修宪背景下检察机关的职能审视

董立山，陈晓媚

（惠州学院 政法学院，广东 惠州 516007）

2018 年3 月11 日，第十三届全国人民代表大会（以下简称 “全国人大第一次会议” ）通过了《中华人民共和国宪法修正案》（以下简称《宪法修正案》）。《宪法修正案》在原有的指导思想基础上增加了 “科学发展观” 和 “习近平新时代中国特色社会主义思想” ，将原来的 “健全社会主义法制” 修改为 “健全社会主义法治” ，在 “国家机构” 部分增加了 “国家监察委员会” 一节。检察机关作为宪法规定的法律监督机关，其主要职能在于监督法律的正确统一实施、保障国家法治稳定和维护公平正义。在此次《宪法修正案》中，国家监察委员会宪法地位的确立，对检察机关职能的结构和实现体制产生了重大的影响。此外， “以审判为中心” 的刑事诉讼制度改革的推进和司法改革的不断深化，也对检察机关的职能配置提出了新的要求。建设中国特色社会主义法治体系作为新时代全面推进依法治国的总抓手，在法治社会构建中发挥着不可替代的作用。而检察制度作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，需要在原有的基础上不断完善和发展，以适应新时代的需求，因此，重新审视检察机关的职能定位显得十分必要。

一、新中国成立以来检察机关的职能演变

新中国的检察制度是伴随着中华人民共和国的诞生而建立起来的，就其演变历史而言，大体上可以1978 年十一届三中全会为界分为新中国成立前期和改革开放以来两个时期。在不同时期，检察机关的职能也有所不同。

（一）新中国成立前期

在新中国建立初期，我国检察机关职能的演变主要经历了探索创立、发展、虚置以及取消等四个阶段。1949 年至1953 年是我国检察职能的探索创立期。随着检察机关在全国范围内的设立，中央人民政府也出台了关于检察职能配置的条例，其主要内容概括起来为三个方面：一是一般监督权，即检察机关有权监督政府机关、公务人员和其他人员是否遵守法律；二是刑事诉讼提起、参与和监督权；三是民、行诉讼参与权，即检察机关能够以国家公益代表人的身份参与民事和行政诉讼。在这一时期，由于检察机关积极投身于巩固人民民主政权的政治斗争和社会改革运动中，因此对一般刑事案件和重大民事案件的起诉权、侦查监督以及审判监督等职能在实际操作中并未开展起来。

从1954年到1957年上半年，我国检察制度迎来了建立以来的第一个发展 “黄金时期” 。1954 年颁布的第一部《中华人民共和国宪法》在原有的检察职能基础上对检察机关的职能配置进行了原则性的规定，同年颁布的第一部《中华人民共和国人民检察院组织法》则详细地规定了检察机关的职能范围。这一阶段与前一阶段相比，虽然检察职能体系依旧是以 “一般监督权” 为主导，但是两部法律对 “一般监督权” 的内容做了修改，具体规定了最高检和地方各级检察机关监督不同级别国家机关是否遵守法律的检察职权；通过立法明确侦查监督职能，适当地扩大审判监督职能的适用范围；此外，还删除了检察机关对人民申请复议下级检察机关不起诉处分的处理职权，取消了检察机关代表国家公益参与行政诉讼的职权。这一时期，检察机关的职能配置在国家完成过渡时期的总任务中发挥了积极的作用，维护了我国社会主义事业的安全。

1957年下半年至1966年，检察机关的职能配置受到政治生活中 “左” 倾思想的影响，陷入虚置阶段。在这一阶段，由于在认识检察机关的垂直领导体制和法律监督职能等原则性问题上产生了一定程度的混淆，检察机关的职能形同虚设，一度出现检察机关与公安机关合署办公的情形，这对此后检察制度的发展产生了极大的消极影响。从1967年到1977年这十年间，在 “文化大革命” 的影响下，我国检察制度的发展出现了中断，1975年《宪法》第二十五条第二款更是明确规定检察机关的职权由各级公安机关行使。

