交通事故责任认定问题研究

马秀玲

（山东警察学院 山东 济南250000）

随着我国机动车数量的剧增，违反交通运输管理法规的行为屡见不鲜，交通肇事犯罪率呈上升趋势，严重影响了人民的人身财产安全和市场经济的健康发展。发生交通事故后，根据法律的规定，造成损失的应给与赔偿，构成犯罪的应承担刑事责任。在司法实践中，交通事故发生后，民事责任、行政责任以及刑事责任的判定都要以交通管理部门做出的交通事故责任认定书为依据，然而，我国目前实务界与理论界对于事故责任认定存在的争议很大，本文将从交通事故认定书性质的历史沿革、关于交通事故认定书的性质存在的学说争议两方面对交通事故认定性质作阐述，初步勾勒出实践中存在的问题，通过揭示交通事故责任认定在实践中运用时存在的问题，做出思考，提出事故责任认定的改革方向。

一、交通事故认定的性质

（一）交通事故认定书性质的历史沿革

交通事故发生后，根据事故各方过错比例确定事故发生的影响力，民国时期，称之为 “鉴定”，起初是邀请相关专家出庭作证，后来很多地方成立鉴定机构，里面的成员来源广泛，采取投票表决的方式作出鉴定意见。我国台湾地区迄今依然沿用 “鉴定”这一称谓，并严格区分“鉴定”与 “司法”，鉴定是找出肇事因素，而司法是根据“肇事因素”来审判其民刑事应负之责任。[1]建国以后，立法上用“交通事故责任认定”代替了“鉴定”。

建国后，我国前后出台了59部有关道路交通事故责任认定的规范。通过梳理这些规范，我们可以总结出事故责任认定的发展情况。首先，建国后，在实务上倾向认为，交通事故责任认定是一种 “鉴定分析结论”。[2]在1991年《道路交通事故处理办法》称作“交通事故责任认定”。随后1992年出台了 《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》，从《通知》中我们不难看出：一是对责任认定不能申请行政诉讼和复议。它是鉴定结论法院只能作证据使用，当事人如有异议，可以借助专家证言，在法庭上进行辩论。但在走到诉讼之前，事故的分析和界定是垄断在公安部门手上的，若对责任认定不服，可以要求上一级公安机关重新认定，从91年 《道路交通处理办法》可以看出，这种重新认定不是行政复议而是一种专业复核。（这种复核曾被中断两年即2003至2004年，2005年 《交通事故处理工作规范》悄然恢复“复核”称谓）。从2008年的《交通事故处理处理工作规定》中我们可知，对事故认定只能复核一次，必要时可听取意见，可听证。当然因责任认定专业性很高，对参与事故认定的交警也是有资格要求的，“须有三年以上交通管理实践，经过专业培训考试合格”[3]，“对应不同的认定权限，分为初级、中级、高级三个级别通过考试晋级”[4]。另外，自1991年《道路交通事故处理办法》将事故认定称作“交通事故责任认定”后，学者对于交通事故责任和当事人应承担的法律责任的关系问题争议很大，在2003年《道路交通法》就将“交通事故责任认定”中的“责任”去除，改为今天用的“交通事故认定”这应该是“立法者针对理论与实务界存在的争议，对交通事故认定进行的新解释，但在法律中却没有充分地体现出来，在交通管理的实际工作中也没有表现出不同，仍旧维持原有的含义”[5]。

通过分析我们可以看出，交通事故发生后，当事人若认为责任认定书有失公平，可以找相关专家做出鉴定意见，作为证言挑战公安机关的责任认定，最后由法院裁判即可，于是法院逐渐承担了交警的相关的职责。 而2003年《道路交通安全法》完成了这种立法布局，但现实实践却非常依赖交警的责任认定，甚至不可代替。

（二）关于交通事故认定书的性质存在的学说争议

《道路交通安全法》第73条规定了交通事故认定书属于证据范畴，但这不能否定它也属于一种具体行政行为。虽然，全国人大常委会法制工作委员会在2005年做出 《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》答复，责任认定 “作为处理交通事故案件的证据使用”， “不属于具体行政行为”，“不能向人民法院提起行政诉讼”。[6]但这个答复不是司法解释或立法解释，只是一种咨询意见，而在实践操作中又存在诸多问题，所以，交通事故认定书到底是否可诉，其性质如何掌握，主要有“具体行为说”和“证据说”两种观点。

