例》及其实施办法的精神实施的。在高校改革进程中，尤其是《纲要》提出的“管办评分离”重大改革方针，对政府、高校、社会的权责做出顶层设计，具有科学性和引导性。2015年12月，《教育法》和《高等教育法》相继修订并经人大审议通过，修订内容中突出教育改革，强调第三方机构对教育质量进行评估。作为下位法的《中外合作办学条例》应当根据中外合作办学发展实际和上位法令的修订情况作出适应性调整，与时俱进，更好地起到规范和指导作用。在教育管理体制改革中，应贯彻《纲要》及系列政策方针的要求，在具体策略选择上加强机制设计，提升行使办学自主权的能力。

(2) 鼓励我国实质性第三方教育评估机构的发展，提升其评估的公信力。有学者研究了教育评估公信力提升的范式转换及制度支撑，认为评估公信力提升的核心在于促进信任及不信任积极潜能的转化。一个社会的普遍信任状况及该状况下教育评估正能量的积累及其效力的发挥，建立在其维持机制即保障体系基础之上。良好信任状态的基础包括法治基础、制度基础和道德基础等，教育评估公信力的提升需要形成评估法治体系。除此之外，还需要评估主体具有较强的专业能力、评估主体的诚信、信息公开程度以及释疑机制的建立健全等方面。这是一个由范式转型和制度保障共同作用的综合体系。如何实现基于公信力提升的评估秩序建构，是现阶段教育评估及教育管理必须面对的极具挑战的基础性问题[17]，是中外合作办学评估中第三方机构建立和发挥作用的重要基础。

四、 结语

中外合作办学是我国高等教育的重要组成部分。中外合作办学正从强调数量扩张转向重视质量内涵，是我国从高等教育大国迈向高等教育强国的一个重要信号。当前，通过评估促进中外合作办学机构和项目改进办学方式、提升办学水平的作用仍不甚明显，关键在于评估实践与办学实践存在目标偏差。如何疏解矛盾，破解深层次难题，将评估实效提升至应有高度，是中外合作办学乃至我国高等教育迈向更高水平的基本制度保障。在“质量革命”时代背景下，中外合作办学评估也应顺势而为，积极在量化层面实施监测评估、质性层面革新评估理念，构筑质量文化，完成评估使命，为中外合作办学机构和项目把好关，提高中外合作办学质量，促进中外合作办学事业的发展。