（二）改革开放以来

十一届三中全会以后，国家政治生活逐渐步上正轨，检察制度得以恢复和发展。1978 年至1995 年，检察机关的职能进入到恢复和重置阶段。1978 年《宪法》在继承1954年《宪法》关于最高检 “一般监督权” 规定的基础上扩大了其监督范围。1982 年全国人大为了修正1978年《宪法》存在的 “左倾” 错误，又颁布了第四部《中华人民共和国宪法》，在内容上进一步明确检察机关与其他国家机关之间的关系，并且首次在《宪法》中明确规定检察机关为我国 “国家法律监督机关” ，检察职能被赋予司法化、专业化的属性［1］。1979 年颁布1983 年修订的《人民检察院组织法》也对检察机关的基本职能配置做了相应的调整与补充，取消了 “一般监督权” 这一主导职能，赋予检察机关对部分侵犯国家法益的重大犯罪案件行使检察权的权力；重新调整检察机关侦查职能的范围，将其限定在 “直接受理的刑事案件” 内，明确审查批准逮捕职能，适当地延伸了对刑事判决执行和劳动改造机关活动的监督范围。此外，1979年颁布的《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》等6部法律，在程序上细化和完善了检察机关的职能配置。1989 年通过的《行政诉讼法》和1991 年制定的《民事诉讼法》还对检察机关监督行政诉讼和民事审判活动的职能进行了原则性的规定。在恢复和重置阶段，我国确立了检察职能的基础性框架，由于着重强调检察机关的刑事公诉职能，轻视监督职能，导致检察职能在实际运用中出现了不平衡的现象。

1996 年至2012 年间，随着司法体制改革的开展，检察机关的职能配置也进入到稳步发展阶段。《刑事诉讼法》的两次修改，对检察职能进行了相应的调整，削弱了检察机关的侦查职能，将经济类的职务犯罪侦查权全部划入公安机关；在公诉职能上强调打击犯罪与保障人权之间的平衡，取消了免于起诉制度，扩大了不起诉的范围；还详细规定了检察机关对刑事诉讼各个阶段的监督，进一步强化刑事诉讼监督职能。这一时期还强化了对民事审判和行政诉讼的法律监督。在稳步发展过程中，我国检察制度致力于追求各个职能之间的平衡发展，各个职能之间相互衔接，构成了一个有机联系的整体。

党的十八大以来，为了发展社会主义民主政治和加快建设社会主义法治国家的进程，我国司法体制开启了新一轮改革，特别是2016年以北京、山西、浙江三省市为首批试点，我国正式拉开了国家监察体制改革的大幕。检察机关的职能配置也发生了重大的变化，检察职能也进入了深化改革的阶段。

二、人民代表大会制度改革对检察机关职能定位的影响

（一）国家权力重新配置对检察职能的影响

2018 年3 月11 日，第十一届全国人民代表大会第一次会议通过了现行宪法第五次《修正案》，在 “国家机构” 一章节中增加了 “监察委员会” ，明确规定监察委员会与其他国家机关之间的关系，监察委员会正式成为与 “一府两院” 并列的国家机关。我国国家权力的横向配置由之前的四元结构转化为五元结构，由以人民代表大会为中心的 “一府两院” 转化为 “一府一委两院” 。在五元结构里，立法权由人民代表大会负责，行政权由政府负责，监察权由监察委员会负责，司法权由法院和检察院共同负责［2］。国家的监督体系由原来的检察监督转变为检察监督与监察监督二者并行。检察机关成了此次国家权力配置改革中受影响最大的国家机关。

检察职能随着国家权力的重新配置也相应地做出了改变，其中最主要的改变是职务犯罪侦查权的转隶。职务犯罪侦查权作为检察机关传统职能，在以往的检察业务格局中占据了重要地位。因此，该职权的转隶给检察机关及其职能配置带来了深刻的影响：