持“具体行为说”这一观点的人认为，交通事故的发生是一瞬间的事情，很多情况下当事者都不知道到底发生了什么，并且现场的目击者很少，而事故现场又因发生在道路上，所以很容易被破坏并且很难恢复，所以一般不可能再次勘验。因此事故发生的因果关系的判断就离不开对事故所做的技术鉴定。这种鉴定是否准确就依赖于交警的业务能力，科学技术，责任心等因素，并且实践中还不乏有一些交警为了尽快达成调解意见，在责任认定上会选择和事佬的态度，而认定书在责任承担方面又起着举足轻重的作用，如果将交通事故认定行为定性为具体行政行为，当事人则可以通过行政复议或行政诉讼的途径进行救济。

支持“证据说”的人们一直支持《道路安全法》73条的规定，认为认定书是一种证据，有学者认为认定书是书证中的公文书证，有学者认为认定书是鉴定意见，有的学者认为认定书是证人证言；还有的学者认为交通事故认定书是交警依据现场的勘察、检验、收集证据，就交通事故案发生的原因、责任分担所做的一种认识和判断，是一种不需要当事人质证举证的司法认知。

事故认定的性质究竟如何，是可诉的具体行政行为，还是可以不予采纳的证据？实践中就这个问题公安部门和法院认识上分歧很大，公安机关更看重责任认定的功能，认为事故认定书是证据，刻意将它的法律责任与它的事故责任做出区别。但是，责任一经被认定，法律责任就非常清楚所以法院主张认定书是具体的行政行为，是可以被提起诉讼的。实践中公安机关与法院的这种争执，一直在持续。而在这种拉锯式的争执中，公安机关相较于法院更更看重开放的专家证言，法院却希望通过认定行为的可诉性将责任分担的判断推给警察，这无形中提示了京郊的责任认定是不可或缺的。这显然不符合立法的初衷，所以本人认为对于认定书性质的争论意义不大，问题的关键立法上已经体现出来的完全开放的专家证言模式是否被更好地执行。因为在这种环境下，法院有权对公安机关制作的认定书的责任认定进行取舍，当然还可以邀请专家对事故过错的大小进一步认证，所以事故认定行为是否可诉，认定书属于何种证据就不会成为问题。

二、交通事故认定书在实践中的运用

在司法实践中，通过在 “北大法宝-司法案例”上输入“交通事故认定”检索，获得检索结果172起相关案例，通过核对整理去除重复项后，发现其中行政案件151起，民事案件 17起。在17份民事判决书中，主要涉及的是交通事故中发生民事赔偿的问题，并且认定书都是以证据的形式出现的，法院对其证明力进行裁判。有2起对公安机关作出的认定书提出异议，一起对认定书提出的异议被法院驳回，另外一起也是唯一的一起由专家出具车辆痕迹的鉴定报告，且出庭作证否定认定书的证明力，被法院接纳的案子。所以通过分析这些案例我们不难发现，法官是很尊重公安机关的专业判断的，实践中很少有启动专家鉴定程序的，即使有法官对于专家的证言一般也不予采信。

151起行政案件中，全都涉及到公安机关的责任认定是否可诉的问题。前面已经提到过，2005年1月法工委做出了认定书不可诉的答复意见，在这之前66件行政案件中，有10起是驳回起诉的，56起是维持或撤销判决的，由此可见法院受理的案件多，受理了此类案件则认为责任认定是可诉的行政行为。而在这，法院其实也没有形成统一认识。在2005年1月之后的95个案件中，驳回起诉的46起，受理并维持判决35起，撤销的14起。撤销的理由大都是因为因果关系或事实不清等。这说明法院其实不太愿意介入责任认定的实质环节，也不采纳专家的意见，而是更愿意将案件退回公安机关处理。

三、关于事故认定的几点思考

通过以上分析和阐述，我们可以看出交通事故认定的核心问题体现在两个方面，第一，交通事故责任认定到底可不可以被诉讼，第二，在有道路交通安全法73条的支持下，专家出庭作证、出具鉴定意见等方式如何被法院积极接纳？事故责任认定制度如何改革？