一是检察机关在实施诉讼监督时失去了一个强有力的保障。当前，我国宪法和法律赋予检察机关的法律监督主要包括了对刑事、民事以及行政三个方面的诉讼监督，其中刑事诉讼监督包括了对侦查、立案、审判活动以及刑罚执行整个刑事诉讼过程的监督；民事诉讼监督则包括对民事审判活动公正性的监督以及提起民事公益诉讼；行政诉讼监督主要是提起行政公益诉讼以及对行政案件诉讼过程的监督［3］。实现上述监督职能的方式总结起来主要有三种：一是对有关机关在诉讼中的违法行为和错误决定提出检察建议或者纠正违法意见，二是启动抗诉程序对确有错误的裁判进行监督，三是对发现的职务犯罪立案侦查。在这三种诉讼监督方式中，第二和第三种属于刚性监督；而第一种属于柔性监督。在柔性监督方式里，检察机关对存在违法行为或者错误决定的其他国家机关只能起到建议作用，其他机关是否纠正以及如何纠正都由其自行决定，这样的监督方式在实际操作中常常显得较为苍白无力。在过去，这种柔性的监督方式因为有职务犯罪侦查权的支撑，往往也能够取得一定的效果。然而《宪法修正案》和《中华人民共和国监察法》的通过，将原本隶属检察机关的职务犯罪侦查权转移至监察机关，使得原本柔性的监督方式变得更加软弱无力，检察机关丧失了一个有效行使法律监督的保障。

二是中国特色社会主义检察制度面临重构。检察机关作为 “国家法律监督机关” 的宪法定位是中国特色社会主义检察制度的一个重要特色。检察机关的职能，特别是其中的诉讼监督职能，都能够充分体现这一重要特色。因为检察职能与法律监督存在高度的一致性，检察职能是法律监督的形式，法律监督是检察职能的实质内容，两者之间是形式与内容，现象与本质的关系［4］。诉讼监督职能更是典型地表达了法律监督的内在含义，即检察机关依照法定职权和程序，对法律的实施情况进行督促检查，来防止司法权的滥用，确保国家法律的正确实施以及维护国家法治的统一［5］。虽然检察机关的其他职能也具有一定程度的监督属性，例如公诉职能等，但是这些职能为世界各国检察机关所共有，不能充分体现出我国检察制度的特色。中国特色社会主义检察制度与其他国家检察制度最大的区别就在于我国检察机关具有诉讼监督职能，而多数国家的检察机关不具有或者不完全具有该职能。正如上文所提到，《宪法修正案》和《监察法》的通过使得检察机关的法律监督职能失去了职务犯罪侦查权这个强有力的保障，进而也会导致中国特色社会主义检察制度发生重构。

（二）改革背景下坚持检察机关的宪法定位的意义

在本次《宪法修正案》中，检察机关的宪法地位并未发生改变。一方面，之所以坚持检察机关作为国家法律监督机关，是因为其为人民代表大会制度的发展提供了强大的后盾。全国人大作为我国最高的国家权力机关，其职权范围的广泛性在客观上决定了它对其他国家机关的监督只能是宏观的。若由人大来行使对具体的执法活动和违法案件的监督，就有可能使人大变成为具体的办案部门，极大地削弱人大作为国家权力机关的宪法定位，不利于国家政权和法治的建设。而检察机关作为专门的法律监督机关，能够承担起常规性的监督职责，避免出现全国人大成为具体办案部门的现象。另一方面，法律监督作为法律运行机制的必备构成要件［6］，也表明了坚持检察机关的宪法定位是新时代构建以宪法为核心的中国特色社会主义法治体系的重要内容之一。首先，我国当前法治建设要求公安机关、检察机关、司法机关以及新设立的监察机关在宪法框架内实现彼此之间的协调与制约；其次，尊崇宪法、树立宪法权威的社会风气的形成，对法治和公平也提出了更加具体的要求。《宪法》赋予检察机关作为国家法律监督机关的职能定位，能够充分发挥检察机关在限制行政权和监督审判权中的关键性作用，有效维护国家法治的平稳运行［7］。

三、新时代检察机关职能的重新审视

新时代，以审判为中心的刑事诉讼制度改革、国家监察体制改革以及司法改革的不断推进与深化，要求检察机关要立足本职，重新审视自身职能配置与定位，为加快建设社会主义法治国家奠定坚实的基础。

（一）侦查职能

随着《监察法》的出台，与《监察法》相关的规定也陆续颁布实施。《国家监察委会管辖规定（试行）》通过列举的方式对监察委员会的管辖范围进行了详细说明，此前由检察机关管辖的贪污贿赂犯罪案件、滥用职权犯罪案件、玩忽职守犯罪案件、徇私舞弊犯罪案件以及公职人员在行使公权力过程中发生的其他犯罪案件均转隶至监察机关。检察机关只保留两种情况下的侦查权，一是职务犯罪直接侦查权，即 “人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查”［8］；二是根据《刑事诉讼法》170条和175条的规定，检察机关享有补充侦查权，即对于监察机关或者公安机关移送审查起诉的刑事案件，检察机关若认为案件认定的部分事实和所依据的证据材料有必要由自己进行补充侦查时，可以自行补充侦查，无须将案件退回监察机关或者公安机关补充侦查。

对于检察机关的侦查职能，有的学者认为， “侦查权和公诉权具有本质上的同一性，侦查的最终目的是为提起公诉服务，侦查职能可以视为控诉职能的辅助部分而不具有独立性［9］” 。虽然侦查职能是为了确保公诉程序的顺利开展，但是纵观世界范围内，无论是大陆法系国家还是英美法系国家，检察机关都享有一定程度的侦查职能，并且这种侦查职能当然包括了补充侦查权。比如，在法国，检察机关享有法律授予司法警官的一切权利；在英国和美国，检察机关在认为证明案件事实的证据不充分时享有自行补充侦查权。保留检察机关对司法人员侵权、渎职犯罪的侦查权，一方面能为检察机关进行诉讼监督提供制度支撑，另一方面保留下来的职务犯罪直接侦查权对于监察委员会而言，则是一种更好的配合和补充，并不会影响监察委员会全面监察行使公权力的公职人员［10］。因此，在新时代背景下，检察机关要充分利用好保留下来的职务犯罪直接侦查权，对其进行更加详细的规定与分工，加强与监察委员会的沟通联系，从而实现对检察职能的合理配置。

（二）公诉职能

从检察机关职能的行使效果来看，诉讼业务依然占据了检察工作的大部分，公诉职能仍然是检察机关的主要职能。新时代检察机关公诉职能的重新调整主要集中在以下两个方面：

一是在刑事公诉领域，以审判为中心的刑事诉讼制度改革和认罪认罚从宽制度的确立对检察机关的公诉活动提出了更加严格的要求。以审判为中心的诉讼制度也称为审判中心主义，它强调了审判在刑事诉讼中的核心地位，要求审判活动必须趋于实质化，避免庭审活动的虚无化与形式化，犯罪事实存在与否、被追诉人是否承担何种罪责均交由法官断定，要充分保障被追诉人的陈述权和辩护权等各项权利，做到公诉人与被追诉人之间法律地位的平等。党的十八届四中全会以来，为了纠正以往刑事诉讼中 “侦查中心主义” 的积弊，我国围绕着审判中心主义进行了一系列改革。在新时代加快推进刑事诉讼制度改革背景下，检察机关在刑事诉讼中除了担任公诉人的角色之外还承担着法律监督的职责，因此检察机关要充分协调好公诉人与法律监督者之间的关系，保障刑事司法公正。2018年《刑事诉讼法》的修改对检察机关的公诉职能还进行了拓展，正式确立了认罪认罚从宽制度，明确规定控辩双方就案件处理意见进行协商的过程；并且针对已起诉的认罪认罚案件，规定了法院在没有《刑事诉讼法》第201 条规定的除外情形时，应当采纳检察机关指控的罪名和量刑建议，法院的判决内容在很大程度上受制于检察机关的处理意见；还赋予检察机关对微罪之外的极少数有罪案件在实体上超常规的出罪权和程序上超常规的分流权。检察机关在认罪认罚从宽制度里除了担任一般刑事诉讼中的角色外，还扮演着案件拟处理意见与辩方的协商者和案件处理意见的实质影响者等角色，因此更加需要检察机关全面、准确地理解自己的角色，坚持法律监督的定位和公正立场［11］。