（一）交通事故责任认定能不能被提起诉讼

首先看看责任认定在美国的做法，“上世纪60年代中叶，美国西弗吉尼亚州规定交通事故分析人员可以作为交通事故重现的专家，其意见可供陪审团参考，这代表了当时席卷美国的趋势。”[7]所以，“在美国，除去受过专业训练的警察可以就交通事故责责任认定发表意见外，交通安全工程师、汽车机械师、汽车修理人员保险公司调查员以及教授等，也都有资格作为交通事故分析专家陈述意见。”[8]所以美国的责任怎定制度是一个开放的制度，它引入了除警察外的其他专家证人，这是专业知识的竞争，再加上美国的陪审团制度，这种格局设计大大减少了法官对事实认定判断的压力。

在我国，根据我们之前的论述，责任认定书由法院确定是否被采用，也就是说公安机关不再是专业判断的唯一机构。实践中，在我们浏览的近些年的交通事故的案子中，有很多当事人会对认定书提出异议，有的会求助于鉴定机构，但这种制度与美国的做法相比还是有很大差异的。

首先，美国警察和中国警察一样也会根据交通事故的现场做出一个责任认定报告，报告中主要内容也是事故中各当事人存在的过错比例及分析，但在美国制度设计上却不把这种事故认定作为一个固有程序或警察工作，而只是可以作为事故认定专家作证时做出的专业判断，以供法官和陪审团参考，不存在这种行为是否可诉的争议。在我国却会刻意的区分法律责任和由警察做出的交通事故责任。

其次，对于认定书上记录的过错大小，美国采用的是专家证人制度，除警察外很多其他专家也同样可以出庭作证，这是存在竞争意识的制度设计，而在我国却非常依赖行政。具体而言，美国的法院和陪审团不会偏袒警察或专家任何一方，因为无论是警察还是专家，谁都没有亲临事故现场，两者的推断都是就现有的证据做出的，所以美国的法院和陪审团有权决定是否采纳警察或是专家的建议。但是在我国，法官却很少认可当事人主张的专家证言。另外，“长期以来，鉴定体制中存在管理体制混乱、技术标准不统一、监督管理缺失、法律责任不清等诸多制度弊端，特别是目前各司法鉴定机构盈利性的运作模式、鉴定人员的‘红包效应’、鉴定人员应出庭接受质证率不高等问题的存在，严重损害了司法鉴定的权威性，降低了司法鉴定的公信力”[9]，再加上有些当事人不诚信等原因，法官在事实认定时，宁可选择最安全的处理方式：肯定警察所做的责任认定。所以便出现了，法律规定事故认定书是证据不可诉，而当事人诉诸法院又被驳回的投诉无门的现象。

另外，本文认为责任认定不仅仅是鉴定结论，而是一种对事实更全面的界定，正因为当事人认为事实界定不清，所以才选择诉诸法院，而事实不清恰是行政行为被法院撤销的原因之一。并且，交通事故发生后，警察对现场进行调查取证，然后再依据证据做出责任认定。调查取证和责任认定是前因后果关系，调查取证全面与否直接关系着责任认定是否公平。因此很多时候当事人对责任认定书提出异议是因为证据的疏漏，也就是说当事人对责任认定提起的行政诉讼，其实是在诉行政机关的不作为。

因此本文认为责任认定是可诉的，但是法院对此要有所节制，只是作为一个过渡性的策略，等待现在法律认可的完全开放的专家证言模式成熟后的在摒弃。在实际操作中，法院对责任认定的审查，应该包括责任认定是否合法和是否专业两个方面。其中，程序审查、资格审查、证据是否采信、因果关系是否正确这些属于合法性审查的内容。责任认定是否专业，在法官凭借生活经验没法判断时，一般情况下要遵循公安机关的判断，除非依据专家意见可以推翻认定书意见。当然如果想结束这场旷日已久的争议还需等着道路安全的立法，公安机关也应该夯实勘验交警的业务能力，注重程序公正，制定标准化的责任认定公式，实行有效的较为开放的复合模式，努力提升事故认定书的可信度。