二是新时代公益诉讼的实践，探索出一条适合我国国情、具有中国特色的公益司法保护道路。2017年《民事诉讼法》和《行政诉讼法》通过立法修订的方式正式建立起我国检察公益诉讼制度，明确规定了检察机关有权以诉权的方式参与侵害社会公共利益的民事案件，有权对负有监督管理职责的行政机关违法和不作为行为提起行政诉讼。2018 年3 月，为了正确适用检察公益诉讼制度，最高检与最高法共同发布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，详细解答了检察机关在民事公益诉讼和行政公益诉适用过程中遇到的若干法律问题。新时代检察机关成为提起公益诉讼的适格主体创新并丰富了公诉职能的内容，能够有效发挥检察机关作为国家法律监督机关的职责［12］。

（三）诉讼监督职能

党的十九大围绕新时代全面依法治国这一基本格局，对法治建设的重点任务进行了具体部署。其中深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，要求检察机关不断完善其诉讼监督职能，为诉讼监督职能成功转变为司法监督职能提供坚实的基础。

首先，进一步强化侦查监督权。尽管宪法和有关法律规定了人民法院、人民检察院和公安机关在办理刑事案件的过程中，应当分工负责，互相配合，互相制约，但是在现实操作中往往侧重于各机关之间的相互配合，而轻视彼此之间的相互制约，再加上检察机关对于侦查活动的监督过度依赖于书面的案卷材料，导致了一些冤假错案的发生。新时代深化以审判为中心的刑事诉讼制度改革，规范侦查权的行使以及加强三机关之间的相互制约显得十分重要。适应这一情势，建立起检察引导、监督侦查的职能模式，充分发挥检察机关监督职能在刑事诉讼中的平衡作用不但必须，而且可能。

其次，审判中心主义不仅要求强化侦查监督权，还对检察机关的审判监督提出了新的要求，主要体现在检察机关对审判活动进行监督时必须坚持事后监督，不得在庭审中进行监督，即检察机关进行刑事诉讼监督时不得影响法院审判活动的独立进行，要维护法庭的权威。

再次，刑事执行监督权的完善为建构科学立体的刑事执行监督体系奠定坚实的基础［13］。刑事执行监督，具体是指人民检察院对刑罚执行机关执行人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定与决定等活动所进行的法律监督。《刑事诉讼法》的修订与监所检察职能的拓展，优化了我国现行的刑事执行检察监督体系，扩大了原有的监督场所范围，形成了定期监督与随时监督相结合，以派驻检察为主、动态的巡回检察和专项检察为辅的监督模式［14］。新时代检察机关要在原有的刑事执行监督体系上不断完善发展，使其更加科学化、专业化。

另外，检察机关对民事诉讼与行政诉讼活动的监督也被赋予全新的内涵。为了更好地服务经济社会，检察机关在被扩大民事审判活动监督内容的同时，也被不断丰富民事检察监督方式。其中，检察公益诉讼制度的建立，为民事检察监督方式提供了一个全新的着力点。此外，传统的行政诉讼监督也发生了改变，监督重点转变为对行政行为的直接监督，即检察机关在行使检察职能时若发现行政机关不履行职责或者违反法律规定行使职权时，应当督促其及时做出纠正。新时代检察机关对民事行政检察监督方式的改革，拓展了检察机关诉讼监督的内容，但是现行法律法规对检察机关监督民事诉讼的规定过于原则以及缺少对行政执法行为开展检察监督的相关立法规定，都可能造成检查机关在监督程序上的混乱。这就要求在未来的立法中需进一步完善、明确检查机关对民事行政诉讼的监督内容及其方式。