（二）程序公正是减少责任认定争议的重要途径

在实践中，交通事故发生后，交警会依照严格的内部审批程序做出交通事故认定书，对此当事人的话语权非常小。有学者的调研报告指出，“当事人对责任认定的不满主要是来自对这种暗箱操作程序的怀疑”，“怀疑对方当事人通过关系使责任认定不利于自己”，“宣布责任认定时对责任划分的理由的说明更多是对他们的敷衍和欺骗，很大程度上利用了他们对事故处理技术和法律的无知”。[10]据此公安机关做了解释：首先，根据法律规定，当事人没有知晓事故侦查进度的权利，也没有在警察作出事故认定书前做出陈述、申辩、质证的权利；其次，从事故侦查到责任确定是不公开的，这样可以确保侦查结果的正确性，进而保障处理结果的公平性；最后，事故责任认定对参与人的技术、专业水平要求很高，当事人或其代理人的参加不会有实际性帮助。这些理由能否是拒当事人于认定程序之外的理由呢？责任认定是一项技术性的鉴定，但不是纯技术性的，它是对技术的综合运用，是对交通事故的内在逻辑作出解释的事实认定。而这个过程允许公众参与和正当程序的存在。首先，“我们知道正当程序不取决于实在法是否规定，我们可以从最高人民法院司法解释、公报案件以及指导性案件清楚地看到这一点。”[11]所以交警给出的第一个理由已经过时。其次，如果让公众参与进来只会更有利于沟通，更有助于查清事实，因此交警给出的第二、第三个理由也不充分。

近年来，虽然公安机关积极推进“阳光作业”加强了交通事故认定的透明度，但实践的做法与开放模式的要求还是有差距的。具体来说，如果交通事故因果关系明显，责任清晰，交警可以直接做出责任认定。这种方式简单高效，但若遇到情节复杂的交通事故，就要启动普通程序，由开放的委员会做出责任认定书。当然委员会的成员来源要广泛，可能源于实务界、可能源于理论界，方式则是采取公开听证，不像现在的只是公安机关内部的简单分工。

而这种开放的方式势必会督促警方认真做好现场勘查，全面调查取证。而责任认定则由是由做出者负责的，这势必会削弱公安机关的内部袒护，若再将责任认定制定一定的标准，成效会很显著。

（三）改革复核制度，采取可控的开放模式

目前公安机关采取的对责任认定的复核制度，是对事故的发生、发展、经过做的再次全面的事实认定，是专业的的认定，也是综合性、完整性的认定。因此，尽管很多法学家不认为这是一种行政复议，但这确实是一种解决专业性判断，理清事实的做法，所以这是一种特殊的行政复议，这也是复议优于诉讼的地方，以便于以后法院合法性审查的启动。

“但是，任何建立在行政系统内部的救济，并由行政人员垄断专业知识判断，都容易让当事人猜忌结论，以为官官相护，对‘儿子’不满向‘老子’提起告诉，其结果可想而之。”[12]在实践中这个问题很严重，“只要涉及比较严重的伤害或者车辆损失、财产损失，当事人一般都会申请司法鉴定，致使审理周期延长，增加当事人负担”。[13]要解决现在普遍存在的责任认定复核中存在的上述问题，建议参考复议委员会的做法，积极将有一定处理事故经验的律师，车辆修理、车辆设计、保险方面、交通工程等方面的专家学者，作为至少半数以上的复议委员会的成员为。以开放式的模式，运用票决的方式，遇到大案、难案可以引入听证的方式处理复议案件，这种方式是可控的开放模式，可以使公安机关独立出来。

当然这种模式的展开可能受各地经济文化等方面水平发展不平衡的问题的影响，我们可以先在专家资源丰富，经济发展水平较高的地区成立复议委员会复核交通事故责任认定书，这种模式要打破地域限制，使当事人拥有自由选择复议委员会的权利。

总之；道路交通事故责任认定能否被提起诉讼，实际上是法院与公安机关就专业判断的过错认定谁承担的问题，就此问题解决方案有两个，一是更加完善的专家证言制度，这一方案就实践操作来看难度颇大；另一个是将现行的责任认定制度进行改革，笔者倾向于这一方案。

至于责任认定制度的改革，建议采取可以控制的开放模式，即在公安系统建立责任认定机构和复核机构，这两个机构必须相对独立，机构成员是灵活的，可以有比例较大的学者、有一定处理事故经验的律师、车辆设计师、保险专业人士、交通安全专家等。而专家选拔程序以及专家信用管理要严格，以确保团队的专业性。操作上可以拿出一定比例让当事人在专家库自行选择专家，尊重专家的意见，对结果认定实行票决制。